II SA/Ol 1201/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w dniu 2 listopada 2015 r. w Olsztynie na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.D.J. na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z dnia 24 września 2014 r. Nr ORN.0007.53.2014 w przedmiocie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanawia odrzucić skargę. R.D.J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Olecku z dnia 24 września 2014 roku, Nr ORN.0007.53.2014 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w O. przy ul. [...] domagając się stwierdzenia jej nieważności lub uchylenia w części dotyczącej działki nr [...], stanowiącej jego własność. Skarżący zarzucił skarżonej uchwale naruszenie własnego interesu prawnego poprzez naruszenie art. 32 oraz art. 64 Konstytucji RP polegające na ograniczeniu prawa dysponowania należącym do niego budynkiem wolnostojącym na działce nr [...]. Wskazał, że ograniczenie to polega na planowanej zabudowie plombowej działki nr [...], co jest niezgodne z Prawem budowlanym, gdyż nie ma możliwości takiej zabudowy w granicy działki przy budynku wolnostojącym. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Olecka wniósł o jej odrzucenie z powodu niewykazania przez skarżącego interesu prawnego do jej wniesienia. Nadto wskazał, że wniesienie skargi miało miejsce przed bezskutecznym upływem terminu do zajęcia stanowiska przez Radę Miejską w Olecku w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, ewentualnie wniósł o oddalenie skargi. Podkreślono, że skarżona uchwała jest uchwałą intencyjną, a jej treść ogranicza się jedynie do wszczęcia procedury planistycznej i określenia granic obszaru zamierzonych działań planistycznych, a zatem nie określa ona sposobu realizacji zabudowy. Uchwała intencyjna nie stanowi o przeznaczeniu terenu, a zatem nie wpływa na sposób wykonywania prawa własności. Burmistrz wskazał również, że skarga została złożona przed bezskutecznym upływem terminu do wypowiedzenia się Rady Miejskiej co do doręczonego jej w dniu 21 września 2015 r. wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Rada aktualnie zajmuje się rozpatrywaniem sprawy, która zgodnie z zawiadomieniem skarżącego wydłużyła termin do jej załatwienia do dnia 21 listopada 2015 r. z uwagi na skomplikowany charakter sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym w świetle brzmienia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. jest niewątpliwie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) zwanej dalej: u.s.g., który stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. O dopuszczalności skargi wywiedzionej w tym trybie do sądu administracyjnego decydują łącznie cztery przesłanki. Po pierwsze - charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, po drugie - zachowanie terminu do jej wniesienia, po trzecie - uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i po czwarte - interes prawny lub uprawnienie skarżącego muszą zostać naruszone treścią uchwały podjętej przez organ gminy. W rozpoznawanej sprawie spełnione zostały jedynie trzy z czterech wymienionych wyżej przesłanek, co wykluczało prawną możliwość przystąpienia do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały. Mianowicie, oczywistym jest, że skarga na uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest sprawą z zakresu administracji publicznej. Ponadto została ona poprzedzona bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i wniesiona z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 53 § 2 p.p.s.a., w myśl którego skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Należy zauważyć, że 60-dniowy termin w rozpoznawanej sprawie biegł od dnia 21 września 2015 r., w tym bowiem dniu wpłynęło do organu wezwanie skarżącego. W tej sytuacji skarga złożona w dniu 24 września 2015 r. jest wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu. Analiza art. 101 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 35 k.p.a. nie daje podstaw do wnioskowania, że po stronie organu, jak podniesiono w odpowiedzi na skargę, powstaje uprawnienie do załatwienia wezwania do usunięcia naruszenia w terminie dwóch miesięcy od dnia wniesienia wezwania oraz że tego rodzaju uprawnienie organu gminy jest przeszkodą do wniesienia skargi przed załatwieniem wezwania przez organ gminy (postanowienie NSA z dnia 9 maja 2013 r., II FSK 2140/12, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co należy rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Należy zauważyć, że z dniem wniesienia wezwania do usunięcia naruszenie prawa rozpoczyna swój bieg termin sześćdziesięciu dni do wniesienia skargi, mimo że sprawa udzielenia odpowiedzi na to wezwanie jest otwarta. W okresie biegu tego terminu organ może udzielić odpowiedzi na wezwanie i w takim przypadku dalszy bieg tego terminu staje się bezprzedmiotowy, ponieważ od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwanie, rozpoczyna bieg termin trzydziestu dni od dnia doręczenia tej odpowiedzi. Jeżeli natomiast w tym okresie organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, to nieprzerwanie biegnie termin sześćdziesięciu dni, liczony od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa. W sytuacji, gdy skarżący wezwie organ do usunięcia naruszenia i wkrótce potem wniesie skargę, a organ w ogóle nie udzieli odpowiedzi na wezwanie i przekaże skargę do sądu z odpowiedzią na skargę, w której nie podziela zarzutów skarżącego, to odrzucenie takiej skargi jako niedopuszczalnej (przedwczesnej), nie znajduje oparcia w przepisach p.p.s.a. i u.s.g. Takie stanowisko zostało przyjęte i przekonująco uzasadnione w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (ONSAiWSA z 2007 r., z. 3, poz. 60). Oceniając w następnej kolejności wystąpienie po stronie skarżącego interesu prawnego lub uprawnienia, ewentualnie naruszonego zaskarżoną uchwałą podkreślić trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, które tutejszy Sąd w pełni podziela, przyjmuje się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten powinien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem. Zatem interes prawny, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wywodzić się musi z prawa materialnego, ale oczywiście prawa materialnego administracyjnego, bowiem skarga ma być wniesiona do sądu administracyjnego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Materialne prawo administracyjne ma zawierać normę przyznającą ochronę prawną podmiotowi i z takiej normy wywodzi się właśnie interes prawny. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n. nie ma bowiem charakteru actio popularis, co oznacza, że nawet sprzeczność aktu organu gminy z prawem nie daje uprawnienia do jej wniesienia. Składający skargę musi wskazać na normę materialnego prawa administracyjnego, z którego swój interes prawny wywodzi, przy tym nie mogą to być przepisy dotyczące zadań gminy (por. wyroki NSA z dnia: 1 października 2013 r., sygn. I OSK 1209/13, z 22 marca 2013 r., sygn. I OSK 2236/12, z 12 marca 2013 r., sygn. I OSK 1761/12, z 7 marca 2013 r., sygn. II GSK 1374/11, dostępne CBOSA). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie wykazał naruszenia skarżoną uchwałą przysługującego mu interesu prawnego lub uprawnienia. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi art. 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.) zwanej dalej: u.p.z.p., w myśl którego w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6 (ust. 1). Integralną częścią uchwały, o której mowa w ust. 1, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu (ust. 2). Uchwałę, o której mowa w ust. 1, rada gminy podejmuje z własnej inicjatywy lub na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta (ust. 4). Przed podjęciem uchwały, o której mowa w ust. 1, wójt, burmistrz albo prezydent miasta wykonuje analizy dotyczące zasadności przystąpienia do sporządzenia planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium, przygotowuje materiały geodezyjne do opracowania planu oraz ustala niezbędny zakres prac planistycznych (ust. 5). W orzecznictwie podkreśla się, że uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego na określonym obszarze nie wywołuje sama przez się skutków materialnoprawnych, nie kształtuje sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Z jej istoty, jako aktu prawa wewnętrznego, wynika, że wiąże organ wykonawczy, który jest zobowiązany do podjęcia dalszych działań zmierzających do uchwalenia planu. Jest to pierwszy i niezbędny etap procedury planistycznej i fakt, że jest ona ogłaszana na kolejnych etapach postępowania planistycznego, jak również to, iż mogą w tym postępowaniu uczestniczyć podmioty spoza systemu administracji (w tym zwłaszcza właściciele nieruchomości), nie może wpływać na ocenę charakteru uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Okoliczność, że pośrednio, refleksowo, uchwała o wewnętrznym charakterze może oddziaływać na sytuację prawną skarżących, nie oznacza, iż naruszenie interesu prawnego następuje bezpośrednio przez postanowienia tej uchwały (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. II OSK 2442/12, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 marca 2014 r., sygn. II SA/Go 109/14, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. II SA/Wr 626/12, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. II SA/Sz 381/11, wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 sierpnia 2008 r., sygn. IV SA/Wa 622/08, dostępne CBOSA). Tutejszy Sąd podziela w pełni powyższy pogląd i uważa, że zaskarżona uchwała, określana mianem "intencyjnej", wyraża jasno zamiar gminy ustalenia zasad zagospodarowania przestrzennego na danym terenie w formie aktu prawa miejscowego, jakim bezspornie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem jej podjęcia jest wyłącznie uruchomienie procedury planistycznej. Nie przesądza ona z góry przeznaczenia konkretnych nieruchomości, chociaż w wyroku z dnia 14 listopada 2013 r., sygn. II OSK 81/13 NSA stwierdził, że w uchwale tej nie określa się propozycji przeznaczenia terenu, co nie oznacza, że rada gminy nie może wyrazić podstawowych założeń co do takiego przeznaczenia oraz sposobu zagospodarowania i zabudowy. Skarżący, co wynika z treści skargi, powołuje się na swój interes prawny do wniesienia skargi wywodząc go z faktu bycia właścicielem nieruchomości znajdującej się na terenie, w stosunku do którego Rada Miejska w Olecku skarżoną uchwałą przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednak nie budzi wątpliwości, że wobec treści i charakteru skarżonej uchwały brak jest podstaw do twierdzenia, że narusza ona indywidualny interes prawny skarżącego. Skarżący nie wykazał, aby w wyniku podjęcia uchwały został pozbawiony gwarantowanych prawem uprawnień albo uniemożliwiono mu ich realizację. Obawia się on jedynie lokalizacji na sąsiedniej działce zabudowy plombowej zapominając, że to nie uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany planu, lecz dopiero miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, o ile w ogóle zostanie uchwalony, jako akt prawa miejscowego będzie określać wiążąco przysługujące mu prawa i obowiązki w zakresie zagospodarowania terenu. Zresztą sam fakt, że plan miejscowy może ewentualnie dopuszczać lokalizację tego rodzaju inwestycji, nie oznacza automatycznie prawa do ich realizacji. Dodać ponadto trzeba, że ustawodawca normując w u.p.z.p. poszczególne etapy procedury planistycznej zapewnił skarżącemu prawne instrumenty ochrony jego interesów i uprawnień, z których może on czynnie korzystać. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., odrzucił skargę.