II SA/Ol 1038/10

Dnia 15 lutego 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2011 roku sprawy ze skargi Spółki A na czynność Starosty w przedmiocie upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącego opłat geodezyjnych postanawia - odrzucić skargę. Starosta wystawił w dniu "[...]" upomnieniem nr "[...]", w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywające Spółkę A do uregulowania należności wynikającej z części rachunku "[...]" w łącznej kwocie 9220,29 zł w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia upomnienia. Upomnienie to doręczono Spółce w dniu 16 sierpnia 2010 r. Pismem z 27 sierpnia 2010 r. prokurent Spółki wystąpił do Starosty z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa polegającego m.in. na nałożeniu oraz żądaniu uiszczenia opłat związanych ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych prowadzonych dla potrzeb modernizacji ewidencji gruntów i budynków w związku z korzystaniem przez Spółkę z danych ewidencyjnych dotyczących nieruchomości objętych umowami o założenie lub modernizację ewidencji zawartych w zasobie geodezyjnym. Pismem z dnia 27 września 2010 r. Starosta odmówił uwzględnienia wezwania Spółki z uwagi na okoliczność, iż właściwie na Spółkę została nałożona opłata za czynności geodezyjne rachunkiem wystawionym w dniu 28 listopada 2008 r. Nr "[...]" przez Starostwo Powiatowe w N. Podniesiono, iż strona nie kwestionuje w wezwaniu samego upomnienia, natomiast zarzuty przedstawia odnośnie wystawionego rachunku. Zatem nie budzi wątpliwości, iż Spółka mogła skarżący czynność wystawienia rachunku za czynności geodezyjne lecz w ściśle określonym terminie, który już upłynął. Obecnie nie może skutecznie kwestionować tego rachunku poprzez zaskarżanie czynności polegającej na wystawieniu upomnienia. Spółka A wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na czynność Starosty polegającą na nałożeniu i żądaniu uiszczenia opłat związanych ze zgłoszeniem prac geodezyjnych i kartograficznych prowadzonych dla potrzeb modernizacji ewidencji gruntów i budynków w związku z korzystaniem przez skarżącą z danych ewidencyjnych. W skardze tej zarzucono naruszenie: - art. 15 ust. 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez skierowanie żądania do Spółki przez Starostę, podczas gdy nie przysługuje mu status wierzyciela, - art. 15 ust. 2 ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, poprzez jego pominiecie i w konsekwencji przyjęcie, że skarżąca jako podmiot realizujący zadania publiczne powierzone w drodze umowy jest zobowiązana do poniesienia opłaty administracyjnej z tytułu czynności geodezyjnych, - art. 21 § 1 pkt 2 ustawy Ordynacja podatkowa poprzez jego pominięcie i w konsekwencji skierowanie do skarżącej żądania wykonania nieistniejącego obowiązku, - § 1 pkt 1 w związku z załącznikiem 1 ust. 3 Tabeli III Lp. 1-3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego poprzez jego zastosowanie, mimo jego sprzeczności z powołanymi postanowieniami Konstytucji RP oraz ustawą. Strona skarżąca wniosła również o wystąpienie przez Sąd do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o ustalenie zgodności art. 40 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, powołanego w skardze przepisu ustawy o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne oraz przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 19 lutego 2004 r. w sprawie wysokości opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne oraz udzielanie informacji, a także za wykonanie wyrysów i wypisów z operatu ewidencyjnego z wzorcami konstytucyjnymi tj. art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 84, art. 92 ust. 1, 216, art. 84 w związku z art. 217 Konstytucji. W obszernym uzasadnieniu pełnomocnik Spółki rozwinęła podniesione zarzuty wskazując jednoznacznie, iż czynność Starosty polegająca na żądaniu od skarżącej opłaty wykazanej rachunkiem wystawionym w dniu 28 listopada 2008 r. rażąco narusza wskazane wyżej przepisy prawa, wobec czego wniesiono o uchylenie tej czynności oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Starosta wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Odnośnie zarzutów dotyczących zgodności wskazanych przepisów z Konstytucją RP wyjaśniono, iż zarzuty podniesione w skardze w znacznej części są tożsame z zawartymi w ekspertyzie ogłoszonej w miesięczniku Geodeta nr 1 /2009, przy czym należy wskazać, iż stanowisko tam przedstawione spotkało się z uzasadnioną krytyką Głównego Geodety Kraju z dnia 16 stycznia 2009r. w sprawie oceny aktualnego stanu prawnego dotyczącego opłat za czynności geodezyjne i kartograficzne związane z prowadzeniem państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego i Starosta stanowisko to w pełni podziela. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Jednakże kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg w zakresie enumeratywnie wymienionym w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Kontrola ta dotyczy zatem skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1), postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2), postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (pkt 3), jak też inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 4), pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach (pkt 4a), akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5), akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6), akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (pkt 7) oraz bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (pkt 8). Rozpoznawana sprawa dotyczy czynności Starosty polegającej na wystawieniu w dniu "[...]" upomnienia nr "[...]", w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wzywającego Spółkę A do uregulowania należności wynikającej z części rachunku nr "[...]" w łącznej kwocie 9.220,29 zł w terminie 7 dni licząc od dnia doręczenia upomnienia. Jak zatem należało stwierdzić, wbrew stanowisku Strony skarżącej to nie żądanie nałożenia opłaty geodezyjnej w związku z prowadzonymi pracami geodezyjnymi stanowi przedmiot skargi Spółki lecz czynność skierowania do niej upomnienia. Zaskarżone upomnienie zostało sporządzone na podstawie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954, ze zm.) Zgodnie z jego treścią egzekucja może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesyła mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Zatem jak wynika z powyższego upomnienie to nie rozstrzyga w sposób władczy o sytuacji prawnej osoby, do której zostało skierowane. Nie ma ono zatem cech ani decyzji administracyjnej, ani postanowienia, ani też aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 ustawy ppsa. Upomnienie ma służyć jedynie przypomnieniu o obowiązku wpłacenia wymienionych w nich należności, które powstały na skutek zdarzeń opisanych przepisami prawa materialnego. W tym wypadku na skutek realizacji zawartej umowy, w wyniku której Starosta wystawił rachunek w dniu 28 listopada 2008 r., upomnienie o którym mowa w art. 15 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym to wyłącznie czynność wierzyciela, poprzedzająca postępowanie egzekucyjne. Postępowanie egzekucyjne może bowiem być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od doręczenia upomnienia, na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego (art. 26 § 1 tej ustawy). Skoro upomnienie nie posiada cech aktu administracyjnego: decyzji, postanowienia, innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 ustawy ppsa. to nie podlega ono kontroli sądu administracyjnego. Stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądowym (por. postanowienie WSA w Szczecinie z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 792/09, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 501/06, postanowienie WSA w Opolu z dnia 22 lipca 2004 r. sygn. akt II SA/Wr 716/02, postanowienie WSA w Łodzi z dnia 16 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 49/10, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto wyjaśnić stronie skarżącej pozostaje, iż wolą ustawodawcy na gruncie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji administracyjnej lub postanowienia. Działania te podejmowane są w sprawach indywidualnych, a więc ich przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny, którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Muszą przy tym dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. Koniecznym jest więc odniesienie takiego aktu lub czynności do przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który określa uprawnienia lub obowiązki oznaczonego podmiotu. To implikuje istnienie związku między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która go dotyczy. Z tego też powodu przez "czynność", o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. należy rozumieć czynność materialno - techniczną z zakresu administracji publicznej, dotyczącą uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa (por. postanowienie NSA z dnia 16 września 2010 r. sygn. akt II FSK 1608/10, dostępne w CBOSA). W rzeczonej sprawie taką czynnością było wystawienie przez Starostę rachunku w dniu 28 listopada 2008 r. za czynności geodezyjne i to na tę czynność strona skarżąca mogła skutecznie powoływać się kwestionując jej dokonanie przez sądem administracyjnym, wcześniej jednak musiałby zostać zachowany termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd, iż opłaty związane z prowadzeniem powiatowego zasobu oraz udostępnianiem zawartych w nim informacji, w tym za czynności geodezyjne, ustala i pobiera starosta, jako organ prowadzący ten zasób. Jest to ustawowe zadanie przynależne wyłącznie staroście. Obciążenie uprawnionego geodety opłatami za czynności geodezyjne jest czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, o jakiem mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy ppsa. Taki charakter uprawnienia starosty do naliczania opłat za czynności geodezyjne, jako czynności z zakresu administracji publicznej podlegają kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 533/10 oraz I OSK 535/10, postanowienie WSA w Warszawie z dnia 16 czerwca 1010 r. sygn. akt IV SA/Wa 591/10, dostępne w internetowej CBOSA). Skoro jednak w tej sprawie przedmiotem skargi jest czynność wystawienia upomnienia w trybie postępowania egzekucyjnego w administracji Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Ponieważ skarga podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna, to Sąd nie może jej rozpoznać co do istoty sprawy. Odnośnie zgłoszonego wniosku o zasądzenie od skarżącej na rzecz organu kosztów postępowania pozostaje wyjaśnić, że stosownie do przepisów działu V ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulującego kwestię kosztów postępowania, koszty postępowania zasądza się jedynie w razie uwzględnienia skargi i tylko na rzecz skarżącego (art. 200 i 209 ww. ustawy). Nie jest zatem możliwe zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania od strony skarżącej, z zastrzeżeniem art. 203 i art. 204, które dotyczą skargi kasacyjnej.