II SA/Ol 229/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 maja 2023 r. sprawy ze skargi K. G. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie pozwolenia na budowę w części dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżoną decyzją z [...] r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (Wojewoda), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej k.p.a., Dz.U.2023, poz. 775 j.t.), po rozpatrzeniu odwołania K. G. (skarżąca, inwestor) od decyzji Starosty Giżyckiego (Starosta, organ I instancji) z 21 listopada 2022 r. uchylającej własną decyzję nr 205.2021 z 14 kwietna 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym w miejscowości W., na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G. w części dotyczącej budowy budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Podał, że podstawą prawną decyzji Starosty Giżyckiego z 21 listopada 2022 r. był art. 36a ust. 2 ustawy Prawo budowlane mówiący o tym, iż organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę , w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust 1 pkt 3 pb. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Giżycku (PINB) 5 sierpnia 2022 r. wydał decyzję nr 36.2022 nakazującą inwestorowi sporządzenie i przedstawienie czterech egzemplarzy projektu zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. W związku z powyższym Starosta musiał uchylić swoją decyzję nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku o powierzchni zabudowy 198,82m2, powierzchni użytkowej 190,70m2, kubaturze 1136,65m2 oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym o powierzchni zabudowy 140,00m2, powierzchni użytkowej 116,60m2, kubaturze 406,00m3 w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej w miejscowości W., na działkach [1] i [2] obręb [...] W., gmina G.. Dodał, że jest związany prawomocną decyzją PINB. W skardze pełnomocnik skarżącej zarzucił rozstrzygnięciu naruszenie: 1/ art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez brak zamieszczenia w zaskarżonej decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia faktycznego i prawnego, co ma wpływ na wynik sprawy, ponieważ uniemożliwia skarżącej zrozumienie przesłanek, którymi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję, 2/ art. 15 k.p.a. poprzez niezgodne z prawem przyjęcie, że Wojewoda jako organ drugiej instancji nie jest uprawniony do zbadania i oceny zakresu, w którym organ pierwszej instancji uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę, co miało istotny wpływ na wynik sprawy bowiem faktycznie doprowadziło do braku rozpoznania wywiedzionego przez skarżącą odwołania i tym samym pozbawiło skarżącą prawa do rozpoznania jej sprawy w dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym; 3/ naruszenie art. 65 § 1 k.p.a., 4/ art. 36a ust. 2 pb. poprzez uchylenie decyzji Starosty Giżyckiego nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021 r. o pozwoleniu na budowę w zakresie przekraczającym konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wyniikajacą z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku z dnia 5 sierpnia 2022r. Podniósł, że bez przeprowadzenia analizy dotyczącej związku funkcjonalnego pomiędzy murem oporowym, a budynkiem gospodarczo-garażowym Starosta uchylił pozwolenie na budowę w części gospodarczo – garażowego, a tymczasem odstępstwo dotyczyło wyłącznie muru oporowego. Skoro samowolne wykonany został jedynie mur oporowy, to uchyleniu powinna podlegać najwyżej decyzja na pozwoleniu na budowę w zakresie zagospodarowania terenu w części dotyczącej skarpy oporowej. Wskazał, że Wojewoda nie wyjaśnił skarżącej w żaden sposób, dlaczego kwestia zakresu uchylenia decyzji starosty nie podlega jego ocenie. Podnosząc zarzuty postawił retoryczne pytania: 1) dlaczego Starosta uchylił własną decyzję o pozwoleniu na budowę również w części dotyczącej budynku gospodarczego, czy Starosta mógł: 20 odstąpić od uzasadnienia zakresu uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę, 3) nie badać i nie wyjaśniać stronie wpływu decyzji administracyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku na zakres jej uprawnień wynikających z prawomocnej przecież decyzji o pozwoleniu na budowę, 4) czy w obliczu decyzji administracyjnej wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Giżycku Starosta jest uprawniony do uchylenia własnej decyzji o pozwoleniu na budowę w dowolnym zakresie a jeżeli tak to dlaczego, i wreszcie 5) dlaczego Wojewoda, jako organ wyższej instancji nie jest uprawniony do oceny zakresu uchylenia przez Starostę jego własnej decyzji. Na żadne z tych pytań Skarżąca nie uzyskała odpowiedzi. Jest oczywiste, że taka sytuacja prowadzi do rażącego naruszenia uprawnień skarżącej wynikających z art. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. 2022, poz. 2492 t.j.) i art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2023, poz. 259, dalej p.p.s.a.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że zarzuty skargi zasługują na uwzględnienie. Skarżone rozstrzygnięcie zapadło na tle poniższego stanu faktycznego. Decyzją nr 205.2021 z dnia 14 kwietna 2021 r. Starosta zatwierdził i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym w miejscowości W., na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G.. Decyzją nr 11.2022 z 29 marca 2022r., na podstawie art. 54 ust. 1 pb PINB wniósł sprzeciw do użytkowania budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego wraz z terenem przyległym na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G.. W następstwie powyższego PINB, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb., nakazał K. G. sporządzenie i przedstawienie 4 egzemplarzy projektu budowlanego zamiennego uwzgledniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych. Podał, że kontrola z 17 maja 2022r. budynku mieszkalnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym, położonego na działce nr [1], [2] obręb [...] W. gm. G. potwierdziła istotne odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę oraz projekcie gospodarowania działki. Mianowicie inwestor zwiększył obszar oddziaływania obiektu poza działki [1] i [2] obręb [...] W. gm. G. poprzez rozbudowę budynku gospodarczo-garażowego o mur kształcie litery "U" (ok. 6,00m x 7.34m), stanowiący konstrukcyjną całość z budynkiem oraz stanowiący "przedłużenie" budynku gospodarczo-garażowego ( część zasypana gruntem) do granicy działki [3] obręb [...] W. Z kolei Starosta decyzją z 21 listopada 2022r. uchylając własną decyzję nr 205.2021 z 14 kwietna 2021 r. udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem w bryle budynku oraz budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym w miejscowości W., na działkach numer [1] i [2], obręb [...] W., gmina G. w części dotyczącej budowy budynku gospodarczo-garażowego w podziemiu częściowo odsłoniętego z dachem biologicznie czynnym podał, że przeprowadzona 28 czerwca 2022r. kontrola budowy potwierdziła wykonanie robót budowlanych w sposób istotnie odbiegających od ustaleń i warunków określonych w zatwierdzonym projekcie architektoniczno-budowlanym w części dotyczącej budowniku gospodarczego. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 36a ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowanego (Dz.U.2023.682 t.j., dalej pb.) stanowiący, że o organ administracji architektoniczno-budowlanej uchyla decyzje o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie art. 36a ust. 2pb. nie opiera się na wadliwości samej decyzji, lecz wynika z wadliwego postępowania inwestora, który w trakcie budowy w sposób istotny odstąpił od zatwierdzonego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W obrocie prawnym nie mogą również istnieć dwa projekty budowlane zatwierdzone ostatecznymi decyzjami administracyjnymi: organu nadzoru u budowlanego (wydanej w trybie art. 51 ust. 4 pb.) i przez organu administracji architektoniczno - budowlanej (w trybie art. 28pb.). Organ administracji architektoniczno – budowlanej może to uczynić najwcześniej, gdy decyzja z art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. stanie się ostateczna (por. wyrok NSA z dnia 11 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 1004/09). Z takim właśnie przypadkiem mamy do czynienia w tej sprawie, albowiem decyzja Nr 36.2022 z 5 sierpnia 2022r. PINB wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. posiadała walor ostatecznej (tak należy przyjąć, choć brak w aktach sprawy stwierdzenia jej ostateczności, ani też dowodu doręczenia jej K. G., jednakże nie jest to okoliczność kwestionowana przez skarżącą). Wyjaśniająco należy podać, że na przeszkodzie w zastosowaniu art. 36a ust. 2 pb. nie stoi ewentualne ustalenie, że inwestycja została już zakończona. Przemawia za tym jednoznacznie wykładnia art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. w zw. z art. 51 ust. 4 pb. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu, przepis ten znajduje zastosowanie zarówno do robót budowlanych wykonywanych (po uprzednim wstrzymaniu prowadzenia tych robót postanowieniem), jak i do budowy już zakończonej (por. wyroki NSA: z dnia 8 stycznia 2010 r., II OSK 15/09; z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1723/07; z dnia 7 lutego 2012 r., II OSK 2221/10; z dnia 28 kwietnia 2009 r., II OSK 637/08). Za uwzględnieniem skargi przemawia okoliczność, że fakt wykonania robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków zatwierdzonych w projekcie architektoniczno-budowlanym w części dotyczącej budynku gospodarczo-garażowego w żaden sposób nie został w przedmiotowym postępowaniu dowodowo wykazany. Starosta w tej mierze ograniczył się li tylko do tezy o rzeczonym odstępstwie i charakterze powołując się na wyniki przeprowadzonej 28 czerwca 2022r. kontroli budowy, jednakże żadnego dokumentu z wyników owej czynności materiał dowodowy sprawy nie zawiera. Brak także jakiegokolwiek dowodu obrazującego kontrolę budowy przeprowadzoną 17 maja 2022r., o czym z kolei wspomina decyzja Nr 36.2022 PINB z 5 sierpnia 2022r. W konsekwencji , w istocie rzeczy, nie wiadomo, na czym miałoby polegać istotne odstępstwa od zatwierdzanego projektu budowlanego i udzielania pozwalania na budowę, o którym mowa w decyzji Starosty Nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021r. Oczywiście Sąd ma świadomość, że organ administracji architektoniczno - budowlany związany treścią decyzji, o jakiej mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. i nie może dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania. Mając na uwadze treść art. 36a ust. 2 pb. stwierdzić przy tym trzeba, iż uchylając decyzję o pozwoleniu na budowę organ nie bada ponownie, czy nastąpiło istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Ocena w tym zakresie dokonywana jest bowiem w postępowaniu przed organem nadzoru budowlanego dotyczącym legalności prowadzonych robót i wiąże ona organ wydający decyzję na podstawie art. 36a ust. 2 pb. Jej efekt w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. stanowi zaś podstawę do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, w tym wypadku w takim zakresie, w jakim rozstrzyga decyzja organu nadzoru budowlanego. Zauważyć przy tym trzeba, iż przepis art. 36a ust. 2 pb. ma charakter obligatoryjnego nakazu, niepozostawiającego organowi właściwemu w sprawie wydania pozwolenia na budowę możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Zatem w świetle art. 36a ust. 2 pb. decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę ma tym samym charakter związany i o jej podjęciu decyduje wydanie we wcześniejszym postępowaniu przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. Innymi słowy skoro jedyną przesłanką orzekania przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w tego rodzaju sprawach o uchyleniu własnej ostatecznej decyzji jest uprzednie wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3pb., to nie sposób wymagać od tego organu ponownego badania, czy ostateczna decyzja organu nadzoru budowlanego jest zgodna z prawem (por. wyrok NSA z 7 września 2017 r., sygn. II OSK 2161/16, dostępny na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko, zgodnie z którym organy architektoniczno-budowlane, tj. Starosta i Wojewoda, nie są uprawnione do badania zasadności rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3, a więc, czy taka decyzja jest zgodna z prawem, jak również nie mogą dokonywać samodzielnej oceny stanu faktycznego sprawy w ramach prowadzonego postępowania w trybie art. 36a ust. 2 pb., jest powszechnie akceptowany w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. II OSK 1519/17, dostępny j.w.). W konsekwencji właściwy organ jest zobligowany do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę, wszak ustawodawca w tym zakresie posłużył się sformułowaniem "organ uchyla decyzję". Co innego jednak związanie decyzją wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. i ocena jej (nie)zgodności z prawem, a w konsekwencji niemożność prowadzenia samodzielnego postępowania dowodowego w aspekcie relewantnych hipotezą analizowanego przepisu okoliczności faktycznych, a dowodowe wykazanie, że istotne odstępstwa od warunków i ustaleń zawartych w zatwierdzonym projekcie budowlanym udzielającym pozwolenia na budowę rzeczywiście miały miejsce, co warunkuje (bez)przedmiotowość postępowania w trybie art. 36a pb. Wprawdzie o rodzaju, charakterze i przestrzennym usytuowaniu robót budowlanych wykonanych przez skarżącą, a odbiegających od warunków pozwolenia statuowanych decyzją Nr 205.2021 o pozwoleniu na budowę z 14 kwietnia 2021r. dowiadujemy się z decyzji Nr 36.2022 z 5 sierpnia 2022r., wydanej w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 pb., lecz charakter tychże robót jest kwestionowany przez skarżącą. Mianowicie twierdzi, że odstępstwo nie dotyczyło budynku gospodarczo-garażowego, lecz jedynie muru oporowego. Nadto nie przeprowadzono postępowania w zakresie związku funkcjonalnego pomiędzy owym murem oporowym, a budynkiem o wspomnianym charakterze. W konsekwencji - zdaniem skarżącej - samowole wybudowanie muru oporowego winno skutkować uchyleniem decyzji o pozwoleniu na budowę jedynie w zakresie zagospodarowania terenu w części dotyczącej skarpy porowej, wykonanej jako mur. O wykonaniu muru oporowego jest mowa przecież w decyzji nr 36.2022 PINB z 5 sierpnia 2022r. Twierdzenie skarżącej, w aktualnym stanie dowodowym sprawy zasługuje na uwzględnienie co najmniej w zakresie ustalenia, czy samowolnie wykonane roboty budowlane rzeczywiście dotyczyły budynku gospodarczo-garażowego, jak twierdzi PINB w decyzji Nr 36.2302, czyli pozostawały w fizycznym związku z tymże budynkiem. Dopiero przesadzenie tej kwestii warunkuje przedmiotowość postępowania w trybie art. 36a pb., gdyż istotność odstąpienia od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę – jak stanowi art. 51 ust. 1 pkt 3 pb. – musi być dowodowo niekwestionowana. Zaś akta sprawy tej okoliczności nijak nie potwierdzają. Wprawdzie w decyzji Nr 36.2022 jest mowa o rozbudowie budynku gospodarczo-garażowego o mur oporowy stanowiący konstrukcyjną z całość z przedmiotowym budynkiem oraz stanowiący jego "przedłużenie" (cześć zasypana gruntem), lecz stwierdzenie to nie wyjaśnia definiowanym pojęć {"przedłużenie" (część zasypana gruntem)}, a co istotniejsze nie dowodzi, że owe roboty budowlane dotyczyły budynku gospodarczo-garażowego i pozostają z nim nie tylko w funkcjonalnym (cokolwiek by to oznaczało), lecz także fizycznym połączeniu. Tylko bowiem wykonanie tychże robót bezpośrednio ingerujących w substrat rzeczonego budynku pozwala stwierdzić, że miały miejsce istotne odstępstwa od zatwardzonego decyzją Nr 205.2021 z 14 kwietnia 2021 pozwolenia na budowę, co warunkuje przedmiotowość postępowania w trybie art. 36a pb. Reasumując, orzekające organy nie zweryfikowały dowodowo, czy istotne odstępstwa o zatwierdzonego projektu budowlanego w zakresie rzeczonego budynku rzeczywiści miały miejsce, a co z kolei warunkowało przedmiotowość postepowania w trybie art. 36a pb. Kontynuując postępowania organy wyjaśnią tę okoliczność, posługując się materiałem dowodowym chociażby ze wspominanych kontroli budowy, w celu bezspornego wykazania, że samowolne roboty budowlane pozostają w fizycznym {ewentualnie funkcjonalnym (w jakim znaczeniu)} związku z budynkiem gospodarczo-garażowym. Dopiero wówczas otworzy się przedmiotowość postepowania w trybie art. 36s pb. Jednocześnie decyzja winna spełniać wymogi art. 107 § 3 k.p.a, w tym odnoszące się także do wątpliwości postawionych w skardze. Niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) skutkowało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzają. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.