II SA/Ol 1435/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant sekretarz sądowy Maciej Lipiński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 marca 2017 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" r., Nr "[...]" w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że kolejną już decyzją z dnia "[...]" Starosta określił K. P. dopuszczalne poziomy hałasu emitowane do środowiska w związku z funkcjonowaniem instalacji do suszenia i przechowywania zboża należącej do Gospodarstwa Rolnego prowadzonego przez K. P., zlokalizowanej na działce o numerze ewidencyjnym "[...]" w obrębie A, gm. A, ustalając je na poziomie 50 dB w porze dnia i 40 dB w porze nocy, wyrażonym równoważnym poziomem dźwięku A w dB. Ponadto zobowiązał stronę do prowadzenia okresowych pomiarów hałasu w środowisku raz na dwa lata z uwzględnieniem specyfiki pracy źródeł hałasu według metodyki referencyjnej wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku, pochodzącego od instalacji lub urządzeń z wyjątkiem hałasu impulsowego, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz przekazywania wyników badań Staroście oraz Wojewódzkiemu Inspektorowi Ochrony Środowiska Delegatura w A, w terminie 30 dni od zakończenia pomiaru. W uzasadnieniu decyzji organ opisał przebieg postępowania i ustalony stan faktyczny, z którego wynikało, że w dniu 8 października 2012 r. do Starostwa Powiatowego wpłynęło pismo Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska Delegatura, informujące o przeprowadzonych w dniach 23 sierpnia i 12 września 2012 r. kontrolach w gospodarstwie K. P.. Kontrole dotyczyły uciążliwości hałasowej z instalacji do suszenia i przechowywania zboża Gospodarstwa Rolnego A należącego do K. P.. W toku postępowań administracyjnych organy podejmowały kilkukrotnie rozstrzygnięcia. Sprawa była rozpatrywana również przez tut. Sąd (wyrok z dnia 10 grudnia 2013 r. o sygn. II SA/Ol 966/13). Ostatecznie organ I instancji wydał ww. decyzję z dnia 16 października 2015 r. Odwołanie od tej decyzji wniósł K. P. Decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść orzeczenia, a mianowicie: - art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego z naruszeniem wspomnianych przepisów, w konsekwencji czego brak jest obecnie możliwości zweryfikowania twierdzeń organu, choćby w kontekście czynionych ustaleń mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia tej sprawy; - art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem wskazanych norm, bowiem organ nie odniósł się choćby do wątpliwości organu odwoławczego poruszanych w poprzednio wydawanych decyzjach kasatoryjnych w zakresie w jakim organ nakazał ustalić czy na obszarze badanym nie występowały inne źródła hałasu. Wniósł o uchylenie w całości decyzji będącej przedmiotem odwołania i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu odniósł się do powołanych wyżej zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że K. P. prowadzi Gospodarstwo Rolne A. W skład gospodarstwa wchodzi m. in. instalacja załadunkowa, suszarnicza i wentylacyjna, która emituje hałas. Ze sprawozdania z badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w Olsztynie Delegatura wynika, że w dniu 23 sierpnia 2012r. w godzinach od 22:00 do 23:00 zostały przeprowadzone pomiary hałasu emitowanego do środowiska, z których wynikało, że równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy ze źródeł należących do instalacji Gospodarstwa Rolnego A przekracza dopuszczalne normy wyrażone w dB. Ponowne pomiary emisji hałasu z instalacji suszarni zboża i załadunku oraz wentylatorów przy zbiornikach przechowywania zboża prowadzonej przez Gospodarstwo Rolne A, przeprowadzone zostały w dniu 6 sierpnia 2015r. Właściciel instalacji uczestniczył w badaniu, lecz odmówił podpisania protokołu sporządzonego z tej czynności. Pomiary dokonane zostały przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w A Delegatura w A zgodnie z metodyką referencyjną zamieszczoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r., poz.1542). W badaniach uwzględniono średni poziom tła akustycznego, co wynika z tabeli zawartej w sprawozdaniu z badań Nr "[...]" z dnia 7 sierpnia 2015 r. Wbrew zarzutom odwołania w materiałach z badań znajduje się szczegółowy opis warunków meteorologicznych, które panowały podczas ich przeprowadzania. Wszystko to prowadzi do wniosku, że wyniki badań odzwierciedlają rzeczywiste poziomy emitowane przez źródła hałasu, a zatem są rzetelne i wiarygodne. Ustalenia w nich dokonane wskazują, że hałas emitowany przez instalację przekracza dopuszczalny poziom przewidziany dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Nałożenie obowiązków zawartych w decyzji pierwszej instancji miało zatem uzasadnienie faktyczne. Skargę na ww. decyzję wywiódł K. P., wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W skardze zarzucono: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska poprzez "niewłaściwą wykładnię i tym samym przyjęcie, że stwierdzenie przekroczenia poziomu hałasu może zostać dokonane w dokumencie, z którym w rzeczywistości skarżący nie może polemizować z uwagi na lakoniczność dokonanych badań, kiedy to w rzeczywistości stwierdzenie przekroczenia emisji hałasu winno być dokonane w taki sposób, aby zarówno organy, jak też strona postępowania mogły dokonać oceny przeprowadzonego dowodu, - naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na treść wydanej decyzji, a mianowicie: art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez przeprowadzenie postępowania z naruszeniem wymienionych reguł i oparcie się na wydanej opinii, która nie mogła być w jakikolwiek sposób zweryfikowana przez organy, jak też strony postępowania, co czyni postępowanie dowodowe niezupełnym; art. 107 § 3 Kpa poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji z naruszeniem wymienionego przepisu, co uniemożliwia polemikę z ustaleniami organów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Organ nie zgodził się z zarzutami zaprezentowanymi w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r., poz. 1066 j.t.) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j. z 2016 r. Dz.U. poz. 718) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy wskazać, ze zgodnie z przepisem art. 115a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r., poz. 672) w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu, organ ten wydaje decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu w decyzji tej określa się dopuszczalne poziomy hałasu poza zakładem przy zastosowaniu wskaźników hałasu w odniesieniu do rodzajów terenów, na które oddziałuje zakład. Decyzja wydana na podstawie tego przepisu ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Zgodzić się zatem należy z poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, że wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia prawa osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu (por. wyrok NSA z 18 stycznia 2011 r., I OSK 6/10, LEX nr 785428, a także wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., j.w.). Stosownie zaś do art. 112a pkt. 2 ustawy, przez wskaźniki hałasu rozumie się parametry hałasu określone poziomem dźwięku wyrażonym w decybelach (dB), wskaźniki hałasu mające zastosowanie do ustalania i kontroli warunków korzystania ze środowiska w odniesieniu do jednej doby to LAeqD - równoważny poziom dźwięku A dla pory dnia (rozumianej jako przedział czasu od godz. 6:00 do godz. 22:00) oraz LAeq N – równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy (rozumianej jako przedział czasu od godz. 2200 do godz. 600). W rozporządzeniu Ministra Środowisku z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. z 2014r., poz. 112) ustalono dopuszczalne poziomy hałasu, zróżnicowane dla rodzajów terenów przeznaczonych w szczególności pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, tereny zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej i zamieszkania zbiorowego, tereny mieszkaniowo-usługowe, tereny zabudowy zagrodowej. Na gruncie niniejszej sprawy organy ustaliły, że K. P. prowadzi Gospodarstwo Rolne A. W skład gospodarstwa wchodzi m. in. instalacja załadunkowa, suszarnicza i wentylacyjna, która emituje hałas. Ze sprawozdania z badań przeprowadzonych przez Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska Delegatura w A wynika, że w dniu 23 sierpnia 2012 r. w godzinach od 22:00 do 23:00 zostały przeprowadzone pomiary hałasu emitowanego do środowiska, z których wynikało, że równoważny poziom dźwięku A dla pory nocy ze źródeł należących do instalacji Gospodarstwa Rolnego A, przekracza dopuszczalne normy wyrażone w dB. Ponowne pomiary emisji hałasu z instalacji suszarni zboża i załadunku oraz wentylatorów przy zbiornikach przechowywania zboża prowadzonej przez Gospodarstwo Rolne A, przeprowadzone zostały w dniu 6 sierpnia 2015 r. Właściciel instalacji uczestniczył w badaniu, lecz odmówił podpisania protokołu sporządzonego z tej czynności. Pomiary dokonane zostały przez pracowników Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w A Delegatura A zgodnie z metodyką referencyjną zamieszczoną w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 30 października 2014 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2014 r. poz. 1542). W badaniach tych uwzględniono średni poziom tła akustycznego, co wynika z tabeli zawartej w sprawozdaniu z badań Nr "[...]" z dnia 7 sierpnia 2015 r. (akta adm., k. – 202). Z protokołu pomiarów poziomu hałasu (akta adm. k. – 201) wynika, że wszystkie pomiary wykonano metodą filtracyjną, czyli tylko wtedy, gdy dźwięki zakłócające, nie będące obiektem badań (np. przejazdy pojazdów ulicą, hałasy bytowe), nie były słyszalne. Oznacza to, że pomiary dotyczyły tylko hałasu wydobywającego się ze źródła badanego, a wartości tła akustycznego zostały uwzględnione w wynikach zgodnie z metodyką referencyjną. Niezasadne i gołosłowne są zatem zarzuty skarżącego jakoby na wynik pomiarów miało wpływ usytuowanie punktów pomiarowych bezpośrednio przy drodze, czy też toczące się w lecie prace rolnicze na polach. Niezasadne jest twierdzenie, że na wynik pomiaru miała również wpływ podobna, znajdująca się w pobliżu, znacznie bardziej rozbudowana instalacja (działka nr "[...]’), ponieważ jest ona zlokalizowana w dalszej odległości od nieruchomości uczestnika postępowania (ponad 200m), niż zakład skarżącego. Ponadto jak wskazano wyżej w pomiarach uwzględniono średni poziom tła akustycznego. Protokół z pomiarów zawiera również charakterystykę terenu, na którym prowadzono pomiary hałasu, wraz z określeniem rodzaju zabudowy jako jednostronnej. Oszacowano przy tym odległość pierwszej zabudowy od granicy terenu, do którego władający ma tytuł prawny, na około 40 m. Szacunkową zaś wysokość pierwszej linii zabudowy ustalono na około 6 m. Niezasadny jest zatem zarzut strony skarżącej odnoszący się do naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazanych w skardze, ani też naruszenia art. 115a ust. 1 Prawa ochrony środowiska. Postępowanie wyjaśniające organów nie budzi wątpliwości Sądu. Podczas przeprowadzenia kluczowych dla rozstrzygnięcia sprawy pomiarów, właściwy organ precyzyjnie przedstawił zastosowaną metodologię. Brak jest jakichkolwiek podstaw do ich podważenia. Pomiar hałasu został sporządzony przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, a zatem przez organ upoważniony do jego sporządzenia (zob. 9 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1688, oraz art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska) oraz w formie prawem przewidzianej - został podpisany przez inspektora dokonującego czynności kontrolnych oraz przedstawiciela kontrolowanego zakładu. Jest to zatem dokument urzędowy, o którym mowa w art. 76 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego i w związku z tym korzysta on z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi. To ostatnie domniemanie może być obalone jedynie przez przeprowadzenie dowodu przeciwko treści dokumentu (art. 76 § 3 k.p.a.). Tymczasem w aktach administracyjnych brak jest dowodów potwierdzających, że strona skarżąca skorzystała z możliwości zakwestionowania treści protokołu sporządzonego przez Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska. Samo twierdzenie skarżącej, że przedmiotowe badania zostały przeprowadzone nieprawidłowo i z uwzględnieniem źródła innych hałasów, nie stanowi jeszcze przeprowadzenia przeciwdowodu w rozumieniu art. 76 § 3 k.p.a. Podnieść również należy, że przepisy Prawa ochrony środowiska w wielu punktach różnią się od regulacji zawartych w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego. Regulacja art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiska niewątpliwie stanowi takie odstępstwo, bowiem przewiduje możliwość wydania przez organ ochrony środowiska decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu na podstawie czynności kontrolnych dokonywanych przed wszczęciem postępowania administracyjnego. Z przepisów Działu V ustawy Prawo ochrony środowiska, dotyczącego ochrony przed hałasem oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika natomiast aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów dezaktualizowały się i w związku z czym nie mogłyby być podstawą wydania decyzji w oparciu o art. 115a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 754/12; wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 6/10; wyrok NSA z dnia 14 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 1372/07). Trzeba mieć przy tym na uwadze, że żaden przepis prawa nie stoi na przeszkodzie, aby protokół kontroli przeprowadzonej poza postępowaniem w przedmiocie dopuszczalnych norm natężenia hałasu, mógł stanowić dowód będący podstawą wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu (vide: wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012r., II OSK 1326/11.) Niewątpliwie ustalenia dokonane we wspomnianych pomiarach wskazują, że hałas emitowany przez instalację przekracza dopuszczalny poziom przewidziany dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Jeśli zaś skarżący kwestionuje wyniki dokonanych pomiarów, to powinien przedstawić jakikolwiek przeciwdowód w tym zakresie, a tego nie uczynił. W przeciwnym wypadku samo twierdzenie, że organy oparły się o badanie, którego nie mogły zweryfikować, jest gołosłowne. Podkreślić należy, że badanie hałasu zostało przeprowadzone przez organ uprawniony i kompetentny w tej materii. Wykazały one jednoznacznie przekroczenie dopuszczalnego poziomu hałasu. Zaznaczyć trzeba, że w toku kilku postępowań prowadzonych na gruncie niniejszej sprawy kilkukrotne badania poziomu hałasu emitowanego do środowiska wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm. Tymczasem, jak już wskazano, tylko jednorazowe naruszenie tych norm może uzasadniać wydanie decyzji określającej dopuszczalny poziom hałasu. Mając powyższe na uwadze, należało skargę, jako nieuzasadnioną, oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.