II SA/Ol 1044/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 17 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu T.W. od decyzji "[...]" Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"r., nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania oddala sprzeciw. Decyzją z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") umorzył postępowanie wszczęte w sprawie samowolnej budowy przez T. W. (dalej: "skarżący") budynku rekreacji indywidualnej, o obrysie zewnętrznym w kształcie litery L, z dachem płaskim, z częścią główną o wymiarach 8,78 m x 3,02 m i częścią boczną o wymiarach 2,80 m x 3,02 m, z tarasem przy budynku o wymiarach 2,80 m x 5,76 m, na działce nr [...] (segment działki - [...]) w P., obręb A., gmina G., w sposób odbiegający od przepisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi P. – obręb geodezyjny A., Gmina G., zatwierdzonego uchwałą nr III/12/10 Rady Gminy Giżycko z 15 grudnia 2010 r. (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 27, poz. 504). PINB podał w uzasadnieniu, że E. i Z. A. legitymują się zgłoszeniem z [...] r. zamiaru budowy na ww. działce modułowego domku rekreacji indywidualnej o całkowitej powierzchni zabudowy 34,69 m2 i wysokości 2,5 m, nie związanego trwale z gruntem, którego inwestorem jest skarżący. Zaznaczył, że Starosta G. nie wniósł sprzeciwu, a zakład energetyczny wyraził zgodę na zabudowę według załącznika A (mapa), na tej działce. Podkreślił, że Starosta uznał dołączone do zgłoszenia uzgodnienie z 19 września 2018 r. z Z. w E., za spełnienie wymogu przewidzianego w § 17 pkt 2 ww. planu miejscowego, obligującego do uzgodnienia zagospodarowania terenu z tym podmiotem. PINB wywiódł, że skoro zgłoszenie nie zostało wyeliminowane z obiegu prawnego, to jest nim związany, zatem brak jest materialnoprawnej podstawy do wydania nakazów lub zakazów w formie decyzji. Wyjaśnił, że z uwagi na brak przedmiotu postępowania (art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz.U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.), był zobligowany do umorzenia postępowania w celu uniknięcia dodatkowych, zbędnych kosztów związanych ewentualnymi nakładanymi na inwestorów obowiązkami. PINB dodał, że wystąpił do Wojewody z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zgłoszenia zamiaru budowy z [...] r. i w przypadku stwierdzenia nieważności zgłoszenia, wznowi przedmiotowe postępowanie. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu M. M. stwierdził, że jest współwłaścicielem działki nr [...], położonej na obszarze oznaczonym na rysunku planu oznaczonym symbolem 7ZP. Zarzucił, że PINB umorzył postępowanie z naruszeniem § 17 planu miejscowego, zgodnie z którym dla ww. terenu projektowanej zieleni urządzonej, ustalono zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV, obowiązek uzgodnienia zagospodarowania terenu w Z. w E. oraz dopuszczono włączenie planowanej zieleni do sąsiednich działek zabudowy rekreacji indywidualnej w konturze o symbolu 4US, 6US. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB"), decyzją z [...]r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Podkreślił w uzasadnieniu, że na gruncie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "ustawa", postępowanie organu nadzoru budowlanego staje się bezprzedmiotowe tylko, jeżeli organ prowadzący postępowanie nie znajduje podstaw do wydania nakazów lub zakazów. Wówczas zobligowany jest wydać decyzję o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Wyjaśnił, że zgodnie z § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, z późn. zm.), dalej: "rozporządzenie", "budynkiem rekreacji indywidualnej" jest budynek przeznaczony do okresowego wypoczynku. Podkreślił, że podstawą ustalenia powierzchni zabudowy jest pkt 5.1.2.2. normy PN-ISO 9836:1997: "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", zgodnie z którą powierzchnia zabudowy jest wyznaczana przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Powierzchnia całkowita budynku jest sumą powierzchni całkowitych wszystkich kondygnacji budynku. Jako kondygnacja mogą być traktowane kondygnacje znajdujące się całkowicie lub częściowo poniżej poziomu terenu, kondygnacje powyżej poziomu terenu, poddasza, tarasy, tarasy na dachach, kondygnacje techniczne i kondygnacje magazynowe. Rozróżnia się powierzchnie: kondygnacji, które są zamknięte i przykryte ze wszystkich stron; kondygnacji, które nie są zamknięte ze wszystkich stron do ich pełnej wysokości, które są przykryte, na przykład loggie; kondygnacji, które są ograniczone elementami budowlanymi (np. balustradami, osłonami zabezpieczającymi, poręczami) lecz nie są przykryte, na przykład balkony. Powierzchnia całkowita każdej kondygnacji mierzona jest na poziomie posadzki po obrysie zewnętrznym budynku z uwzględnieniem tynków, okładzin i balustrad (pkt 5.1.3. ww. normy). Zgodnie zaś z § 6 rozporządzenia wysokość budynku mierzy się od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku lub jego części, znajdującym się na pierwszej kondygnacji nadziemnej budynku, do górnej powierzchni najwyżej położonego stropu, łącznie z grubością izolacji cieplnej i warstwy ją osłaniającej, bez uwzględniania wyniesionych ponad tę płaszczyznę maszynowni dźwigów i innych pomieszczeń technicznych, bądź do najwyżej położonego punktu stropodachu lub konstrukcji przekrycia budynku znajdującego się bezpośrednio nad pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi. Natomiast, stosownie do § 3 pkt 16 ww. rozporządzenia przez "kondygnację" należy rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m, zaś według § 72 ust. 1 rozporządzenia - pokoje na poddaszu w budynkach jednorodzinnych i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej, dla klasyfikacji przeznaczenia na pobyt ludzi muszą mieć wysokość w świetle 2,2 m. WINB stwierdził, że w sprawie jest bezsporne, że [...] r. skarżący zgłosił staroście zamiar wykonania na ww. działce, udział [...], budynku rekreacji indywidualnej, parterowego, o konstrukcji drewnianej, wysokości 2,5 m i powierzchni zabudowy 34,69 m2. Zgłoszenie to zostało przez starostę przyjęte bez sprzeciwu. ZWINB zaznaczył, że przedmiotowy budynek usytuowany jest w konturze oznaczonym symbolem 7ZP ww. planu miejscowego, przeznaczonego pod zieleń urządzoną, na którym zakazuje się wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV (§17 ust. 1). WINB stwierdził, że w sprawie zaistniałby przesłanki do wydania decyzji o umorzeniu postępowania z uwagi na bezprzedmiotowość, jeżeli z materiału dowodowego wynikałoby jednoznacznie, że wykonane roboty budowlane były zgodne ze zgłoszeniem i przepisami, w tym przepisami planu miejscowego i warunkami technicznymi. Tymczasem zebrany materiał dowodowy wskazuje, że przedmiotowy budynek został wybudowany niezgodnie z zapisami ww. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych. WINB podkreślił, że zrealizowanie inwestycji w następstwie zgłoszenia, w odniesieniu do którego nie został wniesiony sprzeciw, nie wyłącza zasadności prowadzenia postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 – art. 51 ustawy. Dokonanie zgłoszenia ma ten skutek, że postępowanie naprawcze w odniesieniu do takiego obiektu toczy się w trybie art. 50 – art. 51 ustawy, a nie art. 48 czy też art. 49b ust. 1 (obecnie art. 49f ust. 1) ustawy, gdyż w takiej sytuacji wykonanie robót budowlanych nie może być uznane za samowolę budowlaną. WINB wyjaśnił, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza nie tylko zgodność z przepisami z zakresu prawa budowlanego, ale również zgodność z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i przepisami techniczno-budowlanymi. WINB stwierdził też, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego, prowadzących postępowanie w trybie art. 50 – art. 51 ustawy, wyłączyć uprawnienie do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do realizowanych przez niego robót budowlanych. Uwzględniając powyższe, uznał, że zasadne jest przeprowadzenie postępowania w trybie art. 50 – art. 51 ustawy. WINB wskazał na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego przy ponownym prowadzeniu postępowania przez organ pierwszej instancji o: - stanowisko gminy, wskazujące na naruszenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (czy organ nadzoru budowlanego prawidłowo odczytuje § 17 ww. planu miejscowego); - dokumenty umożliwiające weryfikację kręgu stron postępowania (współwłaścicieli działki nr [...], statusu Stowarzyszenia F. dalej: "Stowarzyszenie") i prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - dokumenty przywołane w adnotacji urzędowej PINB z 10 lutego 2020 r., dotyczące podziału ww. działki, z uwagi na ich znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania, a także uchwały Stowarzyszenia, dotyczącej prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; - numer księgi wieczystej ww. działki; - weryfikację zachowania przepisów technicznych dotyczących odległości budynku od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV; - pełną dokumentację fotograficzną z czynności kontrolnych; - dokumenty potwierdzające legalność i prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnego oczyszczalni ścieków, z uwagi na § 14 ust. 2 planu miejscowego, który zakazuje stosowania zbiorników na ścieki i indywidualnych oczyszczalni ścieków. WINB stwierdził, że w sprawie niezbędne jest wdrożenie trybu naprawczego, którego organ odwoławczy nie może jako pierwszy przeprowadzić, z uwagi na konieczność zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W złożonym sprzeciwie skarżący zarzucił, że wydając ww. decyzję WINB naruszył: - art. 7, art. 8, art. 77, art. 80, art. 105 § 1 k.p.a. przez: błędne ustalenie stanu faktycznego; błędne i niewystarczające wskazanie faktów, które uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; błędną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i rozpatrzenie go w sposób niewyczerpujący i nieprawidłowy, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, a także błędne stwierdzenie, że brak jest podstaw do uznania postępowania za bezprzedmiotowe, - art. 138 § 2 k.p.a. przez uznanie, że konieczne jest przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego niezbędnego dla wyjaśnienia sprawy, a jego zakres ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie, podczas gdy organ pierwszej instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy w celu wyjaśnienia sprawy; - art. 138 § 1 pkt 1 przez nieutrzymanie w mocy prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, a w przypadku przedłożenia spisu kosztów - zgodnie z jego wyliczeniem. Skarżący wskazał w uzasadnieniu sprzeciwu, że postanowieniem z 20 września 2021 r. Wojewoda odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ww. zgłoszenia. Wywiódł z § 17 planu miejscowego, że zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych ograniczony jest do sąsiedztwa linii SN 15kV i zauważył, że organ przyjmujący zgłoszenie uznał uzgodnienie z 19 września 2019 r. z Z., dołączone do zgłoszenia, za spełnienie wymogu z § 17 pkt 2 planu. Przedstawiciel Z. sprawdził i pomierzył na terenie działki skarżącego wysokość słupów i zwisów linii, w konsekwencji czego ustalone zostało dokładnie, w którym miejscu i w jakiej odległości od linii mogą zostać wybudowane domki rekreacji indywidualnej. Na potwierdzenie tego sporządzona została mapa geodezyjna z wyrysowanym konturem budynku o konkretnych wymiarach i odległościach od linii SN 15kV. Zdaniem skarżącego, zbędne jest uzupełnianie akt sprawy o dokumenty potwierdzające legalność i prawidłowość wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnej oczyszczalni ścieków, gdyż kontrola PINB wykazała, że przedmiotowy domek podłączony jest do instalacji wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia, na co skarżący uzyskał stosowną zgodę i nie posiada zbiornika na nieczystości ciekłe i indywidualnej oczyszczalni ścieków. Skarżący stwierdził, że był przeświadczony, że działa zgodnie z prawem i w dobrej wierze. W odpowiedzi na sprzeciw WINB wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.). Z cytowanego przepisu wynika, że podstawowym obowiązkiem sądu rozpoznającego skargę na decyzję kasacyjną jest ustalenie, czy w postępowaniu administracyjnym zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 753, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". Zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak wynika z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., II OSK 1386/15 wszystkie powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), albo w przypadku istotnych braków postępowania wyjaśniającego, gdy jest możliwa zgoda stron na usunięcie nieprawidłowości w postępowaniu odwoławczym, na podstawie art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Z mocy art. 136 § 4 k.p.a. - przepisów § 2 i 3 nie stosuje się tylko wtedy, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione. Kasatoryjne rozstrzygnięcie może więc zapaść wyłącznie, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16). Zasadą jest bowiem, że organ odwoławczy wydaje rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, co zgodnie z art. 138 § 1 k.p.a. następuje przez wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego, natomiast odstępstwem od tej zasady jest uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał na względzie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, sąd powinien oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego, które mogą mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, straciłaby swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m. in. dyspozycja art. 138 § 2a k.p.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji, co ma miejsce, jeśli sąd administracyjny "ucieka" od przepisów prawa mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu decyzji (zob. wyroki z 24 sierpnia 2021 r., II OSK 1484/21, z 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19; z 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19; z 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21). Ponadto, art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, ale musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (zob. wyroki NSA: z 6 marca 2019 r., II OSK 392/19; z 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20). Z uzasadniania zaskarżonej decyzji WINB wynika, że przyczyną uchylenia decyzji organu pierwszej instancji było stwierdzenie, że PINB błędnie ocenił stan faktyczny i prawny sprawy, w konsekwencji czego uznał, że postępowanie prowadzone w sprawie wybudowania przez skarżącego na udziale A-35 ww. działki budynku rekreacji indywidualnej, jest bezprzedmiotowe. WINB wziął pod uwagę, że inwestor zgłosił staroście zamiar wykonania na opisanej działce, objętej ustaleniami uchwały nr III/12/10 Rady Gminy Giżycko z 15 grudnia 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części wsi Pierkunowo – obręb geodezyjny Antonowo, Gmina Giżycko, zatwierdzonego (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 27, poz. 504), parterowego budynku rekreacji indywidualnej, a zgłoszenie to zostało przyjęte bez sprzeciwu. Zdaniem organu odwoławczego, w sprawie niezbędne jest jednak prowadzenie postępowania naprawczego na zasadach określonych w art. 50 – art. 51 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "ustawa". Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Zgodnie zaś z art. 51 ust. 1 ustawy przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji: nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (pkt 1) albo nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania (pkt 2). WINB prawidłowo wywiódł, powołując się na ugruntowane poglądy sądów administracyjnych, że stan zgodności z prawem w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 2 ustawy oznacza zgodność zarówno z przepisami prawa materialnego z zakresu prawa budowlanego (w tym warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie), jak i zgodność z przepisami określającymi ład przestrzenny na danym terenie, do których zalicza się ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tak np. NSA w wyroku z 30 stycznia 2020 r., II OSK 696/18). Zasadny jest też pogląd tego organu, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i art. 51 organ nadzoru zobowiązany jest do zbadania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym wypadku mogłoby dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych z naruszeniem prawa własności osób trzecich, co stawiałoby inwestora realizującego samowolę budowlaną w sytuacji korzystniejszej, niż inwestora realizującego zabudowę z wszelkimi ograniczeniami wynikającymi z przepisów prawa. PINB miał więc obowiązek wszczęcia i prowadzenia postępowania w przypadku ustalenia, że wykonując roboty budowlane objęte zgorszeniem, co do którego starosta nie wniósł sprzeciwu, skarżący naruszył ustalenia planu miejscowego oraz przepisy techniczne, w tym dotyczące odległości budynku od granicy działki, obiektów sąsiednich i linii SN 15kV. W § 12 ww. uchwały wprowadzony został zakaz zabudowy kubaturowej na terenie położonym "w strefie uciążliwości linii energetycznej SN 15kV". Ponadto, zgodnie z § 17 pkt 1 tego aktu, na terenie oznaczonym symbolem 7ZP (o przeznaczeniu - projektowana zieleń urządzona), na którym usytuowana jest część działki z udziałem skarżącego, zakazano "wznoszenia obiektów kubaturowych i nasadzeń drzew w sąsiedztwie linii SN 15kV", zaś w pkt 2 § 17 przewidziano obowiązek uzgodnienia zagospodarowania terenu z Z. w E. Z uwagi na treść § 12 i § 17 pkt 1 uchwały, zabudowa możliwa jest poza strefą uciążliwości sąsiedztwie linii SN 15kV, po uzgodnieniu z ww. podmiotem. Jak ustalił PINB w toku czynności kontrolnych, przeprowadzonych 11 lipca 2020 r., budynek rekreacyjny skarżącego znajduje się w odległości 3 m od tej linii. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zasadnie WINB ocenił, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej może naruszać ustalenia ww. planu, co w konsekwencji obliguje organ nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50 – art. 51 ustawy. WINB zobligował PINB do wystąpienia do organu gminy w celu zweryfikowania oceny, że przedmiotowy budynek został posadowiony niezgodnie z ustaleniami planu miejscowego. Należy jednak zauważyć, że organy nadzoru budowlanego, które z mocy art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy są zobowiązane do przeprowadzenia kontroli zgodności inwestycji z ustaleniami planu miejscowego, w ramach tej kontroli powinny zinterpretować postanowienia planu, który jako akt prawa miejscowego, podlega wykładni, jak inne źródła prawa powszechnie obowiązującego. Zastrzec należy, że dokonując interpretacji przepisów planu miejscowego należy posługiwać się nie tylko wykładnią językową, ale również celowościową i systemową. Przepisy planu miejscowego należy tak interpretować, aby jego postanowienia tworzyły spójną i logiczną systemową całość (por. wyrok NSA z 5 lutego 2020 r., II OSK 1016/19). Sam proces wykładni postanowień planu miejscowego musi uwzględniać intencje uchwałodawcy z zastrzeżeniem, że ograniczenia lub zakazy ustanowione w tym planie muszą być interpretowane ściśle. Zasadnie WINB zobowiązał organ pierwszej instancji do skontrolowania istnienia prawa skarżącego do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na przesądzenie tej kwestii. Niewątpliwe jest tylko, że skarżący jest jednym ze współwłaścicieli działki nr [...], zaś treść odwołania sugeruje możliwy brak zgody wszystkich współwłaścicieli na zabudowę działki. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy oceniać według prawa cywilnego. Powszechnie przyjmuje się też, że jeżeli obiekt budowlany ma zostać wzniesiony na terenie nieruchomości objętej współwłasnością (lub współużytkowaniem wieczystym), to wymagana jest zgoda na budowę wszystkich podmiotów mających prawa do tej nieruchomości (tak np. NSA w wyroku z 4 stycznia 2008 r., II OSK 1791/06, z 18 maja 2007 r. II OSK 1869/06). Inwestor, który jest jednym ze współwłaścicieli nieruchomości, co do zasady powinien więc dysponować zgodą współwłaścicieli dla wykazania, że jest uprawniony do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wprawdzie z adnotacji urzędowej z 10 lutego 2020 r., wynika, że na podstawie uchwały współwłaścicieli ww. działki prezes Stowarzyszenia został upoważniony do dysponowania tą działką na cele budowlane, lecz w świetle art. 72 § 1 k.p.a. adnotacji nie można uznać za dowód, że załączona do zgłoszenia zgoda prezesa Stowarzyszenia była prawnie skuteczna. Zasadnie również WINB wskazał na konieczność ustalenia kręgu stron postępowania. Przypomnieć bowiem należy, że stroną postępowania dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej jest zgodnie z art. 28 k.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W stanie faktycznym sprawy zbadania wymaga również zachowanie przepisów technicznych określających odległości obiektu budowlanego od budynków, granicy działki i przede wszystkim od linii energetycznej średniego napięcia, co jest istotne dla oceny, czy nie został naruszony zakaz zabudowy ustanowiony w § 12 i § 17 pkt 1 uchwały. W sprzeciwie skarżący podkreśla, że zakaz ten dotyczy tylko "sąsiedztwa" linii SN 15kV, a nadto, że dokładnie zostało ustalone, po uzgodnieniu z Z. w E., gdzie ma być posadowiony przedmiotowy domek rekreacji indywidualnej. Przyznać należy, że w zgłoszeniu z [...] r. skarżący oświadczył, że "zakład energetyczny wyraził zgodę na zabudowę według załącznika (mapka)", zaś z tej mapy wynika, że przedmiotowy budynek będzie oddalony od istniejącej linii energetycznej o 5 m. Zaznaczono w legendzie mapy, że "przy takiej odległości P. zezwoliło na postawienie domku". Przy piśmie z 9 lipca 2020 r. skarżący nadesłał organowi pierwszej instancji kopię mapy, z wyrysowanym przedmiotowym budynkiem, na której znajduje się zapis (datowany na 19 września 2018 r.), z którego również wynika, że P. S.A. Oddział B. Rejon Energetyczny E. uzgodnił posadowienie ww. obiektu w odległości 5 m od linii średniego napięcia SN 15 kV. Należy więc podzielić stanowisko skarżącego odnośnie do istnienia uzgodnienia z zakładem energetycznym lokalizacji budynku. Jednocześnie trzeba zauważyć, że w sprawie nie jest sporne, że przedmiotowy domek znajduje się w odległości zaledwie 3 m od linii średniego napięcia (zob. protokół PINB z czynności kontrolnych z 11 lipca 2020 r.), a nie jak uzgodnił to zakład energetyczny – 5 m. Zaznaczyć na marginesie należy, że w piśmie z 2 sierpnia 2020 r. skarżący jedynie zadeklarował zamiar ponownego wystąpienia do zakładu energetycznego o uzgodnienie, lecz takiego dokumentu nie przedłożył. Odnosząc się do kwestii konieczności zbadania legalności i prawidłowości wykonania bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe lub indywidualnego oczyszczalni ścieków należy stwierdzić, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, wbrew stwierdzeniu zawartemu w sprzeciwie, że przedmiotowy budynek jest podłączony do sieci wodno-kanalizacyjnej Stowarzyszenia. Z protokołu z czynności kontrolnych z 13 marca 2020 r., wynika, że do części [...] i [...] ww. działki wykonano część przyłącza kanalizacyjnego do sieci w drodze dojazdowej, ponadto na części [...] znajduje się studnia wodomierzowa. Brak przyłączy do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej na części działki [...] potwierdza zapis w protokole z czynności kontrolnych 11 lipca 2020 r. Skarżący nie przedłożył żadnego dokumentu, z którego wynikałoby, że legalnie wybudował przyłącze do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej. Skoro zaś § 14 ust. 2 ww. planu miejscowego zakazuje stosowanie zbiorników na ścieki i indywidualnych oczyszczalni ścieków, to w przypadku ustalenia, że lokalizacja przedmiotowego budynku nie narusza zakazu zabudowy terenu 7ZP, zasadne będzie zbadanie legalności sposobu odprowadzania ścieków z przedmiotowego budynku. Uwzględniając powyższe, Sąd podziela ocenę organu odwoławczego, że kwestie zgodności wykonanych robót budowlanych i sposobu odprowadzania ścieków z przepisami obowiązującego planu miejscowego, ewentualne posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zachowanie odległości budynku od innych obiektów i linii średniego napięcia, a także ustalenie stron postępowania wymagają wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji. Brak jest jednocześnie podstaw do przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie (art. 136 k.p.a.). Zakres wyjaśnień związanych z trybem usuwania naruszeń prawa budowlanego, przewidziany w art. 50 - 51 ustawy, uzasadnia ocenę o konieczności ponowienia postępowania przed organem pierwszej instancji. W przeciwnym wypadku WINB samodzielnie prowadziłby, niemal od początku, całe postępowanie dowodowe zamiast organu pierwszej instancji. W takiej sytuacji postępowanie wyjaśniające organu odwoławczego nie byłoby jedynie uzupełnieniem dotychczasowego postępowania o dodatkowe dowody (art. 136 k.p.a.), ale prowadziłoby do przeprowadzenia go od nowa, w pełnym zakresie, co czyni niemożliwym rozpoznanie sprawy merytorycznie w postępowaniu odwoławczym z poszanowaniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 15 k.p.a. Przeprowadzenie postępowania naprawczego, a w konsekwencji wydanie decyzji przez WINB spowodowałoby, że sprawa nie byłaby dwukrotnie rozpatrywana przez organy administracyjne, co jest niezgodne z tą zasadą. Końcowo należy zaznaczyć, że zarówno decyzja WINB, jak też niniejszy wyrok, nie przesądzają ostatecznego sposobu zakończenia sprawy. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Sąd oddalił sprzeciw.