II SA/Ol 1198/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie del. Sędzia SO Dorota Radaszkiewicz Sędzia WSA Renata Kantecka Protokolant st. sekretarz sądowy Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2014r. sprawy ze skargi S. Sz. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie nieodpłatnego przeniesienia na własność J. i J. Cz. nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Kierownik Urzędu Rejonowego w O., po rozpatrzeniu wniosku J. C., powołując art. 118 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1991 r. Nr 7, poz. 24 ze zm.) oraz art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.), orzekł o nieodpłatnym przeniesieniu na własność J. i J. C. oznaczonych w tej decyzji nieruchomości położonych w M., gmina O. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że wnioskodawca przekazał w 1976r. gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami położone w M., gmina O., na rzecz Skarbu Państwa w zamian za świadczenia rentowe, otrzymując do dożywotniego użytkowania działkę gruntu rolnego o pow. 0,5 ha oraz lokal mieszkalny składający się z pokoju, kuchni i pomieszczenia gospodarczego na opał. Decyzją z dnia "[...]" Starosta O., po rozpatrzeniu wniosku córki J. i J. C. – S. S. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa, odmówił uchylenia decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Olsztynie z dnia "[...]" w sprawie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". Wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 962/08, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę S. S. na powyższą decyzję, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 896/09, uchylił ten wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku NSA uznał, że kontrolowana sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, gdyż decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia "[...]" nie została skutecznie doręczona stronom postępowania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie - wyrokiem z dnia 22 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 446/10 - stwierdził nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" i utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji oraz postanowienia Starosty O. z dnia "[...]" o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia "[...]". W uzasadnieniu Sąd ocenił, że skoro decyzja z dnia "[...]" nie została skutecznie doręczona stronom postępowania, nie stała się ostateczna w myśl art. 16 § 1 k.p.a. i tym samym niedopuszczalne było wznowienie postępowania w tej sprawie. Na skutek tego wyroku, Starosta O. przesłał spadkobiercom J. C., w tym między innymi S. S. (dalej zwanej skarżącą), potwierdzoną za zgodność z oryginałem decyzję z dnia "[...]" Kierownika Urzędu Rejonowego w O. wraz z pouczeniem o terminie i sposobie wniesienia od niej odwołania. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia "[...]" i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium uznało, że skoro decyzja organu I instancji nie została doręczona stronom przed ich śmiercią, to nie nabyli oni z niej żadnych praw, które weszłyby w skład spadku i uprawniałaby organ do kontynuowania postępowania z udziałem następców prawnych stron. Wyjaśniło przy tym, że zstępni mogą ubiegać się o nabycie własności przedmiotowych nieruchomości na innej podstawie prawnej, a mianowicie w trybie art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 178/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę na powyższą decyzję Kolegium podzielając wyrażony w niej pogląd organu odwoławczego. Także to orzeczenie Sądu I instancji zostało poddane kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 2 października 2012r., sygn. akt II OSK 1647/11, uchylił wyrok tutejszego Sądu z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 178/11 oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". W uzasadnieniu tego wyroku, sąd odwoławczy uznał, że brak doręczenia decyzji stronie, która zmarła, nie może być automatycznie traktowany jako równoznaczny z brakiem wydania (zaistnieniem) decyzji administracyjnej. Odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy zauważył, że J. C., po wydaniu decyzji z dnia "[...]", pozostawał w przekonaniu o jej prawidłowości i mocy obowiązującej, o czym świadczy w szczególności fakt dysponowania przez niego nieruchomością i uczynienie z niej przedmiotu darowizny. Przyjął, że skoro wydana przed śmiercią J. C. decyzja z dnia "[...]" wywołała skutek w postaci przeniesienia prawa własności, uzasadnione jest twierdzenie, iż spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 30 § 4 k.p.a. i skarżąca jako następca prawny miała prawo wniesienia odwołania od decyzji, które to odwołanie powinno zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ II instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy został więc zobowiązany do rozważenia i oceny, czy w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych zachodziły podstawy prawne do wydania decyzji z dnia "[...]". Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując art. 138 § 2 k.p.a., uchyliło w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, że w toku postępowania organ I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób istoty żądania wnioskodawcy, które pozwoliłoby na zastosowanie w sprawie właściwego trybu przyznania własności, spośród tych uregulowanych w art. 118 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazało także na nieścisłości w materiale dowodowym, które wymagają wyjaśnienia, a także na konieczność ustalenia kręgu osób, którym przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu. Powyższa decyzja Kolegium została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 224/13. W uzasadnieniu tego wyroku tutejszy Sąd wskazał na wynikające z art. 153 p.p.s.a. związanie prawomocnymi wyrokami sądów administracyjnych wydanymi w tej sprawie, w tym wyrokiem NSA z dnia 2 października 2012r., sygn. akt II OSK 1647/11. Podkreślił, że w wyroku tym NSA przesądził, że art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników nie ma w niniejszej sprawie zastosowania, gdyż skarżąca działa jako następca prawny zmarłego ojca, który uzyskał prawo własności działki gruntu rolnego, lokalu mieszkalnego i pomieszczenia gospodarskiego na mocy decyzji z dnia "[...]". Wobec tego, tutejszy Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył art. 153 p.p.s.a., skoro wbrew jednoznacznemu stanowisku sądu, nakazał zbadanie możliwości zastosowania w tej sprawie przepisu art. 118 ust. 2a ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Dodał, że stwierdzenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, że "spełnione zostały warunki, o których mowa w art. 30 § 4 k.p.a. i skarżąca jako następca prawny miała prawo wniesienia odwołania od decyzji, a odwołanie winno zostać merytorycznie rozpatrzone przez organ drugiej instancji, który winien rozważyć i ocenić, czy w świetle dokonanych w sprawie ustaleń faktycznych zachodziły podstawy do wydania decyzji z dnia "[...]" - nie uprawniało organu odwoławczego do pominięcia wyrażonych w powołanym wyżej wyroku ocen prawnych, dotyczących zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego. W związku z tym, ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji został zobowiązany do uwzględnienia powyższych rozważań oraz wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 2 października 2012 r. i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty oraz uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Jednocześnie tutejszy Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej naruszenia przez organ odwoławczy art. 139 k.p.a., poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wyjaśnił przy tym, że zakaz reformationis in peius nie może mieć zastosowania do decyzji kasacyjnej, ponieważ prowadziłoby to do uniemożliwienia realizacji celu, jakiemu ma służyć kompetencja kasacyjna organów odwoławczych. Dodał, że nie można przyjmować, że decyzja kasacyjna może być niekorzyścią dla strony, gdyż nie zamyka drogi do uzyskania nowej decyzji i nie powoduje uszczerbku w sferze prawnej odwołującego. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po raz kolejny - powołując art. 138 § 2 k.p.a. - uchyliło w całości decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia "[...]" i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium podniosło, podobnie jak w poprzedniej decyzji kasacyjnej, że w toku postępowania organ I instancji nie wyjaśnił w dostateczny sposób istoty żądania wnioskodawcy, które pozwoliłoby na zastosowanie w sprawie właściwego trybu przyznania własności, spośród tych uregulowanych w art. 118 ust. 1 i 2 ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wskazało także na nieścisłości w materiale dowodowym, które wymagają wyjaśnienia, a także na konieczność ustalenia kręgu osób, którym, oprócz skarżącej, przysługuje legitymacja strony w tym postępowaniu. Kolegium uznało, że ujawnione w postępowaniu odwoławczym braki, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie, nie mogły być usunięte przez Kolegium we własnym zakresie. W skardze na powyższą decyzję do tutejszego Sądu skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do wiążącej wykładni Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz naruszenie jej praw jako nabywcy nieruchomości w dobrej wierze. Z tych też powodów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Natomiast w piśmie procesowym z dnia 29 listopada 2013 r. skarżąca dodała, że organ odwoławczy błędnie przyjął, że zachodziły podstawy do wydania decyzji kasacyjnej, a ponadto bliżej tego nie uzasadnił. Uznała, że powzięte przez ten organ wątpliwości co stanu faktycznego sprawy mogły być wyjaśnione na etapie postępowania odwoławczego w trybie art. 136 k.p.a. Podobne argumenty sformułowała w piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2014r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie wskazując, że podejmując zaskarżoną decyzją kierowało się wskazaniami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zawartymi w wyroku z dnia 6 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Ol 224/13, w których Sąd nie podzielił zarzutu skarżącej odnośnie naruszenia przez organ odwoławczy zakazu reformationis in peius. Uznało, że wydanie decyzji kasacyjnej w niniejszej sprawie stanowi merytoryczne rozpatrzenie odwołania skarżącej, do którego organ odwoławczy został zobowiązany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2012r., sygn. akt II OSK 1647/11, a wydanie tej decyzji nie stanowi naruszenia art. 153 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z taką zaś sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, w której przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]", o uchyleniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w O. z dnia "[...]" w sprawie nieodpłatnego przeniesienia własności nieruchomości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W podstawie prawnej tej decyzji organ odwoławczy powołał art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 – dalej jako k.p.a.). W pierwszej kolejności zauważyć należy, że zaskarżona decyzja jest kolejnym rozstrzygnięciem organu odwoławczego wydanym w tej sprawie i poddanym kontroli sądów administracyjnych. Oznacza to, że przy wydaniu tej decyzji organ związany był wszystkimi prawomocnymi wyrokami wydanymi w tej sprawie. Zgodnie bowiem z art. 170 p.p.s.a., orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podkreślenia wymaga także, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego została wydana na skutek wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 224/13, mocą którego, uchylono poprzednią decyzję kasacyjną organu odwoławczego. W tych okolicznościach, stosownie do art. 153 p.p.s.a., organ odwoławczy zobowiązany był do uwzględnienia przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w powołanym orzeczeniu sądu. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, organ odwoławczy nie wywiązał się z tego obowiązku, czym naruszył art. 153 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia wyroku tutejszego Sądu z dnia 6 czerwca 2013r., sygn. akt II SA/Ol 224/13 (s.7) wyraźnie wynika, że organ odwoławczy, ponownie rozpoznając sprawę zobowiązany został do "(...) rozstrzygnięcia sprawy co do istoty oraz uzasadnienia swojego stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a.". Bez wpływu na zakres tych wytycznych pozostaje uznanie przez Sąd niezasadności zarzutu naruszenia art. 139 k.p.a. przy wydawaniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Rozważania Sądu podjęte w tym wyroku na temat zakazu reformationis in peius miały bowiem na celu jedynie odniesienie się do argumentów zawartych w skardze. Stąd też, zastosowanie w niniejszej sprawie po raz kolejny przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., bez uprzedniego zastosowania art. 136 kpa, jeżeli według organu brakowało wszystkich danych do rozstrzygnięcia jakie już nakazywał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wyrok Wojewódzkiego Sadu administracyjnego w Olsztynie, nie może być uznany za usprawiedliwiony. Dopuszczalne rozstrzygnięcia organu odwoławczego co do istoty sprawy zawarte są bowiem w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., w świetle którego, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której: 1) utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję albo 2) uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Za takie rozstrzygnięcie nie można natomiast uznać zaskarżonej decyzji, która została wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. i ma charakter kasacyjny. Zauważyć przy tym należy, że powołanym wyrokiem tutejszy Sąd uchylił decyzję organu odwoławczego, która także miała charakter kasacyjny. Podał przy tym, że na konieczność merytorycznego załatwienia odwołania skarżącej wskazywał już Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 2 października 2012r., sygn. akt II OSK 1647/11. Zatem podkreślenia wymaga, że zobowiązanie przez Sąd organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego (co do istoty) nie ogranicza tego organu w możliwości dokonania dodatkowych ustaleń stanu faktycznego sprawy w oparciu o art. 136 k.p.a. Dopiero po zastosowaniu tego przepisu i zaistnieniu okoliczności mogących naruszać zasadę dwuinstancyjności postępowania mógłby rozważać zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Jak słusznie bowiem podnosi Z. Kmieciak (Postępowanie wstępne i wyjaśniające przed organem drugiej instancji, (w:) Odwołania w postępowaniu administracyjnym, Oficyna 2011, Lex-el), "dwuinstancyjność postępowania administracyjnego nie jest celem samym w sobie. Stanowi ona raczej rodzaj systemowej gwarancji poszanowania jego rzetelności, podporządkowanej w ostatecznym rachunku idei prawidłowego załatwienia sprawy w sposób najmniej uciążliwy dla strony i bez uzasadnionej zwłoki. Znaczenie zawartego w przepisach art. 136 k.p.a. słowa "dodatkowe" trzeba zaś oceniać mając na uwadze konkretny stan faktyczny i prawny oraz skalę potencjalnych czynności wyjaśniających. Nawet w sytuacji ewidentnych zaniedbań organu I instancji, kwalifikowanych jako brak rozpoznania sprawy, błąd ten można naprawić w postępowaniu odwoławczym, jeżeli uzupełnienie dowodów i materiału dowodowego w sprawie sprowadzałoby się do prostych, niewymagających większego wysiłku działań organu odwoławczego, a okoliczności sprawy wskazywałyby na zasadność odwołania. Za wnioskiem tym zdaje się przemawiać redakcja przepisu art. 138 § 2 k.p.a., w którym użyto zwrotu "organ odwoławczy może uchylić", a nie "organ odwoławczy uchyli". Formułując w ten sposób upoważnienie do podjęcia decyzji kasacyjnej, przyznano organowi odwoławczemu określoną swobodę w wyborze trybu działania. Natomiast, ryzyko utraty przez stronę jednej instancji administracyjnej w razie wydania decyzji merytoryczno-reformatoryjnej łagodzi obecnie perspektywa skorzystania przez nią z prawa do wyczerpania dwóch instancji w postępowaniu sądowoadministracyjnym". Nie sposób także nie dostrzec, że uprawnienia orzecznicze organu odwoławczego, określone w art. 138 k.p.a., przesądzają o tym, że organ odwoławczy powinien dążyć do ostatecznego i definitywnego załatwienia sprawy na forum administracyjnym. W tej sytuacji uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji winno być wyjątkiem, a organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., powinien wskazać przyczyny nieskorzystania z uprawnienia do uzupełnienia materiału dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 14 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 66/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 22 stycznia 2013r., sygn. akt I SA/Wa 1547/12, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Za niewystarczające w tym zakresie uznać jednak należy powołanie się przez organ odwoławczy, tak jak w niniejszej sprawie, że "ujawnione w postępowaniu odwoławczym braki, polegające na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności, które mają wpływ na rozstrzygnięcie, nie mogły być usunięte przez Kolegium we własnym zakresie". Takie działanie organu odwoławczego narusza nie tylko art. 136 i 138 k.p.a. ale także art. 107 § 3 w zw. z art. 9 i art. 11 k.p.a. Podnieść także należy, że w niniejszej sprawie skarżąca podejmuje czynności mające na celu weryfikację decyzji organu I instancji od 2006 r. W tych okolicznościach wywiązanie się przez organ odwoławczy z obowiązku rozstrzygnięcia tej sprawy co do istoty ma istotne znaczenie dla urzeczywistnienia konstytucyjnego prawa do rzetelnego procesu. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, stosownie do art. 170 p.p.s.a., w związku z wskazanymi wyrokami NSA i WSA, zobowiązany jest zatem do wydania decyzji co do istoty sprawy z uwzględnieniem rozstrzygnięć wymienionych w art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. W przypadku zaś uznania konieczności uzupełnienia materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie przez organ I instancji, organ odwoławczy skorzysta z trybu przewidzianego w art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.