I SA/Ol 629/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędziowie sędzia WSA Przemysław Krzykowski asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2021r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 oddala skargę. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w A. (dalej: "Kierownik BP", "organ I instancji") decyzją z "[...]" r. ustalił A. B. (dalej: "strona", "skarżąca") kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego PROW 2007-2013 za lata 2013-2016 w łącznej wysokości 372.387,40 zł, w tym: kwotę 59.618,40 zł w ramach płatności za rok 2013 r., kwotę 108.653,60 zł w ramach płatności za rok 2014, kwotę 115.914,10 zł w ramach płatności za rok 2015 r., oraz kwotę 88.201,30 zł w ramach płatności za rok 2016 r. W odwołaniu od powyższej decyzji strona, zarzucając naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, wniosła o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny spraw o sygn. akt I SA/Ol 613/19 i I SA/Ol 614/19, a także o dopuszczenie dowodów z zeznań świadków: P. T., M. R., J. S., A. B. i L. J., a ponadto dowodu z opinii biegłego z zakresu ekonomii rolnictwa. Wskazała, że organ I instancji nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania na jej wniosek oraz niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny, oparł się na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach i zaniechał wskazania w uzasadnieniu decyzji, na podstawie jakich dowodów ustalił, że strona dopuściła się tworzenia sztucznych warunków. W ocenie strony, dowód z opinii biegłego z zakresu ekonomii rolnictwa wykaże opłacalność modelu gospodarczego w postaci wydzierżawiania nieruchomości za atrakcyjny czynsz dzierżawny przez T. Ba. oraz rentowność jej gospodarstwa. Natomiast zeznania świadków potwierdzą, że była ona producentem rolnym i posiadała swoje gospodarstwo rolne, samodzielnie decydowała oraz zarządzała produkcją rolną. Strona zarzuciła również, że organ I instancji pogorszył jej sytuację prawną w porównaniu do uprzedniej decyzji ustalającej kwotę nienależnie pobranych płatności w wysokości 367.113 zł. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, Dyrektor "[...]" Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR", "organ II instancji", "organ odwoławczy") w uzasadnieniu decyzji z "[...]" r. wskazał na brzmienie przepisów art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 1505 ze zm.), dalej: "ustawy o Agencji", art. 4 ust. 1-3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE. L. 1995 r. Nr 312, s. 1) oraz art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. Urz. UE L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.). Powołał ponadto definicje rolnika i działalności rolniczej unormowane w art. 4 ust. 1 lit. a) i c) rozporządzenia Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylającym rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz. Urz. UE L z 20 grudnia 2013 r. s. 608 ze zm.). W ocenie organu odwoławczego, wydanie decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności nie musi być poprzedzone ponownym rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej płatności (wyroki NSA: z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11; z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12, z 7 marca 2017 r., sygn. akt II GSK 4569/16). Organ nie znalazł też podstaw do uwzględnienia wniosku o zawieszenie postępowania z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Jak wskazał, powołane w uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania sprawy sądowe zostały rozpoznane przez WSA w Olsztynie na niekorzyść strony, przy czym w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 62/19, I SA/Ol 63/19 i I SA/Ol 64/19 zapadły wyroki prawomocne. Zdaniem organu, w sprawie nie wystąpiły zatem przesłanki z art. 97 § 1 pkt 4, a także z art. 98 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), dalej: "k.p.a.", gdyż postępowanie zostało wszczęte nie na wniosek, lecz z urzędu. W kwestii zarzutu odwołania dotyczącego naruszenia art. 139 k.p.a., organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji została wydana po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z decyzją kasacyjną z 29 października 2020 r., zaś zgodnie z uchwałą NSA z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3, poz. 79, zakaz reformationis in peius ogranicza swój zakres do postępowania i merytorycznej decyzji organu odwoławczego, nie zaś decyzji kasacyjnej. Za niezasadne organ odwoławczy uznał również zarzuty naruszenia art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Wskazał, że zawiadomieniem z 21 lutego 2020 r. poinformowano stronę o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym stosownie do art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1371) organ był obowiązany zapewnić to jedynie na żądanie strony. W ocenie organu II instancji, organ I instancji wykazał się daleko idącą inicjatywą i aktywnością w zbieraniu materiału dowodowego, pomimo że to na stronie spoczywała inicjatywa w tym zakresie. Kierownik BP oparł się m.in. na wyjaśnieniach, protokołach przesłuchań oraz przedłożonych przez stronę fotokopiach dokumentów, którym dał wiarę. Ponadto podstawę ustaleń faktycznych stanowiły informacje pozyskane od innych organów, a także dane zawarte w Zintegrowanym Systemie Zarządzania i Kontroli. Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. poinformowano stronę o dopuszczeniu do akt sprawy dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach innych spraw. W oparciu o te ustalenia organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowań o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych strona była reprezentowana przez pełnomocnika T.Ba.. Przyznane środki finansowe zostały przekazane w dniach 24 stycznia 2014 r., 8 kwietnia 2015 r., 30 czerwca 2016 r. oraz 16 maja 2017 r. na rachunek bankowy wskazany we wniosku o wpis do ewidencji producentów, czyli rachunek pełnomocnika. Dalej organ wskazał, że grunty rolne stanowiące własność T.Ba. zostały podzielone na inne podmioty (w tym: stronę, H. Ba., L. B., M. K.). W przypadku złożenia wniosków przez T.Ba. w ramach jednego gospodarstwa rolnego powierzchnie uwzględnione do płatności w ramach płatności ONW oraz płatności rolnośrodowiskowych byłyby mniejsze. Przepisy normujące powyższe płatności uzależniały bowiem stawki płatności od powierzchni gruntów rolnych, jak i wyłączenie z płatności gruntów powyżej górnego limitu. Przedstawiając w formie graficznej tabeli na s. 12 i 13 uzasadnienia decyzji powierzchnie gruntów zgłoszone do poszczególnych pakietów w latach 2013-2016, organ wskazał, że gdyby do płatności zostało zadeklarowane jedno gospodarstwo rolne, powierzchnia ok. 150 ha z gospodarstwa rolnego o powierzchni ok. 350 ha znalazłaby się w najniższym przedziale płatności rolnośrodowiskowej, wynoszącej zaledwie 10% stawki podstawowej. Ponadto niemożliwe byłoby jednoczesne ubieganie się o przyznanie płatności w ramach działania rolno-środowiskowo-klimatycznego i działania Rolnictwo Ekologiczne (PROW 2014-2020). Zdaniem organu, podział gruntów miał na celu obejście zarówno degresywności stawek, jak i zakazu łączenia zobowiązań PROW 2007-2013 ze zobowiązaniami PROW 2014-2020, a także uniknięcie limitów powierzchniowych i degresywności stawek mających zastosowanie w płatnościach bezpośrednich i ONW. Zdaniem organu II instancji, strona nie była producentem rolnym i nie prowadziła działalności rolniczej. Kwestia stworzenia sztucznych warunków dla uzyskania płatności miała swój początek w chwili zarejestrowania strony w 2013 r. i została ujawniona w toku postępowania w sprawie przyznania płatności za 2017 r., w którym przeanalizowano powiązania rodzinne, gospodarcze i finansowe między podmiotami reprezentowanymi przez T.Ba.. Kontrolę decyzji odmawiających przyznania płatności za 2017 r. przeprowadził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, który prawomocnymi wyrokami z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 62/19 - I SA/Ol 64/19, potwierdził legalność rozstrzygnięć organów ARiMR. Organ II instancji na podstawie całokształtu materiału dowodowego weryfikował, czy potwierdzona przez WSA kwestia tworzenia sztucznych warunków miała miejsce również w latach wcześniejszych. Z ustaleń organu wynikało, że T.Ba. od 2004 r. składał wnioski o płatność w swoim imieniu. Wskazując na powiązania rodzinne między podmiotami, organ podniósł, że T.Ba. jest spowinowacony ze stroną, która jest jego teściową, a także z L. B., który jest jego szwagrem. Ponadto H. Ba. jest matką T.Ba.. Strona, a także L.B., H.Ba. oraz M.K. dzierżawią od T.Ba. grunty rolne, przy czym T.Ba. jest ich pełnomocnikiem od momentu wniosku o wpis do ewidencji producentów, tj. w przypadku strony od 2013 r. Każda z ww. osób we wnioskach o przyznanie płatności wskazała numer rachunku bankowego pełnomocnika, na który były przelewane przyznane płatności. Osoby te zajmowały się podobną produkcją rolną, kupowały ten sam rodzaj nasion, uprawiały te same uprawy. Grunty zadeklarowane do płatności są położone w województwie "[...]", gdzie zamieszkuje T.Ba. pod wspólnym adresem z matką H.Ba. (C.). Pod tym adresem przechowywane są wszystkie plony rolne z gospodarstwa rolnego strony, jak i z gospodarstwa L.B.. Strona i L.B. zamieszkują zaś na terenie województwa "[...]" pod adresem: ul. Z. "[...]", A.. Dzierżawcy nie posiadają własnego sprzętu, zaplecza technicznego, budynków gospodarczych, prace polowe zlecają innym, a odległość miejsca zamieszkania od miejsca położenia gruntów nie sprzyja osobistemu i ciągłemu nadzorowi oraz wykonywaniu obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstw. Z informacji przedstawionych przez T.Ba. wynika również, że zaawansowany wiek i stan zdrowia H.Ba. utrudnia osobiste stawiennictwo w Biurze Powiatowym w D.. Natomiast brak bezpośredniego kontaktu z M. K. spowodowany jest jej przebywaniem poza granicami Polski. W ocenie organu, okoliczności te wskazują na brak osobistego zaangażowania, nadzoru i fizycznych możliwości do samodzielnego prowadzenia przez dzierżawców działalności rolniczej w wielohektarowych gospodarstwach. Organ II instancji odwołał się do ustaleń, w świetle których strona została wpisana do ewidencji producentów na wniosek pełnomocnika, który zastrzegł, że płatności przyznane przez Agencję mają być przekazywane na jego rachunek w A. S.A. w D.. Ten sam numer rachunku bankowego został wskazany we wnioskach o wpis do ewidencji producentów L.B. oraz H.Ba.. Także w przypadku M.K. w ewidencji producentów został podany rachunek będący w posiadaniu T.Ba. w Banku Spółdzielczym w D.. Zdaniem organu, przedstawione potwierdzenia przelewów jednoznacznie wskazują, że zobowiązania z tytułu umów dzierżaw pełnomocnik opłacał z własnego rachunku, przelewając czynsz dzierżawny na swój inny rachunek. Faktury wystawiane przez pełnomocnika za dzierżawę gruntów rolnych, w tym również w latach 2013-2016 nie były podpisywane przez odbiorcę, natomiast regulowane były przez samego wystawcę. Pierwsze płatności na rzecz strony wpłynęły na rachunek bankowy w dniu 13 grudnia 2013 r. Od 16 grudnia 2013 r. wszystkie faktury za dzierżawę gruntów w latach 2013-2014 opłacane były z tego rachunku bankowego. Od 1 grudnia 2015 r. zapłata czynszu dzierżawnego została dokonana z rachunku, którego posiadaczami byli T.Ba. i O. B.-Ba.. Z tego rachunku opłacone zostały również kontrole S. Sp. z o.o. w gospodarstwie strony w latach 2013-2016. Rachunek bankowy pełnomocnika został również wskazany do zapłaty tytułem sprzedaży płodów rolnych, np. w przypadku sprzedaży facelii błękitnej, soczewicy lub żyta ekologicznego (faktury VAT RR: nr "[...]" z 21 września 2015 r., nr "[...]" z 10 grudnia 2015 r., "[...]" z 1 kwietnia 2016 r.). Powyższe dokumenty podpisywane były z up. przez T.Ba.. Wyjątek stanowiła jedynie faktura VAT RR nr "[...]" z 14 września 2016 r. za sprzedaż żyta ekologicznego, która została podpisana przez stronę, z jednoczesnym wskazaniem rachunku bankowego pełnomocnika. Dodatkowo przedstawiono rachunki dokumentujące sprzedaż soczewicy z rozliczeniami "gotówką" np. nr "[...]" z 20 kwietnia 2016 r., nr "[...]" z 12 kwietnia 2016 r., w przypadku których wątpliwości organu co do ich rzetelności wzbudziły malejące numery tych rachunków. Organ odwoławczy odmówił również wiarygodności oświadczeniu strony z 12 listopada 2020 r., zgodnie z którym przekazywała ona w latach 2013-2019 T.Ba. środki finansowe w formie gotówki na pokrycie kosztów związanych z jej gospodarstwem, w tym na pokrycie kosztów kontroli ekologicznych, polis ubezpieczeń, środków produkcji, np. nasion do siewu; zaś T.Ba. przekazywał stronie, również w formie gotówki, środki finansowe z przychodów, jakie przynosiło gospodarstwo w latach 2014-2018, w tym ze sprzedaży płodów rolnych, dopłat z ARiMR, a na polecenie skarżącej opłacał faktury za czynsz dzierżawny, za zakup środków produkcji, a nadwyżki przekazywał stronie w postaci gotówki. Organ wskazał na brak jakichkolwiek dowodów potwierdzających wzajemne rozliczenia między stroną i jej pełnomocnikiem. Zdaniem organu, ustalenia postępowania potwierdzają brak samodzielności finansowej i ekonomicznej formalnie tworzonych gospodarstw rolnych oraz wskazują T.Ba. jako osobę, która posiadała do dyspozycji środki finansowe, z których regulowała zobowiązania względem siebie oraz innych podmiotów. W ocenie organu, T.Ba. podzielił gospodarstwo rolne i wydzierżawił grunty rolne na rzecz wielu podmiotów, przy jednoczesnym organizowaniu przez niego wszelkich spraw związanych z powołanymi do życia gospodarstwami. Składał wnioski w imieniu mocodawców na własne grunty przekazane w dzierżawę, zajmował się ubezpieczeniem gruntów, kupnem nasion i sprzedażą plonów, regulował należności, opracowywał plany działalności rolnośrodowiskowej i rolno-środowiskowo-klimatycznej. Uzasadnianie zawierania umów dzierżaw korzyściami ekonomicznymi z umów i oszczędnością czasu było, w ocenie organu, niewiarygodne, również z tego względu, że takie czasochłonne i obciążające finansowo działanie pośredniczenia w prowadzeniu działalności rolniczej miało być bezpłatne. Analizując zapisy umowy dzierżawy gruntów rolnych zawartej w okresie od 15 marca 2013 r. do 14 marca 2023 r., organ II instancji podniósł, że o ile za lata 2013 i 2014 rozliczenia z tytułu czynszu dzierżawnego dokonywane między dwoma rachunkami pełnomocnika odpowiadały warunkom przedstawionym w umowie, o tyle od 2015 r. rozliczenia te nie odpowiadają warunkom umowy, przy czym faktury opłacane były natychmiastowo po ich wystawieniu, bez żadnych uwag, mimo rozbieżności w kwotach i zmieniających się powierzchniach. Powyższe dowodzi, że strona nie miała wpływu na wysokość czynszu i nie brała udziału w podejmowanych przez T.Ba. decyzjach o charakterze finansowym i gospodarczym. Jej udział ograniczał się wyłącznie do figurowania w ewidencji producentów w celu upozorowania istnienia podmiotu, dzięki któremu T.Ba. mógł otrzymywać zawyżone kwoty płatności. Zdaniem organu, potwierdziły to również dowody, z których wynika, że T.Ba. w latach 2010-2019 składał wnioski o zwrot podatku akcyzowego, przedkładając wystawione wyłącznie na własne gospodarstwo rolne faktury za zakup oleju napędowego, a następnie - od 2019 r. zaczął występować o wznowienie postępowań w sprawach zwrotu podatku akcyzowego. Powyższe działanie uzasadnił tym, że błędnie złożył wnioski jako właściciel użytków rolnych, a nie ich posiadacz. Jednocześnie ani strona, ani pozostali dzierżawcy nie wystąpili z wnioskami o zwrot podatku akcyzowego. Organ odwoławczy wskazał również na pozyskane z Urzędu Marszałkowskiego Województwa "[...]" dowody w postaci wniosków T.Ba. o otrzymanie dotacji na użyźnienie gleb o niskiej wartości produkcyjnej, ulepszenie rzeźby terenu i struktury przestrzennej gleb oraz usuwanie kamieni i odkrzaczanie gruntów rolnych (za lata 2011 oraz 2013-2019), w których wskazywane były działki ewidencyjne zarówno użytkowane przez T.Ba., jak i wydzierżawione innym podmiotom. W ocenie organu, na podstawie całokształtu materiału dowodowego wyłania się obraz perfekcyjnie zorganizowanego przedsięwzięcia, w którym w ramach gospodarstwa rolnego stanowiącego własność i faktycznie prowadzonego przez T.Ba. formalnie wyodrębniono poszczególne podmioty w celu nieuprawnionego pozyskania zawyżonych płatności. Zdaniem organu, zawarte w odwołaniu wnioski o powołanie biegłego z zakresu rolnictwa, czy też o powołanie nowych świadków, stanowią jedynie próbę przedłużenia postępowania i w konsekwencji mają doprowadzić do przedawnienia należności. Organ nie kwestionował prowadzenia działalności rolniczej, czy też zgodności sposobu prowadzenia produkcji z technologią i przyjętymi normami, wykazał natomiast istnienie sztucznych warunków stworzonych w celu uzyskania dotacji rolnych w sposób sprzeczny z celami wspólnej polityki rolnej. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie istnieje sieć wzajemnych powiązań pomiędzy osobami, która w kontekście uzyskiwanych dochodów, korzystania z usług tego samego biura doradczego, ubiegania się o te same płatności, tego samego rachunku bankowego, tego samego wydzierżawiającego i tego samego pełnomocnika, pozwala na uznanie, że strona nie prowadzi działalności rolniczej na własny rachunek i niezależnie od innych osób, a formalnie wyodrębnione gospodarstwa stanowią jeden podmiot gospodarczy - sztucznie podzielony i zarządzany przez pełnomocnika. W ocenie organu, wskazuje to, że w sprawie doszło do wystąpienia przesłanki subiektywnej i obiektywnej, o których mowa w wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12. Dodatkowo organ ocenił, że płatności wypłacone na wniosek strony nie wynikały z pomyłki ARiMR. Nie zaistniała również przesłanka określona w art. 5 ust. 3 rozporządzenia nr 65/2011, gdyż w sprawie nie popełniono błędu dotyczącego stanu faktycznego. Organ odwoławczy odniósł się również do kwestii biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o którym mowa w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Wskazał, że wobec ubiegania się od 2013 r. o przyznanie płatności, przy jednoczesnym braku prowadzenia działalności rolniczej na własny rachunek, w sprawie wystąpiła zarówno nieprawidłowość ciągła, jak i powtarzająca się, która trwała nieprzerwanie do 25 maja 2017 r., tj. daty złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2017 r., czyli działania, które mogło spowodować szkodę w budżecie Unii, lecz zostało skutecznie powstrzymane rozstrzygnięciem o odmowie przyznania płatności. Bieg 4-letniego terminu przedawnienia należy liczyć od 26 maja 2017 r. Jednak uległ on przerwaniu w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych kwot, tj. w dniu 24 lutego 2020 r., i rozpoczął bieg na nowo. Wobec powyższego, zdaniem organu, w sprawie nie doszło do przedawnienia należności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie strona, reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o uchylenie w całości decyzji organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: I przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie zarzutów odwołania i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w oparciu o niepełny i dowolnie oceniany materiał dowodowy, jak również w oparciu o stan faktyczny ustalony w innych postępowaniach administracyjnych, w których skarżąca nie posiadała statusu strony postępowania, 2) art. 139 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony skarżącej z uwagi na zwiększenie kwoty nienależnie pobranej płatności podlegającej zwrotowi z kwoty 367.113 zł do kwoty 372.387,40 zł, przy czym jednocześnie organ nie wykazał, w jaki sposób zaskarżona uprzednio decyzja naruszyła prawo lub rażąco naruszała interes społeczny; organ zaniechał uzasadnienia odstąpienia od zakazu reformationis in peius, przez co naruszył prawa skarżącej, 3) art. 79 § 2, art. 77 § 4, art. 78 § 1 k.p.a. w zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu oraz zasady bezpośredniości oraz 6 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na: a) oparcie ustaleń na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, w sytuacji, gdy nie było żadnych przeszkód do przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, b) oparcie ustaleń na dowodach niewłączonych w poczet materiału dowodowego, uznanych przez organ za fakty znane z urzędu i niewymagające dowodu, - co skutkowało naruszeniem prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, przesłuchaniu świadków oraz prawa do zadawania im pytań, a w konsekwencji spowodowało oparcie ustaleń na dowodach dających pole do poczynienia ustaleń niezgodnych z prawdą materialną, nadinterpretacji i arbitralnych sądów o stworzeniu sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy, a w konsekwencji ustalenia, że skarżąca nienależnie pobrała płatności; 4) art. 77 § 2 i art. 77 § 4 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia w przedmiocie zakresu postępowania dowodowego z wymienieniem dopuszczenia akt innych postępowań administracyjnych jako środków dowodowych w sposób ogólny i zdawkowy, przy czym przytoczona teza dowodowa w postanowieniu jest niezrozumiała i wynika z niej, że dowody zostały dopuszczone na okoliczność prowadzenia postępowania, 5) art. 78 § 1 k.p.a. poprzez: a) odmowę przeprowadzenia dowodu z zeznań świadków pomimo, że zeznania miały wykazać okoliczności mające znaczenie dla sprawy, b) zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa na okoliczność rentowności modelu gospodarczego oraz opłacalności prowadzenia działalności rolniczej, pomimo że organ nie dysponuje wiadomościami specjalistycznymi, a okoliczność ta ma istotne znaczenie dla sprawy, 6) art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie swobodnej oceny materiału dowodowego oraz przyjęcie ustaleń wzajemnie sprzecznych prowadzących do błędnego ustalenia stanu faktycznego, w szczególności poprzez uznanie, że: a) strona nie prowadziła działalności rolniczej samodzielnie, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że posiadała gospodarstwo rolne, decydowała o rodzaju upraw, zlecała prace polowe, decydowała o sposobie rozliczeń z wykonawcami prac polowych, ponosiła ryzyko finansowe i produkcyjne związane z działalnością rolniczą, co czyni niezasadnym zarzut stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności i ustalenie, że strona nienależnie pobrała płatności, b) występowanie przez pełnomocnika prowadzącego działalność gospodarczą w postaci Biura Usług Doradczych, wspieranie oraz pośredniczenie w rozliczeniach strony stanowi okoliczność przemawiającą za stworzeniem sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że rolą pełnomocnika było zapewnienie profesjonalnej pomocy i bieżącego doradztwa w prowadzeniu gospodarstwa rolnego oraz w uzyskaniu płatności, oraz że wyłącznie skarżąca pozostawała osobą decyzyjną w zakresie produkcji rolnej, a pełnomocnik świadczył podobne usługi doradcze na rzecz wielu rolników, co potwierdza brak koordynacji mającej na celu uzyskanie płatności sprzecznych z celami wsparcia, a w konsekwencji brak podstaw do stwierdzenia, że strona nienależnie pobrała płatności, c) powiązania personalne między skarżącą a pełnomocnikiem i innymi dzierżawcami przemawiają za stworzeniem sztucznych warunków, podczas gdy materiał dowodowy potwierdza, że nie występowała zamierzona koordynacja, a celem zawarcia umów dzierżawy nie była chęć uzyskania płatności sprzecznych z celami wsparcia, lecz zamiar prowadzenia przez stronę działalności rolniczej na własny rachunek i ryzyko, d) prowadzenie gospodarstwa rolnego wiąże się każdorazowo z rozbudową infrastruktury gospodarczej, utworzeniem siedliska oraz zaplecza technicznego, podczas gdy doświadczenie życiowe wskazuje, że powszechne jest zawieranie umów na realizację usług niezbędnych do produkcji rolnej bez ponoszenia nakładów finansowych na zakup kosztownego sprzętu rolniczego, co jest racjonalne zwłaszcza w przypadku podmiotów prowadzących wyłącznie produkcję roślinną, 7) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 27 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez dowolne ustalenie, że gospodarstwo rolne nie było rentowne, która to teza wymagałaby ustalenia dochodów i kosztów działalności rolniczej, co z kolei wymagało wiadomości specjalnych, oraz odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, co nie dowodzi stworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania pomocy, a konsekwencji nie dowodzi, że strona nienależnie pobrała płatności; 8) art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na zaniechanie wskazania, na podstawie jakich dowodów organ ustalił, że strona dopuściła się tworzenia sztucznych warunków w celu uzyskania płatności, w szczególności poprzez odniesienie się do "całego spektrum" dokumentacji zgromadzonej w innych postępowaniach, również dotyczących innych podmiotów, w miejsce wskazania konkretnych dowodów, jak również wskazania przyczyn, z powodu których przeciwnym dowodom organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; 9) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. z uwagi na odmowę zawieszenia postępowania, podczas gdy rozstrzygnięcie sprawy zależy od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd; II przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, z uwagi na ich zastosowanie, podczas gdy brak jest podstaw do przyjęcia, że skarżąca sztucznie stworzyła warunki wymagane do otrzymania płatności, w sytuacji, gdy we własnym imieniu i na własny rachunek prowadziła działalność rolną, ponosząc ryzyko produkcyjne i finansowe, w tym wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy, spełniała podstawowe wymogi w zakresie zarządzania oraz zasad dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska, realizując tym samym w pełni cele wsparcia, 2) § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Programu rolnośrodowiskowego" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 poprzez błędne zastosowanie i orzeczenie, że skarżąca nie była uprawniona do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, w sytuacji gdy skarżąca podjęła i wykonywała zobowiązanie rolnośrodowiskowe na rzecz poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich, realizując tym samym cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, samodzielnie prowadziła działalność rolną w ramach podjętego zobowiązania, i wypełniła wszystkie warunki nabycia pomocy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustalająca nienależnie pobrane płatności w wysokości 372.387,40 zł zostały wydane w związku z decyzją organu odwoławczego z 10 lutego 2021 r., mocą której uchylono poprzednio wydaną decyzję organu I instancji, ustalającą nienależnie pobrane płatności w wysokości 367.113 zł, i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ I instancji zmienił swe wcześniejsze zapatrywanie na kwestię zasadności odstąpienia od żądania zwrotu płatności w części, w jakiej zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało przekazane na D. K.. Odwołując się do orzecznictwa sądowego (wyroki: WSA w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 720/10, SN z 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 53/95; wyrok NSA z 8 maja 1987 r., sygn. akt SA/Lu 259/87; WSA w Gdańsku z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 44/18; NSA z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 1085/17; WSA w Warszawie z 4 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1281/09; wyrok WSA w Warszawie z 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 720/10), strona stwierdziła, że zakaz reformationis in peius dotyczy całego przebiegu postępowania administracyjnego, a nie wyłącznie jednej z jego faz. Wnosząc odwołanie, działała w zaufaniu do organów, że nie powinny wykorzystywać podjętych działań w celu pogorszenia jej sytuacji prawnej. Zatem odstępując od zasady ustanowionej na mocy art. 139 k.p.a. organy powinny wykazać, czy jest to podyktowane "rażącym naruszeniem prawa", czy też "rażącym naruszeniem interesu społecznego". Podniesiono, że w postępowaniu naruszono zasadę bezpośredniości, praworządności, a także prawo do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym. Organ oparł się wyłącznie na dowodach przeprowadzonych w innych postępowaniach. Odmówił przeprowadzenia dowodów bezpośrednich, w tym z osobowych źródeł dowodowych oraz opinii biegłego. W uzasadnieniu decyzji powołał się na ustalenia dokonane w oparciu o "całe spektrum" zgromadzonej dokumentacji, a zatem w szerszej perspektywie niż tylko w ramach przedmiotowej sprawy. Oparł się również na dowodach włączonych postanowieniem, którego teza jest niezrozumiała. Kwestionując odmowę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego, strona wskazała, że organ z jednej strony podniósł rzekomy brak opłacalności wydzierżawienia nieruchomości rolnych, a z drugiej strony - brak opłacalności działalności rolniczej i rentowności gospodarstwa rolnego. Wskazała, że T.Ba. osobiście prowadzi wielkopowierzchniowe gospodarstwo rolne i nie był w stanie prowadzić działalności rolniczej na kolejnych gruntach, których jest właścicielem, dlatego podjął decyzję o oddaniu ich w dzierżawę, co było dla niego korzystne, m.in. z uwagi na atrakcyjną wysokość stałego dochodu z czynszu. Model działalności rolniczej obrany przez skarżącą, polegający na uprawie ekologicznych płodów rolnych, był w pełni opłacalny i ekonomicznie uzasadniony. Postawienie przez organ tezy o nierentowności gospodarstwa wymagało ustalenia szczegółów co do dochodów i kosztów działalności rolniczej, czyli sięgnięcia do wiadomości specjalnych. Bezzasadne były twierdzenia, że dowód z opinii biegłego miał stanowić jedynie próbę przedłużenia postępowania oraz że nie dotyczy meritum sprawy. Przyjmując odgórne założenie stworzenia sztucznych warunków, organ niezasadnie nie dopuścił dowodów z zeznań świadków. Zdaniem strony, przedstawione w sprawie dowody potwierdzają, że posiadała gospodarstwo oraz samodzielnie decydowała i zarządzała produkcją rolną. Każdego roku sporządzała plan produkcji, korzystając z pomocy doradcy rolnośrodowiskowego specjalizującego się w produkcji ekologicznej. Samodzielnie decydowała o zabiegach agrotechnicznych, doborze zleceniobiorców, którym powierzała wykonanie poszczególnych prac polowych i sposobie rozliczeń za zrealizowane prace. Co prawda korzystała z porad T.Ba., ale nie świadczy to o tym, że wyzbyła się decyzyjności i władztwa w zakresie działalności rolniczej. Nie ma znaczenia, że niektóre dokumenty zostały podpisane przez pełnomocnika. Natomiast sposób rozliczeń, czyli opłacanie niekiedy kosztów działalności rolniczej przez pełnomocnika, na którego konto wpływały płatności, miało na celu uproszczenie rozliczeń. Tego rodzaju praktyka wskazywania numeru rachunku bankowego pełnomocnika jest często spotykana i nie jest czymś wyjątkowym. Wyłącznym dysponentem środków była zaś skarżąca. Odnosząc się do ustaleń w kwestii złożenia przez T.Ba. wniosków o wznowienie postępowań w sprawie zwrotu podatku akcyzowego strona podniosła, że celem ich złożenia było skorygowanie wniosków w związku z popełnieniem oczywistej omyłki rachunkowej. T.Ba., jako właściciel gruntów, był ponadto uprawniony do złożenia wniosków do Urzędu Marszałkowskiego Województwa "[...]" w sprawie otrzymania dotacji na użyźnienie gleb o niskiej wartości produkcyjnej, ulepszenie rzeźby terenu i struktury przestrzennej gleb oraz usuwanie kamieni i odkrzaczanie gruntów rolnych. Zaś posiadanie tożsamego adresu z innymi beneficjentami służyło zapewnieniu należytego świadczenia usług na etapie składania wniosków. Uzasadniając zarzut dotyczący naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., skarżąca podniosła, że rozstrzygnięcie w sprawie jest uzależnione od wyniku spraw ze skarg kasacyjnych w sprawach o sygn. akt I SA/Ol 613/19 i I SA/Ol 614/19. Ponadto decyzje o przyznaniu płatności nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego. W uzasadnieniu zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego strona podniosła, że w sprawie nie doszło do naruszenia celu płatności w ramach systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (element obiektywny), a zamiarem skarżącej nie było stworzenie sztucznych warunków w wyłącznym celu uzyskania korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (element subiektywny). Skarżąca zarządzała gospodarstwem rolnym oraz podejmowała samodzielnie wszelkie decyzje związane z prowadzoną działalnością rolniczą, ponosiła ryzyko produkcyjne i finansowe, korzystała z plonów uzyskiwanych z działalności rolniczej - sprzedawała je lub dokonywała ich zamiany na usługi agrotechniczne, uzyskiwała z działalności rolniczej dochody. Była posiadaczem gospodarstwa rolnego, zarówno w sferze psychicznej (animus), jak i w sferze fizycznej (corpus). Miała pełną wolę władania gospodarstwem rolnym we własnym imieniu i na własny rachunek oraz w sposób zewnętrzny tę wolę manifestowała. W uzasadnieniu zarzutu naruszenia przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego wskazano, że strona spełniła wszystkie przesłanki wskazane w tym przepisie, tj. miała status rolnika prowadzącego działalność rolniczą, nadano jej numer identyfikacyjny w ewidencji producentów, posiadała łącznie pow. 1 ha użytków rolnych, realizowała 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe i spełniła warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Złożona skarga okazała się niezasadna. W pierwszej kolejności Sąd podzielił stanowisko Dyrektora OR ARiMR w kwestii biegu terminu przedawnienia obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95. Stosownie do powołanej regulacji okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia. Zgodnie z wyrokiem TSUE z 11 czerwca 2015 r., sygn. C-52/14 Pfeifer & Langen GmbH & Co.KG (opubl.: http://eur-lex.europa.eu, podobnie jak pozostałe powołane poniżej orzeczenia TSUE), nieprawidłowość ma charakter ciągły lub powtarzający się w rozumieniu powyższego przepisu, jeżeli popełniania jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W przypadku nieprawidłowości powtarzających się konieczne jest, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami odrębnymi był krótszy niż 4-letni termin przedawnienia; w takiej sytuacji występuje bowiem wystarczająco ścisły związek czasowy. Nieprawidłowość powtarzająca ustaje przy tym w dniu, w którym ustaje ostatnia z nieprawidłowości odrębnych składających się na nieprawidłowość powtarzającą się. Natomiast pojęcie nieprawidłowości ciągłej polega na trwałym naruszeniu prawa (wyrok TSUE z 21 grudnia 2011 r. w sprawie o sygn. C-465/10 Chambre de commerce et d'industrie de l'Indre). Szkoda w budżecie Unii trwa wówczas przez cały czas trwania nieprawidłowości. Jak wskazał TSUE w wyroku z 15 czerwca 2017 r., sygn. akt C-436/15 Alytaus regiono atliekų tvarkymo centras, nieprawidłowość należy uznać za ciągłą, jeżeli zaniedbanie będące podstawą naruszenia przepisów prawa Unii trwa. W przypadku nieprawidłowości ciągłej, ujawnienie jej powoduje, że ustaje niezgodność stanu wytworzonego na gruncie z przepisami regulującymi przyznanie do niego pomocy pochodzącej ze środków Unii Europejskiej. Wówczas bieg terminu przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. Zauważenia przy tym wymaga, że okres ośmioletni, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia nr 2988/95 nie jest terminem przedawnienia sensu stricto, lecz terminem wyznaczającym maksymalny czas, w którym może dochodzić do wydłużenia terminu przedawnienia. Innymi słowy, po upływie ośmiu lat, mimo że od kolejnego przerwania terminu przedawnienia nie upłynęły jeszcze cztery lata, organ nie może ustalić kwoty do zwrotu z tytułu nienależnie pobranych płatności. Tak samo musi postąpić w sytuacji, gdy upłynie czteroletni termin przedawnienia, mimo że nie upłynie jeszcze ośmioletni okres, o którym mowa w powołanym przepisie (wyrok NSA z 17 czerwca 2020 r., sygn. akt I GSK 10/20, opubl.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia sądowe powołane poniżej, o ile nie podano innego publikatora). W ocenie Sądu, nieprawidłowością w niniejszej sprawie jest stworzenie sztucznych warunków do uzyskania wnioskowanych płatności. Wobec ubiegania się od 2013 r. (data złożenia pierwszego wniosku – 15 maja 2013 r.) o przyznanie płatności w odniesieniu do gruntów, w których posiadanie strona weszła na podstawie umowy dzierżawy gruntów z 15 marca 2013 r., przy jednoczesnym braku prowadzenia działalności rolniczej, w sprawie wystąpiła nieprawidłowość ciągła, która trwała nieprzerwanie do 25 maja 2017 r., tj. daty złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2017 r., czyli działania, które mogło spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej, lecz zostało powstrzymane rozstrzygnięciem o odmowie przyznania płatności. Bieg 4-letniego terminu przedawnienia należy zatem liczyć od 26 maja 2017 r. Jednak uległ on przerwaniu w dniu doręczenia zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych kwot, tj. w dniu 24 lutego 2020 r., i rozpoczął bieg na nowo. Zaskarżona decyzja została wydana w dniu "[...]" r. i doręczona w dniu "[...]" r. Uznać zatem należy, że organ wydał decyzję przed upływem terminu, o którym mowa w art. 3 rozporządzenia nr 2988/95 i w konsekwencji w sprawie nie doszło do przedawnienia należności. Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymienionych szczegółowo w pkt 1-9 petitum skargi, Sąd podzielił stanowisko organu, że zakaz reformationis in peius nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego (uchwała NSA z 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98, ONSA 1998/3, poz. 79). Za takim stanowiskiem opowiedział się również J.Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 854/96. Sąd orzekający w sprawie podziela, co do zakazu reformationis in peius, poglądy wyrażone wyżej, uznając, że w zaskarżonej decyzji organ nie dopuścił się naruszenia art. 139 k.p.a. Zakaz reformationis in peius jest skierowany do organu odwoławczego, który nie może pogarszać - określonej decyzją organu I instancji - sytuacji prawnej strony odwołującej się, a to w takich sytuacjach zapadły w znaczącej części orzeczenia powołane w uzasadnieniu skargi. Spośród wyroków powołanych w skardze tylko jeden (wyrok NSA z 8 maja 1987 r. w sprawie o sygn. akt SA/Lu 259/87) zawiera tezę odnoszącą się wprost do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, w którym to organ I instancji, a nie organ II instancji, ustalił wysokość nienależnie pobranych płatności w kwocie wyższej niż w uprzedniej decyzji, która została uchylona w toku kontroli instancyjnej. Niemniej wyrok ten jest wyrokiem odosobnionym i nie zyskał szerszej aprobaty w orzecznictwie sądowym, w którym wskazuje się, że analizowany zakaz ogranicza się tylko do rozstrzygnięć podejmowanych przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 § 2 pkt 2 k.p.a., a zatem do decyzji reformacyjnych, na podstawie których organ II instancji uchyla zaskarżoną decyzje organu I instancji w całości lub w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (wyroki: NSA z 26 marca 1999 r., sygn. akt I SA/Gd 546/97; SN z 6 kwietnia 2000 r., sygn. akt III RN 161/99, OSNAPiUS 2001, nr 1, poz. 60). Uznać zatem należy, że zakaz reformationis in peius nie obejmuje decyzji o charakterze kasacyjnym, ale też nie wiąże organu I instancji przy ponownym rozpoznaniu i rozstrzyganiu sprawy w następstwie kasacyjnej decyzji. Zauważenia przy tym wymaga, że decyzja kasacyjna nie była podważana przez stronę skarżącą, jako niezgodna z prawem, w trybie skargi do sądu administracyjnego. Odnosząc się do dalszych zarzutów skargi, wskazać należy, że wydanie decyzji w trybie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie jest uzależnione od uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej płatność. Konkluzję tę Sąd wywiódł w oparciu brzmienie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych: 1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej, 2) krajowych, przeznaczonych na: a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej. Właściwym w sprawie ustalenia kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1 (art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji). Ponadto ust. 3 tego artykułu przewiduje, że o ustaleniu kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych organ, o którym mowa w ust. 2, może rozstrzygnąć również w decyzji w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. W orzecznictwie sądowym nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem decyzji ustalającej kwoty nienależnie czy nadmiernie pobranych środków nie jest konieczne uprzednie wzruszenie ostatecznych decyzji przyznających płatności (wyroki NSA: z 11 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 96/12; z 15 listopada 2012 r., sygn. akt II GSK 1518/11). Zdaniem Sądu, przepisy art. 29 ust. 1 i nast. ustawy o Agencji oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 w zw. z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 statuują odrębną podstawę prawną do działania organu w sytuacji ustalenia wypełnienia przesłanek klauzuli "sztucznych warunków". Z sytuacją, w której dochodzi do nienależnego pobrania środków mamy do czynienia nie tylko wówczas, gdy pomoc zostaje przyznana i wypłacona na podstawie decyzji, która została wyeliminowana z porządku prawnego, ale także wtedy, gdy organ w postępowaniu w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności ustali, że beneficjent dopuścił się nieprawidłowości poprzez stworzenie sztucznych warunków, które skutkują brakiem podstaw do przyznania pomocy lub koniecznością wycofania korzyści. Oznacza to, że dla ustalenia kwot płatności nienależnie pobranych przez skarżącą nie było konieczne wzruszenie decyzji przyznającej pomoc i dopuszczalne jest uznanie za nienależną płatności również w sytuacji, gdy w porządku prawnym pozostaje ostateczna decyzja w sprawie przyznania tej płatności. Sąd nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów strony skarżącej w kwestii odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego. Postępowania sądowe przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, które skarżąca powołała w uzasadnieniu wniosku o zawieszenie postępowania oraz w skardze nie stanowią zagadnienia wstępnego w niniejszej sprawie, w której organ obowiązany był dokonać samodzielnych ustaleń faktycznych i ich oceny. Przede wszystkim sprawy o sygn. akt I SA/Ol 613/19 i I SA/Ol 614/19 dotyczą kwestii odmowy stronie skarżącej płatności za inny okres, tj. za 2018 r. Przy czym na gruncie art. 101 § 3 K.p.a. zażalenie przysługuje wyłącznie na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą, nie przysługuje zażalenie na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania, co oznacza, że odmowa zawieszenia postępowania może być komunikowana stronie w decyzji (wyroki NSA: z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 814/15; z 27 października 2017 r., sygn. akt II OSK 340/16, postanowienia NSA: z 23 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 933/17, z 15 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2991/12). Sąd nie podzielił również zarzutów skargi dotyczących oparcia ustaleń w sprawie na dowodach zgromadzonych w innych postępowaniach, dotyczących także innych producentów rolnych, a także wydania postanowienia o dopuszczeniu dowodów, którego rozstrzygnięcie jest – w ocenie strony – niejasne i niezrozumiałe. Przepis art. 75 § 1 k.p.a. stanowi, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków opinie biegłych oraz oględziny. Z powołanego przepisu wynika, że wymienione w nim materiały są dowodami w postępowaniu administracyjnym niezależnie od czynności procesowych i bez względu na to, czy zostały sporządzone w toku postępowania. Norma prawna nakazuje jako dowód dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Żaden z przepisów k.p.a. nie uzależnia uznania danego środka dowodowego za dowód w postępowaniu administracyjnym od wydania postanowienia w sprawie dopuszczenia dowodu. Wydanie postanowienia, w świetle art. 78 § 1 i art. 79 § 1 k.p.a. jest niezbędne w przypadku, gdy organ z urzędu lub na wniosek strony zamierza przeprowadzić określony dowód (np. przesłuchać świadka, powołać biegłego, przeprowadzić oględziny), a nie włączyć ("dopuścić") do materiału dowodowego już istniejący dowód. Przeprowadzenie określonego dowodu stanowi bowiem "poszczególną kwestię wynikającą w toku postępowania podatkowego", która wymaga wydania postanowienia stosownie do art. 123 § 2 k.p.a. Natomiast "dopuszczenie" dowodu nie jest sformalizowane, co umożliwia realizację zasady szybkości i prostoty w posługiwaniu się środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy (art. 12 § 1 k.p.a.). Co prawda pożądane jest, by organ tak prowadził akta postępowania, by dokonywanie każdej czynności znalazło odzwierciedlenie w aktach sprawy, niemniej gdyby nawet uznać za uchybienie zbyt ogólne wskazanie w postanowieniu z 18 czerwca 2021 r. dowodów włączonych postanowieniem do akt sprawy, trudno byłoby wywodzić o wpływie tego uchybienia na wynik sprawy, w sytuacji gdy strona nie zrealizowała swego uprawnienia do zapoznania się z aktami sprawy, a składane przez nią pisma procesowe wskazywały, że posiadała ona wiedzę co do podstawy ustaleń faktycznych w sprawie. Brak sformalizowania sposobu prowadzenia postępowania dowodowego w takim stopniu, jak przedstawia to pełnomocnik strony skarżącej, nie oznacza naruszenia zasady bezpośredniości oraz zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, której zachowanie gwarantują inne instrumenty prawne. Z aktami sprawy strona postępowania może bowiem zapoznać się w każdym stadium postępowania. Zawiadomieniem z 21 lutego 2020 r. poinformowano stronę o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz prawie wypowiedzenia się co do dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, przy czym w sprawach przyznania płatności rolnośrodowiskowych organ był obowiązany zapewnić to jedynie na żądanie strony. Z przepisu art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r., poz. 1371) wynika, że w postępowaniu w sprawie przyznania płatności ograniczeniu podlega m.in. realizacja zasad: informowania stron i innych uczestników postępowania (art. 9 K.p.a.) oraz czynnego udziału stron w postępowaniu (art. 10 K.p.a.). W przypadku pierwszej z zasad, ograniczenie to polega na zobowiązaniu organu do udzielania stronom niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania i to wyłącznie na żądanie stron, a nie z urzędu. Natomiast w przypadku drugiej z zasad, organ został zobligowany do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania jedynie w sytuacji, gdy strona wyraziła takie żądanie. W kwestii zarzutów formułowanych w przedmiocie odmowy przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym dowodów z zeznań świadków (P. T., M. R., J. S., A. B. i L. J.) oraz dowodu z opinii biegłego z zakresu rolnictwa, wskazać należy, że zakres postępowania dowodowego jest determinowany treścią przepisów prawa materialnego. W rozpoznawanych sprawach podstawowe okoliczności faktyczne nie były sporne, co potwierdził sam pełnomocnik strony skarżącej w treści skargi, w której nie neguje poszczególnych ustaleń faktycznych, ale neguje wyciągnięte w oparciu o te okoliczności wnioski organu. W rozpoznawanej sprawie nie chodzi przy tym, jak podnosi strona, o ustalenie, czy osiągnęła ona korzyści z zawartej umowy dzierżawy, czy produkcja była opłacalna, a działalność rolnicza była rentowna, itp. Nie można podważyć twierdzeń strony, że miała ona prawo do zawarcia umowy dzierżawy, czy też umowy zlecenia z doradcą rolnym. Celem postępowania dowodowego było jednak ustalenie, czy skarżąca spełniła kryteria do uzyskania płatności rolnych. W konsekwencji zarzuty pełnomocnika strony skarżącej w zakresie naruszenia powołanych w skardze norm prawa procesowego należy uznać za bezpodstawne. Zasadne było przy tym twierdzenie organu, że w sytuacji zbliżającego się terminu przedawnienia należności oraz czynnego udziału strony nie tylko w niniejszym postępowaniu, ale również w innych sprawach, w których rozstrzygnięcia organów zostały już poddane kontroli sądowej, organ miał prawo dokonać oceny celowości złożonego w postępowaniu odwoławczego wniosku o przeprowadzenie kolejnych nowych dowodów w kontekście upływającego terminu przedawnienia. Strona zaś nie wykazała istotnego wpływu na wynik sprawy okoliczności, które miały wykazać te dowody. Zdaniem Sądu, pomimo twierdzeń pełnomocnika organy dokonały oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego zgodnie z art. 80 k.p.a., a uzasadnienie zaskarżonej decyzji odpowiada dyspozycji przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi organ nie wskazał na całe spektrum dokumentacji, jak to określiła strona, odnoszącej się zbiorczo do innych okresów oraz do innych podmiotów, a jedynie podkreślił, że ocena wyrażona w tych innych sprawach, które zostały poddane już kontroli sądowej dotyczyła wielu podobnych lub nawet tożsamych okoliczności, jak w przypadku wniosków strony skarżącej złożonej w analizowanym okresie tj. w latach 2013-2016. Przechodząc następnie do oceny zastosowania przepisów prawa materialnego, Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, bez uszczerbku dla przepisów szczególnych, osobom fizycznym ani prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. Ponadto zgodnie z art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Na gruncie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95, warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia (wyrok NSA z 15 listopada 2019 r., sygn. akt I GSK 563/19). Aby zastosować przepis sankcyjny o wyłączeniu płatności, organy administracji powinny drobiazgowo ustalić i udowodnić wszystkie okoliczności mogące stanowić potwierdzenie stworzenia w sposób sztuczny warunków wymaganych do otrzymania płatności. Stanowisko to znajduje odzwierciedlenie w argumentacji przedstawianej w uzasadnieniu wyroków składających się na jednolitą linię orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych, które w podobnych sprawach wielokrotnie odwoływały się do wykładni prawa przedstawionej w uzasadnieniu wyroku TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawen fond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencija. W uzasadnieniu tego wyroku TSUE wskazał, że organ, dokonując oceny w okolicznościach sprawy, jest obowiązany wykazać, że doszło do łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogół obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i elementu subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań unijnych poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek). Z orzeczenia TSUE wynika, że zaistnienie subiektywnego elementu może zostać również wzmocnione przez dowód zmowy mogącej przyjąć postać zamierzonej koordynacji pomiędzy różnymi inwestorami ubiegającymi się o pomoc w ramach systemu wsparcia, w szczególności gdy projekty inwestycyjne są identyczne lub gdy istnieje więź geograficzna, ekonomiczna, funkcjonalna, prawna lub personalna pomiędzy tymi projektami (pkt 41 wyroku). Dokonując wykładni pojęcia "stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności", TSUE wyraził m.in. pogląd, że sąd krajowy może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. W związku z powyższym wyrokiem TSUE należy wskazać, że jakkolwiek odnosił się on do treści art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, to jednak ze względu na zbieżność z treścią art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 pozostaje on w dalszym ciągu aktualny. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że organy wykazały w sposób niewątpliwy, że strona skarżąca uczestniczyła w procederze pozyskiwania zawyżonych płatności rolnych. Dla dokonania tej oceny konieczne jest zweryfikowanie działań nie tylko skarżącej, ale również reprezentowanych przez T.Ba. pozostałych podmiotów, a ponadto występujących pomiędzy nimi zależności i powiązań. Należy tu podkreślić, że tut. Sąd weryfikował już kwestię stworzenia sztucznych warunków polegających na utworzeniu poszczególnych gospodarstw rolnych w ramach sądowej kontroli decyzji administracyjnych wydanych wobec skarżącej, a także innych powiązanych podmiotów, w ramach kampanii o przyznanie płatności na lata 2017-2018, stwierdzając, że taka sytuacja stworzenia sztucznych warunków wystąpiła (m.in. wyroki tut. Sądu: z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 62/19 - I SA/Ol 67/19, z 28 listopada 2019 r., sygn. akt I SA/Ol 613/21 - I SA/Ol 618/21, oraz z 21 kwietnia 2021 r., sygn. akt I SA/Ol 12/21- I SA/Ol 17/21. W ocenie Sądu, wystąpienie elementu obiektywnego w sprawie polegało na multiplikowaniu podmiotów reprezentowanych przez T.Ba. i wnioskujących o przyznanie płatności do gruntów rolnych o obszarach kwalifikujących je w przedziałach o wysokich stawkach płatności, co umożliwiało obejście zasady degresywności wyrażonej w przepisach unijnych dotyczących przyznania płatności rolnych, a także limitów płatności do konkretnych powierzchni. W sposób niebudzący wątpliwości organy obu instancji wykazały również wystąpienie przesłanki subiektywnej poprzez zobrazowanie powiązań osobowych, majątkowych i organizacyjnych pomiędzy T.Ba. oraz pozostałymi producentami rolnymi. Ustalone okoliczności faktyczne, które nie zostały skutecznie zakwestionowane przez skarżącą, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazują, że w sprawie nie mamy do czynienia z odrębnymi rolnikami prowadzącymi samodzielną działalność rolniczą, lecz z jednym gospodarstwem rolnym zarządzanym przez T.Ba.. Z okoliczności niniejszej sprawy wynika bowiem, że strona ustanowiła jako swego pełnomocnika T.Ba., który jest jej zięciem i jednocześnie był w analizowanym okresie pełnomocnikiem 3 innych producentów rolnych, dla większości z nich jest osobą bliską. Grunty, w oparciu o które strona zgłosiła działalność, nie były jej własnością, lecz były dzierżawione od T.Ba.. Podnoszone argumenty dotyczące wydzierżawienia gruntów przez T. Ba. z uwagi na bardzo korzystny czynsz były nielogiczne i niewiarygodne. Istnienie powiązań pomiędzy podmiotami potwierdzały również ustalenia dotyczące prowadzenia działalności rolniczej i przechowywania płodów rolnych pod adresem zamieszkania T.Ba. w miejscowości C. w powiecie "[...]", w sytuacji gdy strona ma adres zamieszkania w A.. Odległość miejsca zamieszkania od miejsca położenia gruntów nie sprzyja osobistemu i ciągłemu nadzorowi oraz wykonywaniu obowiązków związanych z prowadzeniem gospodarstwa. Strona nie wykazała, by posiadała infrastrukturę służącą prowadzeniu działalności rolnej. Nie wykonywała zabiegów agrotechnicznych, zlecając prace w tym zakresie innym podmiotom. Każdy z producentów we wnioskach o przyznanie płatności wskazał numer rachunku bankowego pełnomocnika, na który były przelewane przyznane płatności. Ponadto dzierżawcy, wszyscy reprezentowani przez T.Ba., na wydzierżawionych od niego gruntach zajmowali się podobną produkcją rolną, kupowali ten sam rodzaj nasion, uprawiali te same uprawy. Przedstawione potwierdzenia przelewów dowiodły, że zobowiązania z tytułu umów dzierżaw pełnomocnik opłacał z własnego rachunku, przelewając czynsz dzierżawny na swój inny rachunek bankowy. Rachunek bankowy pełnomocnika został również wskazany do zapłaty tytułem sprzedaży płodów rolnych. W ocenie Sądu, trafnie organy uznały, że powyższe okoliczności potwierdziły brak osobistego zaangażowania, nadzoru i fizycznych możliwości strony do samodzielnego prowadzenia działalności rolniczej. Do odmiennych wniosków nie mogło prowadzić nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym oświadczenie strony z 12 listopada 2020 r. o gotówkowym sposobie rozliczenia z pełnomocnikiem. Trafnie organ wskazał, że o tym, że strona nie miała wpływu na decyzje T.Ba. o charakterze finansowym i gospodarczym świadczy m.in. to, że zapłata czynszu dzierżawnego była regulowana pomiędzy rachunkami pełnomocnika bez względu na to, że istniały niekorzystne dla strony rozbieżności w kwestii kwot oraz powierzchni gruntów w odniesieniu do treści umowy dzierżawy. Trafnie organ wskazał również, że T.Ba. w latach 2010-2019 składał wnioski o zwrot podatku akcyzowego, przedkładając faktury za zakup oleju napędowego, w których jako nabywca widniało wyłącznie jego gospodarstwo rolne, a ponadto składał we własnym imieniu wnioski o dotację na użyźnienie gleb, w których wskazywał również wydzierżawione grunty. W tych okolicznościach znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy nie mogło mieć formalne spełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Przeciwko wiarygodności twierdzeń strony skarżącej przemawia przede wszystkim przeprowadzona przez organ analiza korzyści finansowych osiągniętych przez właściciela gruntów poprzez sztuczne stworzenie warunków. Jak wynika z przedstawionych w uzasadnieniu decyzji wyliczeń, gdyby T.Ba. nie wydzierżawił stronie skarżącej i innym producentom rolnym części swojego gospodarstwa, to otrzymywane przez niego dopłaty byłyby znacznie mniejsze. W ocenie Sądu to właśnie jest rzeczywisty motyw, dla którego została zawarta umowa dzierżawy. Zdaniem Sądu, organy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, zebrały i wnikliwie rozpatrzyły zgromadzony materiał dowodowy, w tym materiał przedstawiony przez skarżącą, i na podstawie jego całokształtu trafnie oceniły okoliczności faktyczne, czemu dały wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę.