II SA/Ol 1121/15

Dnia 2 lutego 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2016 roku sprawy ze skargi Dyrektora Ochrony Środowiska na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia - oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] nr Rep. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło uchybienie terminu przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza z dnia [...] w sprawie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o łącznej mocy do 15 MW, składającej się z trzech turbin wiatrowych o mocy do 5 MW każda, maksymalnej wysokości do 200 m n.p.t., wraz z drogami wewnętrznymi, infrastrukturą towarzyszącą oraz przyłączem energetycznym i telekomunikacyjnym, na działce nr [...], obręb S., gmina Z. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. Nr 267, ze zm.) zwanej dalej: k.p.a. W uzasadnieniu wyjaśniono, że do organu odwoławczego wpłynęło pismo przekazujące odwołanie z dnia 17 kwietnia 2015r. wniesione przez Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z informacją, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wobec tego przed przystąpieniem do rozpoznania odwołania organ zobligowany był do ustalenia czy zostało ono wniesione w terminie. Stosownie bowiem do art. 134 k.p.a. w przypadku wniesienia odwołania organ w pierwszej kolejności winien ocenić czy odwołanie jest dopuszczalne (z przyczyn podmiotowych i przedmiotowych) oraz czy zostało wniesione ono w terminie. W kwestii dopuszczalności odwołania organ stwierdził, że jest ono dopuszczalne i to zarówno z przyczyn przedmiotowych, gdyż w obrocie prawnym istnienie decyzja organu I instancji, od której stronom przysługuje środek zaskarżenia, jak również z przyczyn podmiotowych, gdyż GDOŚ na mocy art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj. Dz.U. z 2013r. poz. 1235, ze zm) zwanej dalej: ustawą o informacji o środowisku, przysługują prawa strony w postępowaniu administracyjnym lub postępowaniu przed sądem administracyjnym. Jednym z uprawnień strony jest możliwość złożenia odwołania, przy czym aby było ono skuteczne musi być wniesione w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie, od dnia jej ogłoszenia stronie. Kolegium stwierdziło, że bezsporna pozostaje okoliczność daty złożenia odwołania przez GDOŚ w dniu 17 kwietnia 2015r., o czym świadczy data nadania przesyłki poleconej. Wątpliwości budziła natomiast kwestia trybu doręczenia decyzji oraz prawidłowość jego zastosowania. Ponieważ w sprawie tej ilość stron postępowania przekraczała 20, doręczenia dokonywane były w formie obwieszczeń w trybie art. 49 k.p.a. stosownie do zapisu art. 74 ust. 3 ustawy o informacji o środowisku. Wyjaśniono, że przepis art. 49 k.p.a. stanowi swoistą "fikcję prawną" doręczenia decyzji, gdyż skuteczność domniemanego prawnie doręczenia decyzji jest związana z publicznym zawiadomieniem o wydaniu decyzji. Niezależnie od faktycznej daty zapoznania się stron z treścią obwieszczenia decyzji, przyjmuje się w oparciu o zapis art. 49 k.p.a., że doręczenie nastąpiło z upływem 14 dni od publicznego ogłoszenia. Termin doręczenia należy obliczać od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione publicznie. W przypadku natomiast, gdy publiczne ogłoszenie o wydaniu decyzji dokonywane było w różnych miejscach i za pomocą różnych środków przekazu, należy ustalić dzień, w którym obwieszczenie o wydaniu decyzji zostało zamieszczone najpóźniej. Przy czym skuteczność doręczenia przez obwieszczenie nie jest warunkowana faktycznym dotarciem treści decyzji do adresata. Wyjaśniono, że bieg terminu, o którym mowa w art. 49 k.p.a. rozpoczyna się w dniu, w którym dokonano publicznego udostępnienia decyzji administracyjnej, stanowisko to jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Ponieważ najpóźniej zostały wywieszone obwieszczenia na tablicy ogłoszeń przez sołtysów wsi K. i Z., co nastąpiło w dniu 20 marca 2015r., należało przyjąć, że od tej daty zaczął biec termin, stosownie do zapisu art.49 k.p.a., który kończył się w dniu 2 kwietnia 2015r. Termin do wniesienia odwołania przez każdą ze stron rozpoczął zatem bieg w dniu 3 kwietnia 2015r., gdyż był to pierwszy dzień po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia decyzji. W konsekwencji termin do wniesienia odwołania upływał z dniem 16 kwietnia 2015r., tymczasem odwołanie GDOŚ zostało wniesione dopiero w dniu 17 kwietnia 2015r., czyli jeden dzień po terminie. Podkreślono, że uchybienie terminowi jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu, gdyż merytoryczne rozpoznanie odwołania w takim przypadku stanowiłoby rażące naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Na to postanowienie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się jego uchylenia. Zarzucono postanowieniu naruszenie art. 49 k.p.a. przez błędną wykładnię, która doprowadziła do naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny mający wpływ na wynik sprawy. Podano, że o wydaniu decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz Gminy poinformował strony postępowania obwieszczeniem z dnia [...], które opublikowane zostało w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miejskiego w Z., wywieszone na tablicy ogłoszeń tego Urzędu oraz tablicach ogłoszeń wsi K. i Z. Najpóźniejszym było ogłoszenie na tablicach ogłoszeń wsi K. i Z., które miało miejsce w dniu 20 marca 2015r. W ocenie skarżącego GDOŚ, bieg czternastodniowego terminu, po upływie którego uważa się za doręczoną decyzję, rozpoczyna się od dnia następnego po pierwszym dniu najpóźniej dokonanego ogłoszenia, czyli w tej sprawie od dnia 21 marca 2015r. Zatem przedmiotowa decyzja została doręczona stronom w dniu 3 kwietnia 2015r., natomiast termin do niesienia odwołania, zgodnie z art. 57 § 1 k.p.a., rozpoczął bieg w dniu 4 kwietnia 2015r., gdyż był to pierwszy dzień po upływie 14 dni od dnia publicznego ogłoszenia. W konsekwencji, wniesione odwołanie przez skarżącego nastąpiło z zachowaniem terminu, który upływał dopiero w dniu 17 kwietnia 2015r. Wskazano, że takie liczenie terminów w przypadku art. 49 k.p.a. zostało wskazane np. w wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2011r. sygn. akt IV SA/Wa 1614/11, czy Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. II OSK 847/12. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego postanowienia. W piśmie procesowym z dnia 25 stycznia 2016r. uczestnik postępowania Spółka A wniosła o oddalenie skargi, wskazując, że GDOŚ próbuje przeforsować stanowisko wyrażone w skardze wbrew ugruntowanemu już orzecznictwu sądów administracyjnych. Strona wyjaśniła, że prawidłowe jest stanowisko Kolegium, że termin określony w art. 49 k.p.a. oblicza się od pierwszego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie, a nie od następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło obwieszczenie lub inne publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Prawidłowo organ odwoławczy uznał, że GDOŚ wniósł odwołanie z uchybieniem terminu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Akt administracyjny jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej/postanowienia, względnie stwierdzenie ich nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) zwanej dalej: ustawą ppsa. Nadto zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 ww. ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 ustawy ppsa., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem rozpoznania w rzeczonej sprawie pozostaje kwestia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o łącznej mocy do 15 MW, składającej się z trzech turbin wiatrowych o mocy do 5 MW każda, maksymalnej wysokości do 200 m n.p.t., wraz z drogami wewnętrznymi, infrastrukturą towarzyszącą oraz przyłączem energetycznym i telekomunikacyjnym, na działce nr [...], obręb S., gmina Z. W postępowaniu dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia co do zasady stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, przy czym zgodnie z art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji, jeśli liczba stron postępowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przekracza 20, stosuje się przepis art. 49 Kpa. W ocenie Sądu, z racji liczby stron niniejszego postępowania, wskazany przepis znajdował zastosowanie w tej sprawie, przy czym okoliczność ta nie jest sporna pomiędzy stronami. Przypomnieć również pozostaje, że jednym z podstawowych wymogów postępowania administracyjnego w zakresie postępowania międzyinstancyjnego, przewidzianym w art. 129 § 1 i 2 K.p.a., jest wymóg wniesienia odwołania do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał zaskarżoną decyzję - w terminie czternastu dni od dnia jej doręczenia stronie. Oznacza to, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy zobowiązany jest podjąć czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Termin określony w przepisie art. 129 § 2 k.p.a. jest terminem prekluzyjnym dla strony, a zatem jego uchybienie powoduje, że czynność prawna podjęta przez stronę po jego upływie jest bezskuteczna. Jak wskazano wyżej, z mocy przepisów szczególnych, w rozpoznawanej sprawie znalazł zastosowanie przepis art. 49 k.p.a. wprowadzający specyficzną możliwość zawiadamiania stron postępowania administracyjnego o czynnościach organów administracji publicznej, podejmowanych w tym postępowaniu. Zgodnie z jego treścią strony mogą być zawiadamiane o decyzjach i innych czynnościach organów administracji publicznej przez obwieszczenie lub w inny zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości sposób publicznego ogłaszania, jeżeli przepis szczególny tak stanowi. W tych przypadkach zawiadomienie bądź doręczenie uważa się za dokonane po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zawiadamianie stron o wydanych decyzjach i innych czynnościach odbywa się przy pomocy wykorzystania takich środków komunikacji jak: obwieszczenie publiczne, czy też inne zwyczajowo przyjęte w danej miejscowości sposoby publicznego ogłoszenia (por. Grzegorz Łaszczyca, Czesław Martysz i Andrzej Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005r., s. 545). Istotą instytucji doręczenia w drodze publicznego obwieszczenia, określonej w art. 49 kpa, jest zapewnienie szybkiego skutku doręczenia wobec wszystkich podmiotów, które są adresatami danego aktu administracyjnego, jeżeli przepisy szczególne przewidują możliwość posłużenia się taką szczególną formą doręczenia (por. wyrok NSA z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt II OSK 45/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Doręczenie przez obwieszczenie jest uważane za prawnie skuteczne po upływie czternastu dni od dnia publicznego ogłoszenia. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami doktryny i judykatury, wbrew stanowisku strony skarżącej, termin określony w art. 49 k.p.a. oblicza się od pierwszego dnia, w którym nastąpiło obwieszczenie lub innego rodzaju publiczne ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008 r., s. 324, czy A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005 r., s. 377, orzecznictwo sądowe - por. wyrok NSA z 14 marca 2008r., sygn. I OSK 400/07; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011r., sygn. akt II OSK 45/10, postanowienie NSA z dnia 20 października 2011 r. sygn. II OSK 2136/11, dostępne CBOSA). Wobec powyższego, za błędną uznać należy argumentację skarżącego, że termin wskazany w art. 49 k.p.a. należy obliczać od następnego dnia po dniu, w którym dokonano ostatniego obwieszenia we wsi K. i Z., które w niniejszej sprawie miało miejsce w dniu 20 marca 2015r., co oznaczało, że przedmiotowa decyzja została doręczona w dniu 3 kwietnia 2015r. a termin do wniesienia odwołania upływał dopiero z dniem 17 kwietnia 2015r., a nie jak wskazał organ odwoławczy w dniu 16 kwietnia 2015r. W ocenie Sądu nie budzi wątpliwości, że treść art. 49 k.p.a. wskazuje jednoznacznie, że czternastodniowy termin oblicza się od dnia publicznego ogłoszenia. Chodzi zatem o dzień, w którym dokonano zamieszczenia obwieszczenia o wydaniu i treści decyzji na tablicy ogłoszeń właściwego urzędu, na jego stronie internetowej lub we właściwej gazecie (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 235/11, dostępne CBOSA). Na gruncie wykładni językowej pojęcie "dzień publicznego ogłoszenia" należy zatem rozumieć jako dzień, w którym doszło do publicznego (w sensie dostępności dla osób zainteresowanych) udostępnienia materiałów o określonej treści. Zatem to ten dzień jest dniem, od którego zaczyna biec czternastodniowy termin po upływie którego uważa się za doręczoną decyzję. Jednocześnie pozostaje wyjaśnić, że w sytuacji, gdy w sprawie dokonywano wielu ogłoszeń publicznych, bieg czternastodniowego terminu, po upływie którego decyzję uważa się za doręczoną, rozpoczyna bieg od dnia najpóźniej dokonanego ogłoszenia. Jak już wskazano wyżej w tej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, gdyż dokonywane były liczne ogłoszenia publiczne w trybie art. 74 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji w zw. z art. 49 Kpa. Najpóźniejszym z nich było ogłoszenie publiczne na tablicy ogłoszeń we wsi K. i Z. w dniu 20 marca 2015r. a skoro tak, to należało uznać, że decyzja została doręczona skarżącemu w dniu 2 kwietnia 2015r. Zatem termin do wniesienia odwołania dla każdej ze stron, w tym dla strony skarżącej rozpoczął bieg w dniu 3 kwietnia 2015r. a upłynął z dniem 16 kwietnia 2015r. W konsekwencji prawidłowo organ odwoławczy uznał, że odwołanie złożone przez GDOŚ w dniu 17 kwietnia 2015 r. zostało wniesione z uchybieniem terminu. Na marginesie jedynie należy wskazać, że wbrew stanowisku skarżącego, w powołanym przez niego wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 847/12 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził jednoznacznie, że "Decyzja ta jest natomiast publicznie ogłoszona w dniu, w którym obwieszczenie zostało udostępnione w sposób umożliwiający zapoznanie się z nim potencjalnym stronom postępowania. (...) Termin doręczenia decyzji obliczać zatem należy od pierwszego dnia, w którym obwieszczenie zostało udostępnione do wiedzy publicznej w sposób zwyczajowo przyjęty". Zatem z wyroku przytoczonego przez stronę skarżącą wynika, że organ odwoławczy w sposób prawidłowy dokonał obliczenia terminu doręczenia stronie decyzji, zaś skarżący w tej materii pozostaje w błędnym przekonaniu co do wniesienia odwołania z zachowaniem terminu. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.