I SA/Ol 613/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Renata Kantecka Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2021r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek uchyla zaskarżoną decyzję. R. K. (dalej jako: "skarżący", "strona", "wnioskodawca") wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej również jako: "Zakład", "ZUS", "organ rentowy") z "[...]", którą uchylono decyzję ZUS z "[...]" i odmówiono umorzenia należności z tytułu składek. Jak wynika z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych, postępowanie w sprawie toczyło się z wniosku strony z 4 lutego 2021 r., w którym w uzasadnieniu podstaw wniosku o umorzenie należności z tytułu składek za okres od 1 stycznia 1999 r. do 31 stycznia 2021 r. odwołano się do takich okoliczności jak: wiek strony, zawieszenie działalności gospodarczej w związku z cofnięciem licencji na transport drogowy osobowy oraz brak dochodów i majątku. Po rozpatrzeniu wniosku strony, Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z "[...]" odmówił umorzenia należności z tytułu składek wraz z odsetkami za zwłokę w łącznej kwocie 282.888,38 zł, w tym na: - ubezpieczenia społeczne od lutego 2004 r. do grudnia 2020 r.; - ubezpieczenia zdrowotne za: sierpień 2004 r., od stycznia do kwietnia i lipiec 2006 r., od lutego do listopada 2008 r., od marca do maja, lipiec i wrzesień 2009 r., styczeń, od marca do sierpnia 2010 r., od stycznia do sierpnia 2011 r., od stycznia 2012 r. do marca 2015 r., od maja 2015 r. do listopada 2016 r., od stycznia do listopada 2017 r. od stycznia 2018 r. do grudnia 2020 r.; - Fundusz Pracy od lutego 2004 r. do listopada 2016 r. W uzasadnieniu Zakład ocenił, że należności wskazane w sentencji decyzji nie uległy przedawnieniu w związku z zawieszeniem biegu terminu przedawnienia do daty zakończenia postępowania egzekucyjnego, tj. 18 czerwca 2020 r. Podniósł, że w sprawie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 ustawy z dnia 13 października 1997 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 423), dalej: "u.s.u.s.", jednakże ZUS w ramach uznania administracyjnego dał prymat interesowi publicznemu nad interesem strony. Wskazał, że sytuacja finansowa rodziny uległaby znaczącej poprawie w przypadku podjęcia pracy przez zobowiązanego. Ponadto wnioskodawca nie przedstawił w sposób pełny swej sytuacji materialnej. Nie przedłożył rachunków, kosztów leczenia oraz otrzymywanego wsparcia, a także dowodu posiadania zobowiązań wobec banku w wysokości 40 zł. Nie korzysta z pomocy społecznej, co oznacza, że jest w stanie zaspokoić potrzeby rodziny bez pomocy Państwa. Według ZUS nie można stwierdzić, że sytuacja strona wyczerpuje znamiona ubóstwa, czy też trudnej sytuacji materialnej i rodzinnej. Nie bez znaczenia jest, że wnioskodawca od listopada 2021 r. osiągnie wiek emerytalny, a zatem nie można wykluczyć, że będzie pobierał świadczenie emerytalne w kwocie umożliwiającej zaspokajanie niezbędnych potrzeb życiowych, jak i spłatę zadłużenia. Ponadto decyzją z "[...]" Zakład umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie z wniosku strony o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za styczeń 2004 r. z uwagi na ich przedawnienie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z 13 maja 2021 r. skarżący wyjaśnił, że od 1998 r. ma rozdzielność majątkową z żoną. Pozostaje na wyłącznym utrzymaniu żony od momentu zawieszenia działalności gospodarczej w styczniu 2021 r. Wyjaśnił, że złożył CV w 40 firmach, ale ze względu na wiek oraz wykształcenie podstawowe nie otrzymał oferty zatrudnienia. Zarzucił, że niezrozumiała jest odmowa umorzenia należności składek w sytuacji stwierdzenia ich całkowitej nieściągalności. W związku z powyższym wnioskiem strony Zakład wydał dwie decyzje: 1) decyzję z "[...]", którą uchylono w całości decyzję z "[...]" i odmówiono umorzenia należności z tytułu składek w łącznej kwocie 280.136,07 zł, w tym na: - ubezpieczenia społeczne od kwietnia 2004 r. do grudnia 2020 r.; - ubezpieczenia zdrowotne za: sierpień 2004 r., od stycznia do kwietnia i lipiec 2006 r., od lutego do listopada 2008 r., od marca do maja, lipiec i wrzesień 2009 r., styczeń, od marca do sierpnia 2010 r., od stycznia do sierpnia 2011 r., od stycznia 2012 r. do marca 2015 r., od maja 2015 r. do listopada 2016 r., od stycznia do listopada 2017 r. od stycznia 2018 r. do grudnia 2020 r.; - Fundusz Pracy od kwietnia 2004 r. do listopada 2016 r.; 2) decyzję z "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku strony o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od lutego do kwietnia 2004 r. z uwagi na ich przedawnienie. W uzasadnieniu zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji z "[...]" ZUS przedstawił sytuację życiową i materialną strony. Wskazał, że ze złożonego przez wnioskodawcę oświadczenia o stanie rodzinnym i majątkowym oraz sytuacji materialnej wynika, że jest mikroprzedsiębiorcą i rozliczał się za pomocą karty podatkowej oraz nie prowadził ewidencji księgowej. W prowadzonej działalności otrzymywał natychmiastowe opłaty od nabywców; nie otrzymał wsparcia z zewnątrz. Aktualnie nie pracuje zarobkowo, nie pobiera świadczeń emerytalno-rentowych, nie posiada dochodu z innych źródeł, a przy tym nie pobiera zasiłków z pomocy społecznej i nie korzysta z innych form pomocy. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną A. K., która otrzymuje dochód z emerytury w wysokości 1.181,06 zł netto. Ponosi stałe miesięczne wydatki związane z leczeniem w kwocie 50 zł. Posiada zobowiązania z tytułu zaciągniętych kredytów w kwocie 40 zł miesięcznie. Nie posiada majątku nieruchomego, praw majątkowych oraz wierzytelności. Jest właścicielem samochodu "[...]", rok prod. 2001 r. Posiada inne składniki mienia ruchomego, tj. telewizor o wartości 150 zł. W toku postępowania ZUS ustalił, że wnioskodawca zawiesił prowadzenie działalności gospodarczej od 1 lutego 2021 r. i aktualnie nie jest zgłoszony do ubezpieczeń społecznych. Jego żona otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.229,75 zł netto; ze świadczenia nie są dokonywane potrącenia. Wnioskodawca uzyskał pomoc rekompensującą negatywne konsekwencje ekonomiczne związane z COVID-19, tj.: pomoc od Prezydenta Miasta w dniu "[...]" w postaci bezzwrotnej pożyczki w wysokości 5.000 zł oraz świadczenie postojowe w okresie od maja do lipca 2020 r. w łącznej wysokości 3.900 zł. Dokonując analizy przesłanek umorzenia należności z tytułu składek, Zakład powołał brzmienie przepisów art. 28 ust. 2, ust. 3 pkt 1-6 i ust. 3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej "rozporządzeniem". Ocenił, że w sprawie wystąpiły przesłanki całkowitej nieściągalności, o których mowa w art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. Wskazał, że postanowieniem z 18 czerwca 2020 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego umorzył prowadzone wobec majątku zobowiązanego postępowanie egzekucyjne w wyniku stwierdzenia, że nie uzyska się kwot na pokrycie wydatków egzekucyjnych. Jednocześnie organ wskazał, że pomimo wystąpienia przesłanek umorzenia, działając w ramach uznania administracyjnego, podjął decyzję o odmowie umorzenia zaległości z tytułu składek. Powyższe Zakład uzasadnił tym, że wnioskodawca nie przedstawił dowodu na trwałą niezdolność do pracy, która wykluczałaby go z rynku pracy. ZUS zwrócił uwagę, że w listopadzie 2021 r. wnioskodawca osiągnie wiek emerytalny, w związku z czym nabędzie prawo do świadczenia emerytalnego, które może stanowić podstawę skutecznej egzekucji, gdyż umorzenie postępowania egzekucyjnego nie zamyka drogi do wszczęcia ponownej egzekucji w przypadku ujawnienia majątku. Zakład podkreślił, że pomimo trudności ekonomicznych, wnioskodawca nie wyrejestrował działalności gospodarczej, co wskazuje na ewidentny zamiar dalszego jej prowadzenia. Istnieje zatem szansa na wznowienie działalności, przy czym prowadzenie działalności gospodarczej cechuje się zmiennością dochodów w poszczególnych miesiącach, jak i latach, i jest cechą tego sposobu zarobkowania. Działalność gospodarczą cechuje bowiem jej prowadzenie na ryzyko przedsiębiorcy. W ocenie Zakładu, decydując się na prowadzenie działalności gospodarczej, wnioskodawca powinien być świadomy, że zobowiązuje się do opłacenia należnych składek w ustawowo określonych terminach, a w razie ich nieterminowej wpłaty także odsetek za zwłokę. Brak płynności finansowej nie powinien być równoważony ze środków stanowiących przychody ZUS. W kwestii przesłanki określonej w § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Zakład stwierdził, że powstanie zadłużenia nie było wynikiem klęski żywiołowej bądź szczególnego zdarzenia, ale było wynikiem nieopłacania w ustawowym terminie płatności składek w czasie prowadzonej działalności gospodarczej. W odniesieniu do przesłanki dotyczącej stanu zdrowia Zakład wskazał, że uwarunkowana ona jest nie tylko istnieniem przewlekłej choroby osoby zobowiązanej lub członka jej rodziny, ale także skutkiem choroby w postaci pozbawienia tej osoby możliwości uzyskania dochodu. Wnioskodawca, powołując się na przebyty ostry zawał serca oraz chorobę niedokrwienną serca, nie przedłożył orzeczenia o stopniu niepełnosprawności lub orzeczenia o czasowej lub trwałej niezdolności do pracy. Nie wykazał, że stan zdrowia pozbawia go możliwości uzyskania dochodów niezbędnych do spłaty zadłużenia wobec ZUS, przy czym fakt zawieszenia działalności oznacza, że liczy się z jej wznowieniem. W zakresie przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia, Zakład podniósł, że oznacza ona obiektywną, wyjątkową sytuację, która zagraża podstawowemu bytowi zobowiązanego lub jego rodziny. Nie odnosi się więc ona do kłopotów finansowych z uwagi na to, że każdy człowiek indywidualnie, w ramach przysługującej mu samodzielności podejmowania decyzji, organizuje swoje sprawy zawodowe i osobiste. W tym zakresie Zakład wskazał, że wnioskodawca znajduje się na utrzymaniu żony, która otrzymuje świadczenie emerytalne w wysokości 1.229,75 zł. Wnioskodawca posiada rozdzielność majątkową z żoną. Stałe wydatki związane z leczeniem wnioskodawca określił na kwotę 50 zł, a zatem budżet gospodarstwa domowego pozwala na sfinansowanie wskazanych wydatków w całości. W odniesieniu do przesłanki interesu społecznego Zakład wskazał, że wnioskodawca nie wykazał, że korzysta z instytucji wsparcia skierowanych do osób znajdujących się w niedostatku, co oznacza, że obecnie sytuacja finansowa nie wymusza konieczności sięgania po dodatkową pomoc ze strony państwa, aby zaspokoić niezbędne potrzeby egzystencjalne. To zaś oznacza, że trudności finansowe nie mają charakteru trwałego, a zobowiązany jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne. Zakład wskazał przy tym, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358), od 1 października 2018 r. kryterium dochodowe z pomocy społecznej dla osoby w rodzinie wynosi 528 zł. Zakład podniósł, że naruszając świadomie, w wieloletnim horyzoncie czasowym, przepisy prawa, tj. przepisy u.s.u.s. oraz art. 84 Konstytucji RP, wnioskodawca doprowadził do powstania kilkusettysięcznego zadłużenia. Uwolnienie go od obowiązku uregulowania składek doprowadziłoby to do sytuacji, w której dłużnik, zamiast dążyć do spłaty zobowiązań, miałby na celu systematyczne uchylanie się od zapłaty, tylko po to by stwierdzić, że kwota jest już tak znaczna, że nie ma możliwości spłaty. ZUS podniósł, że na przestrzeni lat wnioskodawca nie podjął próby uregulowania zadłużenia np. w układzie ratalnym. Akceptowanie stanu, w którym dopuszcza się niewywiązywanie z obowiązku opłacania składek, narusza określoną w art. 2a ust. 1 i 2 pkt 2 u.s.u.s. zasadę równego traktowania ubezpieczonych. W ocenie ZUS, sytuacja finansowa rodziny strony jest przejściowa. Niezaprzeczalnie jest ona obecnie trudna, ale jednocześnie nie można stwierdzić, że ma ona charakter stały i ostateczny, w sytuacji gdy od listopada 2021 r. strona nabędzie prawo do świadczenia emerytalnego, a ponadto działalność gospodarcza będzie jeszcze generować dochody. Zdaniem organu, podjęcie decyzji o umorzeniu należności byłoby przedwczesne i niezasadne. W nieformalnej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący podniósł, że w wyniku postępowań egzekucyjnych wszczętych na wniosek ZUS wielokrotnie stwierdzono u niego niewypłacalność i brak majątku, co kończyło się wpisem do rejestru dłużników niewypłacalnych. Jak wyjaśnił skarżący, przychody z działalności gospodarczej pozwalały tylko na zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych pomimo 14-godzinnego dnia pracy. W tej chwili pozostaje na całkowitym utrzymaniu żony, która ponosi wszystkie koszty jego utrzymania. Jak zaznaczył, ZUS stwierdził istnienie przesłanki ważnego interesu zobowiązanego, przy czym nieopłacone składki dotyczą tylko i wyłącznie jego osoby. Podniósł, że ZUS zgodził się, że istnieje uzasadniony prawnie powód umorzenia zaległych składek, ale korzystając z uznania administracyjnego nie umorzył składek, choć w orzecznictwie NSA stwierdza się, że interes publiczny należy traktować na równi z ważnym interesem płatnika bez przedkładania jednego nad drugim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W piśmie procesowym z 5 października 2021 r. skarżący, odnosząc się do argumentacji organu dotyczącej braku wykazania niezdolności do pracy wskazał, że wszelkie propozycje zatrudnienia kończyły się odmową ze względu na jego wiek oraz stan zdrowia. Zaznaczył, że lata, za które nie zostały odprowadzone składki, nie będą uwzględnione przy obliczaniu emerytury, a zatem osiągnięcie wieku emerytalnego nie oznacza automatycznie nabycia prawa do świadczenia emerytalnego. Niezasadny jest wobec tego również argument o pokrzywdzeniu funduszu ubezpieczeń społecznych i funduszu zdrowia oraz innych ubezpieczonych. W kwestii argumentu ZUS, że w przypadku ujawnienia majątku można podjąć ponowną egzekucję, skarżący wskazał, że wielokrotnie na wniosek organu rentowego musiał wyjawić w sądzie całość majątku i ZUS posiada doskonałą wiedzę, że tego majątku nie ma. W odniesieniu do kwestii braku wyrejestrowania działalności, podniósł, że było to jedyne źródło utrzymania i likwidując je, pozostałby całkowicie bez środków do życia. Działalność została zawieszona, bo tak było najszybciej i najprościej, aby zatrzymać koszty. Działalność została zawieszona bezterminowo i nie zostanie już wznowiona ze względu na stan zdrowia i środki finansowe, które są potrzebne na wznowienie. Strona podniosła, że przeciwnie do twierdzeń ZUS, w orzecznictwie sądowym wyrażane są poglądy, że organ nie może się powoływać na zdarzenia szczególne (losowe), w sytuacji gdy całkowita niewypłacalność dłużnika jest też podstawą umorzenia zaległych składek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Kontroli Sądu – w ramach art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej: "p.p.s.a." – podlegała decyzja ZUS odmawiająca umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek. Skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd dostrzegł naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. W postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek, stosownie do odesłania zawartego w art. 123 u.s.u.s., organ związany jest zasadami i regulacjami zawartymi m.in. w art. 7, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a."). Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W myśl art. 11 k.p.a., organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, stosownie zaś do art. 80 k.p.a., organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Z art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 k.p.a. wynika, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zdaniem Sądu, zaskarżona decyzja nie sprostała powyższym wymogom, bowiem nie została w niej wyjaśniona kwestia przedawnienia należności z tytułu składek. Nie ulega wątpliwości, że umorzeniu może podlegać jedynie zobowiązanie istniejące, do którego uiszczenia płatnik jest zobowiązany. Wraz z upływem terminu przedawnienia stosunek prawny zobowiązania z tytułu składek wygasa bez względu na to, czy dłużnik powołał się na tę okoliczność. Tym samym zaległości w zobowiązaniach z tytułu składek, które wygasły wskutek przedawnienia i w związku z tym już nie istnieją, nie mogą być przedmiotem decyzji w sprawie wniosku o udzielenia ulgi w spłacie tych zobowiązań. W przypadku wniosku, który – jak w niniejszej sprawie – obejmuje zarówno należności przedawnione, jak i nieprzedawnione, konieczne jest ustalenie wysokości zobowiązań faktycznie ciążących na wnioskodawcy. Podstawy umorzenia należności z tytułu składek odnoszące się do całkowitej nieściągalności muszą być bowiem analizowane z uwzględnieniem kwoty rzeczywiście ciążących na dłużniku zobowiązań. W zaskarżonej decyzji organ nie zawarł wyjaśnień odnoszących się do przedawnienia, takie wyjaśnienia zostały przedstawione w decyzji z "[...]", tym niemniej są one pobieżne i niewystarczające do rzetelnej oceny tej kwestii, przy czym w aktach sprawy brak jest odpowiednich dokumentów na potwierdzenie analizowanych w decyzji w tym zakresie kwestii. Na s. 4 i 5 decyzji z "[...]" (k. 54 i 55 akt adm.) Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonał oceny w kwestii biegu terminu przedawnienia należności, ale ocenę tę głównie odniósł do zawieszenia biegu terminu przedawnienia w związku z postępowaniem egzekucyjnym, które zostało zakończone z dniem "[...]" czerwca 2020 r., choć zobowiązany był do wyrażenia tej oceny na dzień orzekania w sprawie. Ponadto w aktach administracyjnych brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących czynności, mających wpływ na bieg terminu przedawnienia składek. Tym samym wobec braku dokumentacji źródłowej ustalenia organu w tym zakresie wymykają się kontroli Sądu, a niewątpliwie kwestia przedawnienia zobowiązania publicznoprawnego jest kwestią kluczową, którą Sąd winien brać pod uwagę w każdym postępowaniu (uchwała NSA z 24 maja 2021 r., sygn. akt I FPS 1/21, wszystkie powołane orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, uzasadnienie zaskarżonej decyzji w powyższym zakresie nie spełnia wymogów ustawowych określonych w art. 107 § 3 k.p.a. W ocenie Sądu, brak jasnej, pełnej, rzetelnej i znajdującej oparcie w materiale dowodowym argumentacji w kwestii przedawnienia, czyni w istocie nieweryfikowalnym twierdzenie organu dotyczące zakresu, w jakim należności z tytułu składek objęte wnioskiem są wymagalne i nie uległy przedawnieniu. Podstawowym celem wyrażonej w art. 11 k.p.a. zasady przekonywania, jest wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy. Uzasadnienie decyzji administracyjnej powinno w swej konstrukcji umożliwiać realizację tej zasady oraz umożliwić sądowi administracyjnemu zbadanie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Zasada przekonywania nie jest zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane przez organ rozpatrujący sprawę. Nie jest wystarczające poprzestanie na przytoczeniu przepisów dotyczących przedawnienia, bez szczegółowego odniesienia się do stanu faktycznego sprawy. Rzetelne, pełne i przekonujące uzasadnienie decyzji powinno zawierać wyjaśnienie przyczyn, które legły u podstaw stwierdzenia, że składki nie przedawniły się, czyniąc tym samym decyzję w tym zakresie możliwą do skontrolowania pod względem jej legalności. Nie jest rzeczą Sądu ani też strony postępowania domyślać się, dlaczego za kolejne okresy należności nie uległy przedawnieniu. Sąd nie ma kompetencji do czynienia szczegółowych ustaleń w tym zakresie w zastępstwie organu administracji publicznej, zwłaszcza w sytuacji gdy wnioski zaprezentowane w decyzji nie znajdują odzwierciedlenia w aktach sprawy przekazanych Sądowi wraz ze skargą. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w myśl art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd orzeka wyłącznie "na podstawie akt sprawy". W jednolitym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że aktami sprawy w rozumieniu art. 133 § 1 p.p.s.a. są przedstawione sądowi przez organ akta administracyjne, jak i akta sądowe. Orzekanie na podstawie akt sprawy oznacza, że Sąd w procesie kontroli sądowoadministracyjnej bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają (wyroki NSA: z 26 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3727/18; z 16 lutego 2021 r., sygn. akt III OSK 3112/21). "Akta sprawy" w powyższym rozumieniu oznaczają dokumentację sprawy, na podstawie której organ ustalił stan faktyczny sprawy i wydał rozstrzygnięcie będące przedmiotem kontroli sądu administracyjnego. Zarazem Sąd jest zobligowany przyjmować, że przesłane przez organ przy skardze akta sprawy są tymi, które organ posiadał, prowadząc postępowanie zakończone orzeczeniem zaskarżonym do sądu (wyrok NSA z 1 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1548/06). Argumentując dalej, wskazać należy, że na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ rentowy wydał dwie decyzje, których zakres przedmiotowy częściowo pokrywał się. Zaskarżoną decyzją z "[...]" organ orzekł o uchyleniu decyzji z "[...]" w całości i o odmowie umorzenia należności z tytułu składek m.in. na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za kwiecień 2004 r. Wydaną zaś następnie decyzją z "[...]" orzekł w przedmiocie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, umarzając jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za okres od lutego do kwietnia 2004 r. z uwagi na ich przedawnienie. Wskazać zatem należy, że zaskarżona decyzja, pomimo uchylenia w całości decyzji z "[...]", nie objęła swym zakresem przedmiotowym całości rozstrzygnięcia zawartego w uchylonej decyzji, która obejmowała również należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i Fundusz Pracy za luty i marzec 2004 r. Ponadto z powyższego wynika, że w związku z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy organ orzekł dwukrotnie w tym samym częściowo zakresie, tj. w przedmiocie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy za kwiecień 2004 r. Reasumując, wobec pobieżnej i niewyczerpującej analizy kwestii przedawnienia należności z tytułu składek, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie decyzji. W dalszej kolejności podkreślenia wymaga, że zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie ma charakter uznaniowy. Taka forma działania administracji publicznej sprowadza się do możliwości wyboru konsekwencji prawnych stwierdzonego stanu faktycznego. Przyjęcie pewnego rodzaju elastyczności w stosowaniu prawa wynika głównie z konieczności ustalenia relacji pomiędzy wartościami respektowanymi przez społeczeństwo indywidualnie na potrzeby konkretnej sytuacji. Bogate w tym zakresie orzecznictwo sądowe kształtuje trwałą i jednolitą linię, zgodnie z którą kontrola sądowa decyzji o charakterze uznaniowym polega na zbadaniu, czy organ administracji publicznej podjął wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz wszechstronnego i wnikliwego jego rozważenia. Sąd nie ocenia natomiast wydanej decyzji z punktu widzenia jej celowości, czy słuszności (wyroki NSA: z 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt I SA/Ka 498/00; z 13 października 2000 r., sygn. akt III SA 3416/99; z 14 maja 1997 r., sygn. akt I SA/Łd 344/96; z 13 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 272/97). W tym miejscu konieczne jest przypomnienie treści regulacji stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, tj. art. 28 ust. 1-3a u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 cyt. wyżej rozporządzenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.s.u.s., należności z tytułu składek mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład, z uwzględnieniem ust. 2-4. Ustęp 2 stanowi, że należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, z zastrzeżeniem ust. 3a. Przepis art. 28 ust. 3 u.s.u.s. doprecyzowuje w tym względzie ust. 2 tego artykułu, zawiera bowiem zamknięty katalog sytuacji, w których zachodzi całkowita nieściągalność: 1) zobowiązany zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 4b) nie nastąpiło zaspokojenie należności w umorzonym postępowaniu upadłościowym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję; 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Natomiast art. 28 ust. 3a u.s.u.s. stanowi, że należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Przesłanki umorzenia należności określone zostały w § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia, zgodnie z którym Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, 2) poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności; 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającej opłacenie należności. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie proces decyzyjny został przeprowadzony wadliwie. Zakład nie dokonał bowiem rzetelnej oceny, czy w sytuacji wystąpienia przesłanek całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek na podstawie art. 28 ust. 3 pkt 5 i 6 u.s.u.s. badana na dzień orzekania sytuacja życiowa i materialna skarżącego rokuje realne możliwości zaspokojenia należności. Przypomnieć należy, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Zakład wyraził ocenę, że zobowiązany nie uzyskuje dochodów i nie posiada majątku, za wyjątkiem samochodu osobowego, rok prod. 2001, o wartości rynkowej ok. 4.000 zł (k. 52 akt postępowania administracyjnego), lecz nie można wykluczyć spłaty należności z tytułu składek ze świadczenia emerytalnego, które być może skarżący uzyska w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego w listopadzie 2021 r., jak również z ewentualnym podjęciem pracy bądź wznowieniem działalności gospodarczej, która została jedynie zawieszona, a nie zlikwidowana. Zakład wskazał tym samym na przyszłe możliwości spłaty zaległości z ewentualnych dochodów skarżącego z działalności gospodarczej, warunkując możliwości spłaty w tym zakresie zaprowadzeniem przez skarżącego nowej strategii w działalności gospodarczej. Ponadto źródeł spłaty należności Zakład upatrywał w świadczeniu emerytalnym spodziewanym po ukończeniu przez zobowiązanego 65. roku życia. Z kolei z treści wniosku inicjującego postępowanie w sprawie, a także z dalszych ustaleń postępowania, wynikało, że wysokość zaległości zobowiązanego Zakład ustalił na łączną kwotę 280.136,07 zł. W chwili wydania decyzji przez organ rentowy skarżący miał 64 lata. Prowadzi gospodarstwo domowe wraz z żoną, która utrzymuje rodzinę wyłącznie ze świadczenia emerytalnego w wysokości 1.229,75 zł netto. W ocenie Sądu, w przedstawionych powyżej okolicznościach sprawy na uwzględnienie w pełni zasługiwały zarzuty skargi dotyczące czysto hipotetycznego charakteru rozważań organu w kwestii możliwości zaspokojenia należności z tytułu składek z ewentualnych przyszłych dochodów strony, tj.: z działalności gospodarczej oraz świadczenia emerytalnego. Rozważania te nie zostały poparte jakąkolwiek analizą realności osiągnięcia przez skarżącego dochodów w wysokości umożliwiającej spłatę należności na wskazaną w zaskarżonej decyzji kwotę ponad 280.000 zł. Organ nie mógł zająć stanowiska w kwestii skuteczności egzekucji z jedynie potencjalnych i trudnych do prognozowania w przyszłości dochodów, których wysokości nie jest w stanie oszacować. Odwołując się w uzasadnieniu decyzji do okoliczności przyszłych i niepewnych, sformułował ocenę, która – zdaniem Sądu – miała charakter arbitralny, nieznajdujący oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Samo prawdopodobieństwo osiągnięcia w przyszłości dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, dana osoba uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. Zgodnie bowiem z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w każdej sprawie dotyczącej umorzenia należności organ powinien realnie wskazać, na czym opiera przekonanie o możliwości spłaty zadłużenia bez narażenia strony na niezaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych (wyrok NSA z 28 września 2017 r., sygn. akt II GSK 1490/17). W ocenie Sądu, koncentrując się w sprawie na przyszłych i jednocześnie niepewnych okolicznościach dotyczących możliwości zarobkowych strony, zarówno co faktu ich wystąpienia, jak i co do ich ewentualnej wysokości, organ nie dokonał rzetelnej analizy, czy istnieją rzeczywiste możliwości zaspokojenia zaległych należności z tytułu składek. Wprawdzie organ zauważył, że istnieją hipotetyczne możliwości zarobkowania, jednakże nie rozważył, czy te możliwości są osiągalne dla skarżącego, uwzględniając w szczególności jego wiek skarżącego, stan zdrowia, wykształcenie i kwalifikacje zawodowe. Wskazując na powyższe, jako godzące w wyłożone powyżej zasady uzasadniania decyzji opartych na uznaniu administracyjnym, a także w zasadę budowania zaufania do organów administracji publicznej, należało ocenić działania ZUS, który z jednej strony dopatrywał się możliwości zaspokojenia wierzytelności z dochodów m.in. z przyszłego świadczenia emerytalnego, z drugiej zaś strony – nie przeprowadził w tym kierunku postępowania wyjaśniającego, w toku którego podjąłby się tak istotnych dla oceny możliwości płatniczych strony ustaleń w kwestii wysokości tego spodziewanego świadczenia. Zachowanie organu, który za jedną z istotniejszych okoliczności warunkujących odmowę umorzenia należności uznał fakt osiągnięcia wieku emerytalnego przez skarżącego, a przy tym jednocześnie nie podjął działań w celu określenia wysokości prognozowanego świadczenia emerytalnego i w konsekwencji oceny co do możliwości spłaty należności z tego źródła przychodów, jest wewnętrznie sprzeczne i zasługuje na zdecydowaną dezaprobatę. Zdaniem Sądu, sam brak stwierdzenia w formalny sposób przeciwwskazań zdrowotnych do podjęcia zatrudnienia oraz gotowość podjęcia pracy nie przekłada się automatycznie na realne szanse i możliwości podjęcia zatrudnienia – które powinny być oceniane z uwzględnieniem indywidualnych uwarunkowań osobistych osoby zobowiązanej. Organ nie wykazał w żaden sposób, dlaczego przyjął, że przed upływem okresu przedawnienia należności nastąpi zmiana aktualnego stanu faktycznego, w sytuacji, w której sam organ ustalił istnienie przesłanki całkowitej nieściągalności, tj. ustalił, że stan braku majątku podlegającego egzekucji ma charakter trwały, a skarżący nie ma możliwości uregulowania tych należności, jak również ZUS nie ma możliwości ich wyegzekwowania. Potwierdza to – zdaniem Sądu – arbitralność stanowiska ZUS, że pomimo wystąpienia przesłanki całkowitej nieściągalności, umorzenie należności byłoby przedwczesne. W sytuacji, gdy strona wykaże, tak jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie, że istnieją ustawowe przesłanki umorzenia – w celu uniknięcia stwierdzenia arbitralności rozstrzygnięcia – organ musi wykazać przyczyny, dla których, mimo istnienia tych przesłanek, odmówił umorzenia, przy czym argumentacja organu nie może odnosić się głównie do zdarzeń, które ewentualnie mogą wystąpić w przyszłości. Ocenie powinna podlegać aktualna, bieżąca sytuacja dochodowa i rodzinna osoby. Ocena zdarzeń przyszłych, a więc i niepewnych, stanowi bowiem przekroczenie granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, w przedstawionym wyżej stanie faktycznym nie sposób również było zaakceptować stanowisko organu, że nie zostały spełnione przesłanki z § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. Nie przesądzając o tych przesłankach, wskazać należy, że nie można zaakceptować dokonanej przez Zakład analizy okoliczności sprawy, skoro z uzasadnienia decyzji jednoznacznie wynika, że organ dysponował potwierdzeniem, że 64-letni skarżący nie osiąga żadnych dochodów i pozostaje na utrzymaniu żony z jej świadczenia emerytalnego w wysokości 1.229,75 zł netto. Mając to na uwadze, w świetle przytoczonych powyżej przepisów, w sprawie należało wnikliwie ocenić niebezpieczeństwo, w przypadku odmowy umorzenia, zbyt ciężkich skutków dla zobowiązanego. Do takich zagrożeń zaliczono w rozporządzeniu pozbawienie zobowiązanego możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Tymczasem organ rentowy ograniczył się w zasadzie do stwierdzenia, że budżet gospodarstwa domowego pozwala na sfinansowanie wydatków w całości, zobowiązany jest w stanie zaspokajać swoje potrzeby materialne, a trudności finansowe nie mają charakteru trwałego. Z uzasadnienia zaskarżonego aktu nie wynika, aby organ w jakimkolwiek stopniu uwzględnił interes skarżącego. Zdaniem Sądu, sytuacja, w której zapłata zaległości powoduje konieczność sięgania przez zobowiązanego, pozbawionego możliwości zaspakajania swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym (wyrok NSA z 13 października 2017 r., sygn. akt II GSK 179/16). W interesie publicznym nie jest zmuszenie jednostki do popadnięcia w sytuację skrajnego ubóstwa. W tym wypadku – wbrew twierdzeniom organu – nie jest dopuszczalne faworyzowanie interesu finansów ubezpieczeń społecznych. Przy czym okoliczność dotychczasowego niekorzystania z pomocy społecznej nie może być traktowana jako dowód, że nie ma zagrożenia, że strona nie będzie w stanie zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, że nie do zaakceptowania, także z punktu widzenia interesu społecznego, jest sytuacja, w której spłata zobowiązań wobec ZUS zmuszałaby dłużnika do korzystania z pomocy społecznej (wyroki NSA: z 25 czerwca 2003 r., sygn. akt III SA 3118/01, POP 2004/4/77; z 20 marca 2007 r., sygn. akt II GSK 345/06; z 21 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 1045/08; z 8 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1502/14). Odnośnie stanowiska Zakładu, że skarżący pomimo wieloletniego uchylania się od obowiązku uiszczenia należności z tytułu składek, nie wystąpił z wnioskiem o spłatę zadłużenia w ramach układu ratalnego, wskazać należy, że zestawiając całokształt aktualnej sytuacji materialnej i zdrowotnej wnioskodawcy, oczywiste jest, że nie sposób za logiczne i zgodne z doświadczeniem życiowym uznać, by mógł on dokonać spłaty zaległości w jakiejkolwiek części bez istotnego uszczuplenia możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych. Upatrywanie przez Zakład perspektywy zaspokojenia zaległości określonej przez ZUS w zaskarżonej decyzji na kwotę ok. 280.000 zł, podczas gdy nie osiąga on żadnego realnego dochodu, kłóci się z elementarną powszechną wiedzą. Treść dokumentów znajdujących się w aktach sprawy powinna była skłonić Zakład do bardziej wnikliwej analizy sytuacji skarżącego. Zaznaczenia również wymaga, że uzasadnienie odmowy umorzenia należności ich publicznoprawnym charakterem, czy też okolicznością, że skarżący, jako przedsiębiorca, prowadzi profesjonalną działalność i ponosi ryzyko z nią związane, tak jak to zrobił organ w niniejszej sprawie, wyłączałoby możliwość jego stosowania i realizacji celu, któremu ma służyć. Taka wykładnia, podważająca w istocie zasadę racjonalności ustawodawcy, nie może zyskać akceptacji (wyrok NSA z 11 lutego 2011 r. sygn. akt II GSK 172/10). Ustawodawca nie pozostawił ZUS całkowitej swobody, co do wyboru rozstrzygnięć ani też nie zezwolił na dowolność. Swoboda wyboru rozstrzygnięcia zawarta jest w granicach ściśle określonych przepisami prawa, które precyzują przesłanki umorzenia (wyrok NSA z 8 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1807/14). W analizowanej kategorii spraw konieczne jest także zastosowanie zasady zawartej w art. 7 k.p.a. in fine ustanawiającej obowiązek uwzględnienia przy orzekaniu zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywatela. W sprawach umorzenia składek interes społeczny nie może być rozumiany wąsko, wyłącznie jako dbałość o finanse ubezpieczeń społecznych (wyrok NSA z 21 lutego 2007 r., sygn. akt II GSK 301/06). W ocenie Sądu, zaskarżona decyzja naruszyła przepisy postępowania, tj.: art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisy prawa materialnego, tj. art. 28 ust. 3 pkt 5 i pkt 6 u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 rozporządzenia. Materiał dowodowy nie został zgromadzony i rozpatrzony w sposób wyczerpujący, co w konsekwencji powoduje, że zaskarżone rozstrzygnięcie jest co najmniej przedwczesne. Z powyższych względów Sąd uznał, że sprawa winna być ponownie rozpatrzona w szerszym zakresie niż to uczyniono w zaskarżonej decyzji. W ponownym postępowaniu ZUS zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej i wyeliminowania wskazanych nieprawidłowości. W tych ramach organ powinien przede wszystkim zgromadzić odpowiedni materiał dowodowy i uzasadnić rozstrzygnięcie w zakresie, czy sytuacja finansowa i osobista strony pozwala na stwierdzenie braku przesłanek do umorzenia należności w odniesieniu do prawidłowo ustalonej wysokości zadłużenia. Dokonując tych ustaleń, powinien odnieść się do sytuacji majątkowej i osobistej skarżącego, i w tym kontekście dokonać realnej oceny możliwości spłaty zadłużenia i prognozy co do efektywności egzekucji w przyszłości. Z tych względów, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.