II SA/Ol 209/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant referent stażysta Milena Małyszko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2016 r. sprawy ze skargi J. N. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zasiłku pielęgnacyjnego – wznowienie postępowania 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J. N. kwotę 480 zł (czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia "[...]", Nr ‘[...]", Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. art. 144 oraz art. 149 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu zażalenia J. N. na postanowienie z dnia "[...]" wydane z upoważnienia Burmistrza "[...]" przez Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]", którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]", utrzymało w całości w mocy postanowienie z dnia "[...]". Zakwestionowane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. W dniu 27 stycznia 2011 r. wpłynął do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" wniosek M. N. o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Decyzją z dnia "[...]" Kierownik MOPS w "[...]" umorzył postępowanie zainicjowane ww. wnioskiem, wskazując, że jest ono bezprzedmiotowe, bowiem M. N. zmarła w dniu 4 lutego 2011 r. Pismem z dnia 16 sierpnia 2012 r. J. N. zwrócił się do Kierownika MOPS w "[...]" m.in. z żądaniem wznowienia postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. Uzasadniając wniosek podał, że "strony - tj. spadkobiercy M. N. - bez własnej winy nie brały udziału w postępowaniu, mimo iż dotyczyło ono ich praw majątkowych (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.)." W odpowiedzi, organ I instancji postanowieniem z dnia "[...]", odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]" stwierdzając, że J. N. nie ma legitymacji strony w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla M. N. W zażaleniu na powyższe postanowienie J. N. podniósł, że prawo do zasiłku pielęgnacyjnego jest prawem dziedzicznym, czego rezultatem jest uzyskanie przez spadkobierców M. N. statusu strony w postępowaniu o ustalenie prawa do zasiłku pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu postanowienia z dnia "[...]" Kolegium wskazało, że M. N. zmarła dnia 14 lutego 2011 r. Spadek po niej nabył m.in. mąż J. N. (postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 16 maja 2012 r.). Na mocy art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 k.p.a. wprowadza wyjątek stanowiąc, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Wyjątek ten nie ma jednak w omawianej sprawie zastosowania. Zgodnie bowiem z treścią art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.) zasiłek pielęgnacyjny przyznaje się w celu częściowego pokrycia wydatków wynikających z konieczności zapewnienia osobie niepełnosprawnej opieki i pomocy innej osoby w związku z niezdolnością do samodzielnej egzystencji. Zasiłek ten przysługuje osobie niepełnosprawnej w wieku powyżej 16 roku życia legitymującej się znacznym stopniem niepełnosprawności (art. 16 ust. 2 pkt 2 u.ś.r.). Sprawa dotycząca ustalenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dotyczy więc praw i obowiązków ściśle związanych z osobą niepełnosprawną (postanowienie NSA z dnia 14.14.2013 r., sygn. I OSK 45/11). Co za tym idzie, prawo do zasiłku pielęgnacyjnego nie podlega dziedziczeniu, cesji, ani żadnej innej formie następstwa prawnego. W kontekście powyższego, jak podniosło Kolegium, słusznie zatem w sprawie stwierdzono, że wnioskodawca (będący spadkobiercą M. N.) nie ma przymiotu strony wynikającego z przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, do żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]". Ustalenie to nie wymagało przeprowadzenia postępowania dowodowego i analizy sprawy. Jeżeli zaś w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego, w sposób oczywisty, niebudzący żadnej wątpliwości wynika, że wniosek składa podmiot niebędący stroną, organ wydaje na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W skardze wniesionej do tut. Sądu na postanowienie Kolegium z dnia "[...]" J. N. wniósł o jego uchylenie w całości, jak też uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu skargi, opisując dotychczasowy przebieg postępowania, wskazał m.in., że organ administracji publicznej obowiązany jest zbadać, czy wnoszący podanie jest stroną w sprawie, a zatem czy powołuje się na własny interes (obowiązek) prawny. Jeżeli wnoszący podanie powołuje się na swój interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania może nastąpić wyłącznie w toku postępowania, przy zapewnieniu jednostce wnoszącej podanie prawa do czynnego udziału. Rozważenie przez organ administracji publicznej interesu prawnego poza formami postępowania administracyjnego jest sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, którego jedną z podstawowych wartości jest prawo do obrony. W razie gdy w żądaniu wszczęcia postępowania jednostka powołuje się na interes prawny, ustalenie zasadności tego żądania musi być oparte na czynnościach wyjaśniających, które organ administracji publicznej obowiązany jest prowadzić w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie z przepisami prawa procesowego. Organ administracji publicznej nie jest związany twierdzeniem jednostki co do podstaw wyprowadzenia interesu prawnego. Ocena zasadności żądania jednostki może być jednak dokonana wyłącznie w formach procesowych. Dodatkowo podniósł, że prawo do świadczenia rodzinnego w postaci zasiłku pielęgnacyjnego, jako prawo o charakterze majątkowym (zasiłek jest wypłacany w pieniądzu), jest prawem niezbywalnym ale dziedzicznym w tym sensie, że skoro osoba zmarła za życia uzyskała prawo do takiego zasiłku, a decyzja w tej sprawie ma charakter deklaratoryjny i dotyczy również okresu wstecznego (przed złożeniem wniosku o świadczenie), to prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności. Zatem obowiązkiem organu było dopuszczenie spadkobierców do udziału w postępowaniu administracyjnym, potwierdzenie prawa do zasiłku w drodze decyzji skierowanej do spadkobierców oraz wypłacenie im należnego świadczenia (za okres życia osoby niepełnosprawnej). Z tego też powodu twierdzenie Kolegium, że nie ma on interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego jest mylne. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Uchylenie decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ust. 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), naruszenia prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) i naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Dokonując kontroli legalności podjętych przez organ administracji rozstrzygnięć, Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a. nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie organu odwoławczego, utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji, którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia "[...]". Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe. Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1, 145a § 1 oraz art. 145b § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie z treścią, art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania administracyjnego może zostać wszczęte z urzędu lub na wniosek strony, z tym jednak zastrzeżeniem, że wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a. następuje tylko na żądanie strony. W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz literaturze przedmiotu powszechnie przyjmuje się, iż wznowienie postępowania na wniosek strony składa się z dwóch etapów. W pierwszym etapie organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania bada wyłącznie przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia tego nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych, tj. ustala czy inicjatywa w sprawie wznowienia postępowania pochodzi od podmiotu mającego czynną legitymację procesową, czy wniosek został złożony z zachowaniem terminów określonych w art. 148 k.p.a. i czy wskazano w nim ustawową przyczynę wznowienia postępowania. Ten etap kończy się wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania, które to postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 1 i 2 k.p.a.) , lub wydaniem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). Tylko, gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że: brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, że wniosek składa podmiot niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (etap drugi) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy. Odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia, a treścią decyzji. Powodem tym nie może być jednak brak podstaw do wznowienia postępowania z przyczyn np. wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., gdyż prowadziłoby to do oceny podstaw wznowienia przed wydaniem postanowienia o jego wznowieniu. Jeśli istnieją wątpliwości, co do legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, to wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 k.p.a., a to z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 1286/09 , z dnia 7 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1747/07, z dnia 1 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1981/06 oraz z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt II OSK 2527/12 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe uwagi na grunt przedmiotowej sprawy zauważyć należy, iż organ II instancji w swoim rozstrzygnięciu utrzymującym w mocy postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, w rzeczywistości przeszedł do drugiego etapu wznowienia postępowania – dokonał bowiem merytorycznej oceny zarzutów podniesionych przez stronę mimo, iż postępowanie nie zostało wznowione. Z uzasadnia zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wynika czy organ ten dokonał jakichkolwiek ustaleń czy zostały spełnione przesłanki formalne wznowienia postępowania – tj. czy wniosek został złożony w terminie i pochodzi od podmiotu będącego stroną oraz czy istnieją ustawowe podstawy do wznowienia postępowania. Kolegium naruszyło zatem przepis art. 149 § 1 i 2 k.p.a. bowiem dokonało merytorycznej oceny wniosku J. N. bez uprzedniego wznowienia postępowania. W ocenie Sądu również postanowienie organu I instancji nie jest wolne od wad, które uzasadniają jego uchylenie. Postanowienie te uznać należy bowiem, za co najmniej przedwczesne. Zdaniem składu orzekającego skoro podstawą wznowienia w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest okoliczność, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, to wobec takiego określenia podstawy wznowienia w powołanym przepisie nie ma powodu by przyjąć, że kwestia, czy wnoszący o wznowienie postępowania jest stroną w sprawie, powinna być rozstrzygana przed wydaniem postanowienia w przedmiocie wznowienia. Tylko w postępowaniu głównym możliwe jest, z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i gwarancji procesowych, jednoznacznie rozstrzygnięcie, czy zaistniały przyczyny wznowienia. Skoro legitymacja procesowa jest przesłanką materialnoprawną, to zasadnym jest badanie jej w toku już wszczętego postępowania, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu, a nie przed jego wszczęciem, na etapie badania przesłanek formalnych (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2014 r. o sygn. akt II OSK 2527/12 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 lipca 2012 r. o sygn. akt II SA/Po 464/12 - oba dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl). Jedynie w sytuacji gdy osoba domagająca się wznowienia postępowania nie powołuje się na swój interes prawny lub z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, iż wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle, organ może odmówić wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych (por. B. Adamiak (w:) B. Admiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, 11 wydanie, str. 575-576). W rozpatrywanej sprawie Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" odmawiając wznowienia postępowania stwierdził, iż wnioskodawca nie ma interesu prawnego wynikającego z przepisów prawa do ubiegania się o ponowne rozpatrzenie wniosku zmarłej żony. Jak wskazano wyżej, takie ustalenia organu, dotyczące posiadania przez skarżącego przymiotu strony, mogą mieć miejsce dopiero po wznowieniu postępowania z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i po przeprowadzeniu postępowania w którym zapewniony będzie udział zarówno wnioskodawcy, jak i pozostałych stron postępowania w tym możliwość zapoznania się z aktami sprawy i wypowiedzenia się w sprawie. Zatem ustalenie czy wnioskodawca posiada interes prawny w sytuacji gdy się na niego powołuje i wskazuje, iż pominięto go w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją, powinno mieć miejsce dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. W tym stanie rzeczy uznać należy, iż postanowienie organu I instancji obarczone jest naruszeniem art. 145 § 1 pkt 4 i art. 149 § 2 i 3 k.p.a. uzasadniającym również jego uchylenie. Powyższe nie oznacza, iż w sprawie istniały wszystkie przesłanki do wznowienia postępowania. Organ nie ustalił bowiem czy wniosek J. N. został złożony w terminie 1 miesiąca od dnia kiedy strona dowiedziała się o decyzji (art. 148 § 3 k.p.a.). W ocenie Sądu zawarty w art. 148 § 2 k.p.a. zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć w ten sposób, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 714/08, i wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 99/09 – dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA https://cbois.nsa.gov.pl). Powyższa okoliczność wymaga wyjaśnienia, bowiem wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania na wniosek, pomimo uchybienia terminu o którym mowa w art. 145 § 1 k.p.a., stanowi rażące naruszenie prawa, godzi bowiem w zasadę ogólną trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 §1 k.p.a.) Podkreślić należy, iż to na stronie domagającej się wznowienia postępowania spoczywa ciężar dowodu, iż zachowała termin, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Organ swobodnie ocenia dowody w tym zakresie (por. B. Adamiak (w:) B. Admiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, 11 wydanie, str. 572). Ponownie rozpatrując wniosek skarżącego z dnia 16 sierpnia 2012 r. organ I instancji, mając na względzie powyższe uwagi, powinien w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek skarżącego został złożony z zachowaniem jednomiesięcznego termin o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a., a następnie wznowić postępowanie w celu ustalenia czy zachodzi przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Ocena czy J. N. był stroną zakończonego postępowania i bez swojej winy nie brał w nim udziału wymaga w pierwszej kolejności wznowienia postępowania. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a i art. 205 § 1 p.p.s.a. w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lyt. C rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. z 2015, poz. 1805).