II SA/Ol 1012/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi K. N. na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie skargi na działalność Wójta Gminy postanawia odrzucić skargę. W dniu 23 stycznia 2013r. K. N. wystąpiła do Rady Gminy z pismem zatytułowanym "Zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie i przewlekłe prowadzenie sprawy oraz Skarga na bezczynność organu", w którym powołując się na art. 37 § 1 oraz art. 227 i art. 229 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm., obowiązuje tekst jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267), dalej jako: "k.p.a.", podniosła zarzut przewlekłego prowadzenia przez Wójta Gminy sprawy z jej wniosku o umorzenie niezapłaconej ceny zakupu nieruchomości. Opisała przebieg tego postępowania. Zaskarżoną uchwałą z dnia "[...]", nr "[...]" Rada Gminy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 594) oraz art. 229 pkt 3 k.p.a. uznała skargę za zasadną. W uzasadnieniu organ wskazał, że K. N. w dniu 31 sierpnia 2012 r. (data wpływu 04.09.2012r.) złożyła wniosek do Wójta Gminy o umorzenie niezapłaconej ceny zakupu nieruchomości wraz z odsetkami. Następnie w styczniu 2013r. skierowała do Rady Gminy pismo zawierające zarzut przekroczenia terminu załatwienia sprawy. Mając na uwadze treść i tytuł pisma, oraz podniesiony zarzut przewlekłego prowadzenia sprawy, Rada Gminy w dniu 1 lutego 2013 r. przekazała w/w pismo do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jako organu wyższego stopnia. W dniu 13 marca 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odesłało akta sprawy wraz z zażaleniem i skargą K. N., wskazując, iż w myśl art. 229 k.p.a. Kolegium nie jest właściwe do rozpatrzenia skargi na działalność Wójta Gminy. Na sesji w dniu 21 marca 2013 r. Rada Gminy, po zapoznaniu się z zaleceniami Kolegium oraz treścią skargi, jednogłośnie przyjęła wniosek o skierowaniu jej celem rozpatrzenia do Komisji Rewizyjnej. Na posiedzeniu w dniu 17 kwietnia 2013 r. członkowie Komisji Rewizyjnej zapoznali się ze stanem faktycznym sprawy, przyczynach tak długiego rozpatrywania wniosku o umorzenie należności cywilnoprawnych, a które to okoliczności stanowiły podstawę do złożenia przedmiotowej skargi. Ponadto uzyskali informację o ukaraniu pracownika odpowiedzialnego za zaniedbanie i nie załatwienie sprawy w terminie karą nagany z wpisaniem do akt. Reasumując, Rada Gminy stwierdziła, że faktycznie organ wykonawczy nie powiadomił strony o terminie załatwienia sprawy wbrew obowiązkowi określonemu w art. 36 k.p.a., nadto w sposób przewlekły prowadził sprawę z wniosku K. N. z dnia 31 sierpnia 2012 r. W dniu 9 lipca 2013r. (data wpływu do organu) K. N. wystąpiła do Rady Gminy z wnioskiem o zmianę powyższej uchwały pod rygorem jej zaskarżenia do Wojewody. Zarzuciła, że podjęta uchwała nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 37 § 2 k.p.a. Pismem z dnia 11 lipca 2013r. Wójt Gminy wezwał K. N. do sprecyzowania czy powyższe pismo jest wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W odpowiedzi skarżąca podała, że wskazane pismo można traktować jako wezwanie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu 24 września 2013r. (data złożenia w siedzibie organu) K. N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na przedmiotową uchwałę, domagając się jej uzupełnienia o stwierdzenie, że bezczynne prowadzenie sprawy miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, że organ uznał także zażalenie na przewlekłe prowadzenie sprawy i niezałatwienie sprawy w terminie. Wyjaśniła, że informacje te są ważne przy ewentualnym sporze cywilnym. Alternatywnie skarżąca wniosła o zwrócenie sprawy Radzie Gminy do uzupełnienia o dane jak wyżej. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270, dalej w skrócie: "p.p.s.a."), jako niedopuszczalnej z uwagi na to, że uchwała podjęta została w trybie postępowania skargowego. Ponadto organ podniósł, że skarga wniesiona została z uchybieniem 60-dniowego terminu, liczonego od daty wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu, skargę wniesie uprawniony podmiot, oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została złożona w terminie. Stwierdzenie braku którejś z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do odrzucenia skargi. W związku z tym należy wskazać, iż stosownie do art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne akty lub czynności niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4. Ponadto zgodnie z art. 101 ut. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Przytoczone przepisy wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego oraz zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Kwestionowana uchwała nie należy do żadnej ze wskazanych zaskarżalnych do sądu administracyjnego form działalności administracji publicznej. W szczególności zaskarżonej uchwały nie można kwalifikować, jako podjętej "w sprawie z zakresu administracji publicznej", w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż nie stanowi ona rozstrzygnięcia sprawy z zakresu administracji publicznej w rozumieniu tego przepisu (por. W. Kisiel [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 2.8. do art. 101), lecz podjęta została dla załatwienia skargi w trybie postępowania skargowego, kończącego się, zgodnie z art. 238 § 1 k.p.a., niezaskarżalnym zawiadomieniem o sposobie załatwienie skargi. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały została ona podjęła po rozpoznaniu skargi w oparciu o regulacje zawarte w dziale VIII k.p.a., zatytułowanym "Skargi i wnioski" (art. 221- 240 k.p.a.). Stosownie do treści art. 227 k.p.a. przedmiotem tzw. skargi powszechnej może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. W postępowaniu tym nie rozstrzyga się konkretnej sprawy administracyjnej, nie jest wydawany akt administracyjny, ani dokonywana czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zainteresowanemu podmiotowi nie przysługuje prawo do zaskarżenia odpowiedzi. Tym samym ocena prawidłowości prowadzenia postępowania skargowego w trybie działu VIII k.p.a. nie podlega kognicji sądów administracyjnych (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2692/11, LEX nr 1110181). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że stronie niezadowolonej z załatwienia skargi opartej na podstawie art. 227 k.p.a. nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznania takich skarg, nawet jeżeli zawiadomienie o załatwieniu skargi ma formę uchwały rady gminy (miasta). Zainicjowana skargą powszechną ocena sposobu działania organu, jak i jego pracowników, sprowadzająca się do ustalenia prawidłowości i terminowości ich działania oraz zbadania potrzeby podjęcia określonych czynności stanowi wewnętrzną sprawę organów. Postępowanie skargowe nie kończy się władczym aktem podlegającym ocenie sądu administracyjnego z punktu widzenia legalności (por. postanowienia: NSA z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09; WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Go 398/08; WSA w Poznaniu z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt II SA/Po 30/10, WSA w Olsztynie z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt II SA/Ol 47/14, publ. na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, także postanowienie NSA z dnia 17 stycznia 2014r., sygn. II OSK 3134/13, nie publ.). W niniejszej sprawie Sąd nie poddawał kontroli kwestii bezczynności Wójta Gminy i przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania ani legalności zaskarżonej uchwały. Postępowanie w sprawie skarg, podjętych w trybie skargowym, przewidzianym w dziale VIII K.p.a., nie podlega bowiem kontroli sądów administracyjnych. W konsekwencji skarga K. N. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi, że sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji postanowienia.