II SA/Ol 156/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W.F. Przewodniczącej Osiedla [...] na uchwałę Rady Miejskiej [...] z 10 stycznia 2025 r., nr XV-104/2025 w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić stronie skarżącej 100 zł (sto złotych) tytułem uiszczonego wpisu sądowego. W.F. jako Przewodnicząca Osiedla [...] (dalej: "skarżąca") wniosła do Rady Miejskiej w [...] skargę na działanie kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w [...]. Rada Miejska [...] uchwałą z 10 stycznia 2025 r. nr XV-104/2025 uznała ww. skargę za niezasadną. Skarżąca na powyższą uchwałę złożyła skargę do sądu, wywodząc, że narusza ona prawo. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej jako "u.g.n.") oraz art. 242 § 1 i art. 223 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 ze zm., dalej jako "k.p.a."). Uchwałą tą organ gminy uznał za niezasadną skargę skarżącej na działalność kierownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie jest aktem, o którym mowa w przytoczonym przepisie, mimo że Rada Miejska ustosunkowała się do skargi skarżącej na działalność kierownika ZGK w formie uchwały. Wyjaśnić należy, że organy jednostek samorządu terytorialnego podejmują uchwały we wszystkich sprawach należących do ich właściwości (co może sugerować możliwość zaskarżenia ich do sądu administracyjnego), lecz uchwały podjęte w wyniku skargi wniesionej na podstawie art. 227 k.p.a. są taką samą czynnością informującą o sposobie załatwienia skargi, jak i czynności innych organów wymienionych w art. 229 k.p.a., którym uchwała nie jest przypisana jako prawna forma działania (por. np. postanowienia NSA z: 12.04.2001 r. l SA 2668/00; 7.07.2009 r. I OSK 803/09 i 3.09.2009 r. I OSK 1064/09 wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie utrwalony jest zaś pogląd, że kontrola sprawowana przez sąd administracyjny nie obejmuje spraw zainicjowanych skargami na działalność organów, a więc takich, których przedmiotem nie jest konkretny akt lub czynność, ale krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu, wyrażających niezadowolenie z jego pracy, wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości, czyli skarg tzw. powszechnych wymienionych w art. 227 K.p.a., wnoszonych na podstawie przepisów Działu VIII K.p.a. "Skargi i wnioski" (por. m.in. wyrok NSA z 24.11.2011 r. II OSK 1961/11; postanowienia NSA: z 1.03.2010 r. II OSK 478/09, z 25.02.2009 r. II OSK 241/09). Niezależnie od powyższego skargę należało odrzucić również z uwagi na brak zdolności sądowej skarżącej. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. osoba fizyczna, osoba prawna lub organ administracji publicznej mają zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona (zdolność sądowa). Stosownie do § 2 zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej. Zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3). Zdolność sądową mają ponadto organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Przewodniczący osiedla nie jest podmiotem wymienionym w ww. przepisach. Przede wszystkim osiedle nie jest osobą prawną. Osobami prawnymi, zgodnie z art. 33 kodeksu cywilnego, są Skarb Państwa i jednostki organizacyjne, którym przepisy szczególne przyznają osobowość prawną. Przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie przyznają jednostkom pomocniczym osobowości prawnej. Osobowość taką posiada wyłącznie gmina (art. 2 ust. 2 u.s.g.). Zgodnie z art. 5 ust. 1 zd. pierwsze u.s.g. gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 2 u.s.g. organem wykonawczym w dzielnicy (osiedlu) jest zarząd. Na czele zarządu stoi przewodniczący (ust. 2). Osiedle (przewodniczący osiedla), jako jednostka pomocnicza gminy, nie jest też samorządową jednostką organizacyjną. Jednostka pomocnicza stanowi jedynie część większej struktury, jaką jest gmina i nie korzysta z analogicznej ochrony sądowej jak jednostka samorządu terytorialnego. Ustawodawca nie przyznał jednostkom pomocniczym kompetencji publicznoprawnych, a kompetencje te określa jednostce pomocniczej wyłącznie gmina w statucie. Jednostka pomocnicza nie posiada osobowości prawnej oraz umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym. Jednostka pomocnicza jest więc wyłącznie elementem składowym gminy, jej "częścią pomocniczą", nie ma poza tymi ramami samodzielnego bytu prawnego. Nie może być zatem samodzielnym podmiotem praw i obowiązków w sferze materialnego prawa administracyjnego (por. wyroki NSA z 29.04.2003 r. IV SA 2841/03 i z 10.102000 r. II SA/Łd 1097/00). Osiedle nie jest organem administracji publicznej. Wprawdzie pojęcie organu administracji publicznej nie jest zdefiniowane w p.p.s.a., lecz swoistą definicję zakresową tego pojęcia zawiera art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., w którym wymieniono ministrów, centralne organy administracji rządowej, wojewodów, działające w ich lub we własnym imieniu inne terenowe organy administracji rządowej (zespolonej i niezespolonej), organy jednostek samorządu terytorialnego oraz organy i podmioty wymienione w art. 1 pkt 2 k.p.a. (zob. M. Stahl [w:] System Prawa Administracyjnego, t. 6, Podmioty administrujące, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2011, s. 69–70). Osiedle, jako jednostka pomocnicza gminy nie jest również jednostką organizacyjną. Przepisy u.s.g. wyraźnie rozróżniają pojęcie jednostki pomocniczej i jednostki organizacyjnej w gminie (art. 5 ust. 1 i art. 9 ust. 1 u.s.g.). Odmiennie reguluje tryb ich tworzenia (art. 5 ust. 2, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 7 oraz pkt 9 lit. h u.s.g.). Ponadto jednostki organizacyjne, w przeciwieństwie do pomocniczych, prowadzą gospodarkę finansową na zasadach określonych w ustawie o finansach publicznych, a więc w formie jednostek budżetowych czy zakładów budżetowych. Jednostki organizacyjne działają jako tzw. stationes communis, dysponując wyodrębnioną częścią majątku wyposażonej w osobowość prawną gminy (por. M. Niezgódka-Medek, (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009 r., s. 84). Ponadto, jednostka pomocnicza gminy nie jest organizacją społeczną. Organizacja społeczna jest bowiem dobrowolnym zrzeszeniem osób urzeczywistniającym wąskie przedmiotowo cele statutowe w interesie swoich członków. Tymczasem jednostka pomocnicza gminy (osiedle, dzielnica) nie jest dobrowolnym, lecz przymusowym zrzeszeniem osób zamieszkałych na określonym terytorium, które realizuje, podobnie jak gmina, cele ogólne określone ustawą i statutem (por. postanowienie NSA z 18.12.2012 r. II OZ 1107/12 i powołane tam orzecznictwo). Brak osobowości prawnej i umocowania do samodzielnego występowania w obrocie prawnym powoduje, że przewodniczący osiedla nie ma zdolności sądowej, a więc nie może być stroną w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w tym także nie może wnieść skutecznie skargi do sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy, skargę należało odrzucić, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i pkt 5 p.p.s.a. Jednocześnie, wobec faktu, że skarga została odrzucona, stronie skarżącej przysługuje zwrot uiszczonego wpisu, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.