I SA/Ol 175/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w Olsztynie w dniu 16 lipca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. P. i H. Z. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...], nr [...] w przedmiocie określenia stawek opłaty targowej postanawia: 1. odrzucić skargę. 2. zwrócić skarżącym kwotę 300 (słownie trzysta) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu od skargi WSA/post.1 - sentencja postanowienia M. P. i H. Z. (zwani dalej: stronami, skarżącymi) reprezentowani przez radcę prawnego wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w B. z [...] w przedmiocie określenia stawek opłaty targowej. Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie: - art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez naruszenie zasady równego traktowania obywateli przez władzę publiczną, dyskryminację Skarżących, przedsiębiorców i konsumentów, polegające na zróżnicowaniu wysokości opłaty targowej w Gminie B. (dalej Gmina) za handel w niedzielę, od wysokości opłaty za handel w pozostałe dni, - art. 18 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych poprzez zróżnicowanie wysokości opłaty targowej w Gminie za handel w niedzielę od wysokości opłaty za handel w pozostałe dni, co jest nieuzasadnione, dyskryminujące i naruszające zasadę równego traktowania obywateli przez organ administracyjny, - art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania społecznego do Organów Państwa i wprowadzenie wyższej opłaty za handel w niedziele od opłaty za handel w pozostałe dni, co jest dyskryminujące, nieuzasadnione i bezpodstawne. Ponadto w uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżący jest właścicielem nieruchomości gruntowych położonych w B., na których od wielu lat w każdą niedzielę odbywa się targowisko oraz że skarżąca pobiera z tego tytułu opłaty od handlowców. W ocenie skarżących, zróżnicowanie wysokości opłaty za handel w niedzielę od wysokości opłaty za handel w pozostałe dni, jest nieuzasadnione, naruszające zasadę równego traktowania, naruszające zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji i stanowi dyskryminację skarżących - gdyż na ich nieruchomości odbywa się jedyne w Gminie targowisko w niedzielę i jednocześnie jedyne targowisko na gruntach prywatnych a niebędące targowiskiem gminnym. Ich zdaniem, różnica pomiędzy opłatą targową za handel w niedzielę a opłatą za handel w pozostałe dni, jest nieuzasadniona, dyskryminująca i podważająca zasadę pogłębiania zaufania społecznego do organów Państwa. Zdaniem skarżących, znaczący wzrost opłaty targowej powoduje, że handel w niedziele jest mało opłacalny. Skarżący zauważyli, że wielu handlowców zrezygnowało z handlu z powodu tak dużych kosztów opłaty targowej. Zaskarżona uchwała ma zatem wpływ na interesy majątkowe skarżących. Skarżący mają w związku z tym interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały, gdyż ich dochody spadły z tego tytułu o około połowę. Opłata za handel w niedziele została ustalona w zaskarżonej uchwale na kwotę ponad czterokrotnie wyższą niż opłata za handel w pozostałe dni. Ponadto, w ocenie skarżącego, jest on dyskryminowany, a przyczyną tego mogą być sprawy sądowe i odwołania jakie podjął w obronie swojego prawa własności. Jego zdaniem, zaskarżona uchwała jest nakierowana na spowodowanie uszczerbku majątkowego skarżącego. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej odrzucenie w całości, ewentualnie o jej oddalenie. Podniesiono, że skarżący nie posiadają interesu prawnego do wniesienia skargi w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609), dalej jako u.s.g. Wskazano, że zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie wprowadzenia na terenie Gminy opłaty targowej oraz określenia wysokości stawek dziennych tej należności. Akt ten wydano na podstawie m.in. art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (dalej jako "u.p.o.l."). Obowiązek uiszczenia opłaty targowej spoczywa zatem na każdej osobie fizycznej, osobie prawnej oraz jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, która sprzedaży tej na takim targowisku dokonuje. Tymczasem skarżący nie podlegają reżimowi zaskarżonej uchwały albowiem nie są zobowiązani do zapłaty opłaty targowej. W ocenie organu, przepisy prawa miejscowego ustanowione zaskarżoną uchwałą nie mają żadnego bezpośredniego i konkretnego wpływu na sytuację materialnoprawną skarżących, czyli ich praw i obowiązków. Opłata targowa obowiązująca na terenie Gminy może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego skarżących, jako osób, które udostępniają nieruchomość i pobierają opłatę z tytułu tego udostępnienia od osób, które handlują towarami na tejże nieruchomości. Skarżący nie wykazali zatem interesu prawnego umożliwiającego im zaskarżenie uchwały. Powołując się na tezę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt II FSK 891/05 organ zaznaczył, że możliwe pogorszenie sytuacji materialnej skarżącego i jego żony, na skutek wysokości stawek opłaty targowej określonych przez gminę dotyczyły interesu faktycznego małżonków, a nie interesu prawnego skarżącego. Nie dawały zatem legitymacji do zaskarżenia wskazanej uchwały. Zarządzeniem Sędziego z dnia 12 czerwca 2024 r. pełnomocnik skarżących został wezwany do wykazania, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały, doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu prawnego wnoszącego skargę. Wskazano przy tym, że w przypadku skargi na akt prawa miejscowego o powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Uchwała, czy też jej konkretne postanowienie, musi naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, pojmowany jako istnienie bezpośredniego związku między sferą jego indywidualnych praw obowiązków, a zaskarżonym aktem lub czynnością. W odpowiedzi na powyższe wezwanie, pełnomocnik wyjaśnił, że zaskarżona uchwała ma negatywne skutki dla interesów finansowych skarżących, a także wpływa na sytuację prawną skarżących w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej. Na skutek uchwały część handlowców zrezygnowała z handlu na targowisku skarżących, z uwagi na nieuzasadnione zbyt wysokie koszty opłaty targowej. Zatem uchwała narusza m.in. przepisy wprowadzające wolność w prowadzeniu działalności gospodarczej, a mianowicie art. 22 Konstytucji RP . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023. poz. 1634 ze zm.). w skrócie: p.p.s.a. stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Wskazać jednak należy, że stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała w sprawie określenia opłaty targowej. Zgodnie zaś z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W związku z tym, przed merytorycznym rozpoznaniem skargi na uchwałę rady gminy, sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności do weryfikacji przesłanek jej dopuszczalności, a więc zbadania, czy skargę wniesiono w sprawie z zakresu administracji publicznej oraz czy wnoszący skargę legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu uchwały. Należało zatem zbadać, czy doszło do naruszenia interesu prawnego skarżących, gdyż merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest możliwa tylko wtedy, jeśli skarżący posiadają legitymację procesową do wniesienia skargi. Sąd stwierdził, że skarżący nie są legitymowany do wystąpienia ze skargą na przedmiotową uchwałę, a w związku z tym, ich skarga podlega odrzuceniu. Przede wszystkim należy podkreślić, że ciężar wykazania naruszenia interesu prawnego spoczywa na podmiocie wnoszącym skargę (por. wyrok NSA z 14 marca 2002 r. sygn. II SA 2503/01; publikowany w Internecie w CBOSA, i tam przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych). Interes prawny skarżącego musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę, przy czym winny ów interes cechować: bezpośredniość, indywidualność, konkretność i realny charakter. Dodatkowy wymóg zaistnienia "naruszenia" takiego interesu prawnego (uprawnienia) nakłada na skarżącego obowiązek wykazania, że istnieje określony związek pomiędzy jego indywidualną, prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, skutkujący ograniczeniem lub pozbawieniem danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożeniem konkretnych obowiązków (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 29 czerwca 2009r., sygn. akt II SA/Kr 560/09, dostępny w Internecie). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, wyrok NSA z 22 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 1127/05, dostępne w Internecie). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego, a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci wynikającego z przepisu prawa ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008 r., II OSK 84/08, dostępny w Internecie). Musi to być zatem interes znajdujący bezpośrednie i jasne odzwierciedlenie w przepisie prawa, przekładający się na stwierdzenie, że poprzez określoną regulację w uchwale nastąpi konkretne oddziaływanie na sytuację prawną skarżącego (nie faktyczną) poprzez uszczuplenie jego praw (pogorszenie jego sytuacji prawnej) lub wygenerowanie obowiązków (uciążliwości). Przy czym oddziaływanie to musi być rzeczywiste, a nie potencjalne, mogące wystąpić w przyszłości. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Sąd zatem najpierw bada legitymację skargową, a dopiero później, gdy stwierdzi, że ta legitymacja skarżącemu przysługuje, może przejść do oceny, czy wraz z naruszeniem tego interesu prawnego naruszony został obiektywny porządek prawny (por. postanowienie NSA z 1 lipca 2021 r. (sygn. akt II OSK 1105/21, dostępne w Internecie). Samo powołanie się na sprzeczność kwestionowanej uchwały z prawem nie legitymuje jeszcze do skutecznego wniesienia skargi w trybie art. 101 u.s.g., gdyż skarga ta nie ma charakteru actio popularis. Do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z 25 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 978/08; wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/2004, wyrok NSA z 10 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 2349/14, dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy wskazać, że skarżący upatrują naruszenia swojego interesu prawnego w tym, że w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym, zaskarżona uchwała wpływa negatywnie na interesy finansowe skarżących. Na skutek uchwały część handlowców zrezygnowała z handlu na targowisku skarżących, z uwagi na nieuzasadnione zbyt wysokie koszty opłaty targowej. Zdaniem Sądu okoliczności wymienione przez skarżących wskazują jedynie na istnienie interesu faktycznego. Zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że podnoszone przez skarżących pogorszenie sytuacji materialnej, na skutek uchwalenia wysokości stawek opłaty targowej określonych przez Gminę dotyczą jedynie interesu faktycznego skarżących a nie ich interesu prawnego. Okoliczności podniesione w tej skardze nie dawały zatem legitymacji do zaskarżenia wskazanej uchwały. W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma natomiast okoliczność, że skarżący nie są zobowiązani do uiszczenia opłaty targowej, gdyż są jedynie właścicielami nieruchomości gruntowych, na terenie których w niedzielę odbywa się targowisko. Skarżący nie podlegają zatem reżimowi zaskarżonej uchwały albowiem nie dokonują sprzedaży na własnym targowisku. Przepisy prawa miejscowego ustanowione zaskarżoną uchwałą nie mają w związku z tym żadnego bezpośredniego i konkretnego wpływu na sytuację materialnoprawną skarżących, czyli ich praw i obowiązków. Należy również zwrócić uwagę, że pełnomocnik skarżących, w odpowiedzi na zarządzenie z dnia 12 czerwca 2024 r. nie wskazał wprost, jakie konkretne postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają interes prawny skarżących. Wskazał jedynie w sposób ogólnikowy, że zaskarżona uchwała ma negatywne skutki dla interesów finansowych skarżących oraz narusza przepisy wprowadzające wolność w prowadzeniu działalności gospodarczej tj. art. 22 Konstytucji RP. W odpowiedzi na ww. zarządzenie, nie podjęto nawet próby wykazania, jakie konkretne zapisy uchwały naruszają interes prawny skarżących, pomimo pouczenia pełnomocnika skarżących, że w przypadku skargi na akt prawa miejscowego o powodzeniu skargi przesądza wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżących. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. W tej sytuacji Sąd nie może dokonać merytorycznej oceny zarzutów podniesionych w skardze. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 2 pkt 1 p.p.s.a.