II SA/Ol 256/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2019 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia 12 września 2018 r., sprostowaną postanowieniem z dnia 27 września 2018 r., Wójt "[...]" (dalej jako: organ pierwszej instancji), po uzgodnieniu ze "[...]", na wniosek "[...]" (dalej jako: inwestorzy), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i przebudowie istniejącego budynku inwentarskiego "[...]"oraz pomieszczenia sanitarnego i pomieszczenia gospodarczego "[...]"w zabudowie zagrodowej, "[...]". Organ pierwszej instancji ustalił m.in.: maksymalną powierzchnię zabudowy - do 540,0 m2, maksymalną szerokość elewacji frontowej budynku inwentarskiego po dokonaniu projektowanej rozbudowy i przebudowy - do 30,0 m; maksymalną wysokość budynku inwentarskiego (wraz z pomieszczeniem sanitarnym i pomieszczeniem gospodarczym na chłodnię) po dokonaniu projektowanej rozbudowy i przebudowy od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - do 9,0 m; dach budynku inwentarskiego po dokonaniu projektowanej rozbudowy i przebudowy - dwu lub wielospadowy o spadku połaci dachowych do 30°; pokrycie dachu budynku inwentarskiego po dokonaniu projektowanej rozbudowy i przebudowy materiałem dachówkopodobnym, blachą, blachą trapezową, dachówką lub blachodachówką w stonowanej kolorystyce, nawiązującej do kolorystyki pokryć dachowych budynków zlokalizowanych na rozpatrywanych działkach; nieprzekraczalną linię zabudowy - wzdłuż elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego, zgodnie z załącznikiem graficznym; maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki - 30%. Zastrzegł ponadto konieczność ograniczenia do minimum zabudowy działki, przez pozostawienie co najmniej 40% powierzchni działki jako powierzchni biologicznie czynnej oraz że obiekt i jego lokalizacja winien spełniać wymogi zawarte w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 2015, poz. 1422, z późn. zm.) oraz w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie (Dz.U. z 2014 r., poz. 81, z późn. zm.). W złożonym odwołaniu "[...]" (dalej jako: skarżący) zarzucił, że organ pierwszej instancji określił w decyzji warunki, które nie wynikają z treści wniosku i akt sprawy. Zdaniem skarżącego, zawyżono maksymalną powierzchnię zabudowy, która powinna wynosić 510 m2, gdyż we wniosku inwestorzy podali wymiar budynku jako "max 17 x 30". Odnośnie do obowiązku pozostawienia 40% powierzchni biologicznie czynnej stwierdził, że została zaniżona w stosunku do wynikającej z treści Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy "[...]", przewidującego 50% minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Skarżący zarzucił też, że maksymalna wysokość budynku inwentarskiego nie wynika z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i została przyjęta arbitralnie przez organ, gdyż nowoczesne i zapewniające bydłu warunki dobrostanu budynki mają wysokość 5 - 6 m. Zakwestionował też prawidłowość ustalenia kolorystyki pokrycia dachowego planowanej inwestycji. Skarżący podniósł również, że załącznik graficzny nie obejmuje obszaru znajdującego się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m, a ponadto brak jest w załączniku graficznym, analizie architektoniczno – urbanistycznej i uzasadnieniu decyzji informacji, jaki obszar organ przyjął jako obszar analizowany. W ocenie skarżącego, organ pierwszej instancji nieprawidłowo przyjął, że zamierzeniem inwestycyjnym jest rozbudowa i przebudowa, gdyż jest to przebudowa istniejącego budynku i budowa nowego budynku inwentarskiego, a także przebudowa garażu/szopy i dwóch zbiorników - silosów. Zakwestionował ponadto, że w dokumentacji fotograficznej analizowanego terenu nie uwzględniono działki nr "[...]". Odwołujący się podniósł też, że nieprzekraczalna linia zabudowy powinna stanowić przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich lub w przypadku uskoku w oparciu o położenie budynku znajdującego się dalej od pasa drogowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w "[...]" (dalej jako: "Kolegium" lub "organ odwoławczy") decyzją z dnia 21 stycznia 2019 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji stwierdziło, że organ pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że wniosek dotyczy zabudowy zagrodowej. Inwestorzy prowadzą gospodarstwo rolne o powierzchni "[...]"ha, a średnia wielkość gospodarstwa rolnego w Gminie "[...]"wynosi "[...]" ha, a zatem przesłanka z art. 61 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.), dalej jako: u.p.z.p., pozostała spełniona. W konsekwencji nie ma więc zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy i nie przeprowadza się analizy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu czy też wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, gdyż jest on wyznaczany na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, a obszaru takiego nie wyznacza się. Kolegium stwierdziło też, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dopóki nie zostaną w odpowiedniej formie uwzględnione w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie mogą stanowić podstawy do wydawania decyzji administracyjnych, gdyż akt ten nie jest źródłem prawa. Treść studium nie wiąże organów ustalających warunki zabudowy. Kolegium zaprzeczyło, jakoby inwestorzy zmienili powiększyli wymiary inwestycji do łącznej powierzchnia zabudowy 651 m2. Stwierdziło, że załącznik graficzny pozwala w tym zakresie na weryfikację powyższego i dokonanie dokładnych ustaleń. Podało, na podstawie mapy do celów projektowych, biorąc pod uwagę obrys wnioskowanego budynku inwentarskiego, że jego powierzchnia zabudowy to 501,5 m2, a pomieszczenia sanitarnego i gospodarczego to 40,5 m2. Skoro zaś w decyzji wskazywano powierzchnię wnioskowanej, nowej zabudowy nie sposób uznać, że nastąpiło powiększenie zakresu powierzchniowego inwestycji. Oceniło, że wrysowywanie przez skarżącego propozycji usytuowania alternatywnego nowej zabudowy na działce inwestorów i twierdzenie, że takie usytuowanie zminimalizuje jej wpływ na działki sąsiednie, stanowiłoby zbyt daleką ingerencją w wykonywanie prawa własności i swobodę zabudowy, a ponadto nie było adekwatne do obecnego etapu procedowania związanego jedynie z zagospodarowaniem przestrzennym. Kolegium wyjaśniło, że ocena, czy obiekt budowlany spełnia wymagania określone w warunkach technicznych, w tym także wymagania co do usytuowania obiektu w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę należy do organu architektoniczno- budowlanego. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, to jednak nie odnosi się to do warunków technicznych, czyli m.in. do dokładnego usytuowania obiektu. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno - budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Organ odwoławczy nie zgodził się też ze skarżącym, że wysokość planowanej zabudowy została przyjęta w sposób arbitralny. Zauważył, że w decyzji wskazano jedynie wysokość maksymalną budynku inwentarskiego - do 9 m od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do głównej kalenicy dachu. Wysokość ta została określona przez osobę posiadająca stosowne uprawnienia, po wykonaniu wizji w terenie, potwierdzonej dokumentacją fotograficzną. Zauważył, że ten parametr ma walor jedynie ograniczenia maksymalnego i nie wynika z wniosku, a rzeczywista wysokość zabudowy będzie sprecyzowana dopiero na kolejnych etapach inwestycyjnych. Kolegium zaznaczyło ponadto, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru uznaniowego i jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, organ zobligowany jest do wydania decyzji pozytywnej. W złożonej do tut. Sądu skardze skarżący zarzucił, że organ odwoławczy nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do niektórych zarzutów zawartych w odwołaniu. Wskazał na niezgodność decyzji z wnioskiem inwestorów w zakresie maksymalnej powierzchni rozbudowy. Skarżący zarzucił, że nieprawidłowo utrzymano w mocy decyzję organu instancji, określającą m.in. maksymalną wysokość 9,00 m budynku inwentarskiego od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy, dopuszczającą możliwości znacznej rozbudowy budynku gospodarskiego w celu zwiększenia hodowli bydła bez oceny oddziaływania na środowisko, w tym na realne zwiększenie ilości powstałych odpadów, możliwości powstania szkodliwych immisji (zacienienia sąsiedniej działki, szkodliwe zapachy, owady, "[...]") oraz dopuszczającą składowanie odpadów do obecnie istniejącego zbiornika na gnojowicę bez dokonania analizy, czy jest z uwagi na swoją pojemność zdolny pomieścić wielokrotnie większą ilość zanieczyszczeń. Zauważył, że określenie w decyzji maksymalnych wymiarów budynku spowoduje ponadto możliwość projektowania budynku o nadmiernej powierzchni niechłonnej (dach dwuspadowy o dużym kącie pochylenia), co przy braku określenia konieczności i sposobu odprowadzania wód opadowych może stwarzać zagrożenie zalaniem działki sąsiedniej oraz drogi publicznej, która jest w złym stanie technicznym. Skarżący podniósł też, że działka inwestorów położona jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu rzeki "[...]", a w związku z przyzwoleniem na sytuowanie znaczącej dominaty (wysokościowej i kubaturowej) zostanie naruszony krajobraz chroniony w ramach obszaru chronionego krajobrazu rzeki "[...]". Zauważył, że z mapy z naniesionym na niej obszarem inwestycji wynika, że rozbudowie będą podlegały dwa dodatkowe budynki gospodarcze, których nie oznaczono jako pomieszczenia chłodni. Według danych z mapy nowy budynek ma przylegać do istniejącego starego budynku inwentarskiego, a nie uwzględniono, że on także będzie podlegał rozbudowie. Nowy budynek będzie wymagał budowy fundamentów i niezbędnej infrastruktury dla hodowli bydła. Skarżący wywiódł, że skoro projekt budowlany musi być zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, to ochrona osób trzecich na etapie określania decyzji o warunkach zabudowy winna w pełni zapewnić ochronę tych praw. Ochrona na etapie wydania pozwolenia budowlanego, w ocenie skarżącego, jest działaniem spóźnionym. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Z tego względu wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie zaś z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, jeżeli dany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Dla wydania takiej decyzji, co do zasady, niezbędne jest spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednakże zgodnie z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. W pierwszej kolejności należy zatem ustalić znaczenie "zabudowy zagrodowej". Wprawdzie w u.p.z.p. brak jest definicji tego pojęcia, lecz w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zabudowa zagrodowa to w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych (por. np. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1100/09; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1118/06, dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Należy też zwrócić uwagę na wykładnię celowościową art. 61 ust. 4 u.p.z.p., którego istotą w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, istotne jest jednak to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). Pojęcie "budownictwa zagrodowego" użyte w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. musi być zatem rozumiane w znaczeniu funkcjonalnym, tj. obejmować swym zakresem inwestycje zagrodowe, które są organizacyjnie powiązane w ramach jednego gospodarstwa, dopuszczając ich rozproszenie przestrzenne (zob. wyrok tut. Sądu z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 86/19, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie nie jest kwestionowane, że wniosek dotyczy tego typu zabudowy. Bezspornie powierzchnia gospodarstwa rolnego inwestorów ("[...]"ha) przekracza średnią wielkość gospodarstwa rolnego w gminie "[...]"wynoszącą "[...]"ha, a inwestycja jest związana z gospodarstwem rolnym inwestorów. W konsekwencji powyższego, prawidłowo organy obu instancji uznały, że nie zaistniała konieczność przeprowadzenia analizy pod kątem zachowania wymogów określonych w art. 61 ust nie zaistniała konieczność przeprowadzenia analizy pod kątem zachowania wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., czyli wymogu, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Dokonane w art. 61 ust. 4 wyłączenie oznacza brak obowiązku stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a co za tym idzie, również sporządzania analizy architektoniczno - urbanistycznej, skoro jest o niej mowa wyłącznie w rozporządzeniu, a nie w samej ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec powyższego należy stwierdzić, że choć z literalnego brzmienia § 3 ust. 1 rozporządzenia wynika wymóg sporządzenia analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 u.p.z.p., to jednak w sprawie, w której ma zastosowanie art. 61 ust. 4 u.p.z.p. sporządzanie takiej analizy jest zbędne. Analiza wykonywana jest bowiem w celu ustalenia czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg wydania decyzji o warunkach zabudowy, jakim jest kontynuacja funkcji - art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Skoro zaś w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. ustawodawca zrezygnował z wymogu istnienia kontynuacji funkcji, to sporządzanie takiej analizy jest niecelowe. Brak wymogu istnienia kontynuacji funkcji w przypadku określonym w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. oznacza w konsekwencji brak wymogu określania obszaru analizowanego i sporządzania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 838/08; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 611/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 404/18; CBOSA). Tym samym bezpodstawny jest zarzut zaniechania wskazania przyjętego do analizy obszaru analizowanego, pominięcia w tej analizie działki nr "[...]" oraz niewłaściwego ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, a także zarzuty naruszenia § 3, § 6, § 7 i § 9 rozporządzenia. Nie jest zasadny zarzut dowolnego określenia maksymalnej wysokości budynku inwentarskiego (wraz z pomieszczeniem sanitarnym i pomieszczeniem gospodarczym na chłodnię) po dokonaniu projektowanej rozbudowy i przebudowy od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku do głównej kalenicy dachu - do 9,0 m, co ma naruszać prawa skarżącego przez możliwość zaprojektowania budynku, który znacznie zacieni nieruchomość sąsiednią. Podnieść należy, że wysokość maksymalna została ustalona przez osobę, o której mowa w art. 5 pkt 4 u.p.z.p. na podstawie ustaleń poczynionych w terenie. Podkreślić ponadto należy, że skonkretyzowanie parametrów dotyczących planowanej inwestycji, w tym wysokości budynku, nastąpi na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego, tj. w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany, z uwzględnieniem określonych w decyzji o warunkach zabudowy wielkości (zob. np. wyrok NSA z 21 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2806/16; CBOSA). Tym samym przedwczesne są zarzuty, że planowana inwestycja może zacienić nieruchomość skarżącego, gdyż ta kwestia będzie badana na etapie wydawania pozwolenia na budowę przez organ administracji architektoniczno – budowalnej. Powyższe odnosi się także do zarzutu zaniechania określenia sposobu odprowadzania wód opadowych z planowanego budynku inwentarskiego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez przedmiotową inwestycję chronionego krajobrazu rzeki "[...]", zauważyć należy, że z treści rozporządzenia Wojewody "[...]"z dnia 3 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Rzeki "[...]" nie wynika zakaz wznoszenia nowych budynków. Ponadto, z akt sprawy nie wynika, aby decyzja organu pierwszej instancji naruszała zakaz przewidziany w § 4 ust. 1 pkt 8 tego rozporządzenia oraz w § 4 ust. 1 pkt 8 w zw. z ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Nr 147 Wojewody "[...]"z dnia 13 listopada 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu "[...]", obejmujący lokalizowanie obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej, z zastrzeżeniem m.in. siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegu. Dodać należy, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w "[...]" uzgodnił w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. projekt tej decyzji. Niezasadny jest zarzut niezgodności decyzji z treścią wniosku co do maksymalnej powierzchni zabudowy. W zaskarżonej decyzji czytelnie wyjaśniono wskazane w skardze rozbieżności. Kolegium wyjaśniło, że we wniosku inwestorzy podali wyłącznie powierzchnię planowanej rozbudowy budynku inwentarskiego ("max 17 x 30"). Wnioskiem zostały zaś objęte także pomieszczenie sanitarne i chłodnia, których wymiarów w tym podaniu nie wskazano. Skoro w decyzji organu pierwszej instancji wskazano powierzchnię całej inwestycji, to bezpodstawny jest zarzut zwiększenia maksymalnej powierzchni zabudowy w tej decyzji względem powierzchni wnioskowanej. Nie zasługuje też na uwzględnienie zarzut niezgodności decyzji organu pierwszej instancji z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Studium, jako akt polityki przestrzennej nie będący aktem prawa powszechnie obowiązującego – prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 u.p.z.p.), nie może być źródłem ograniczeń sposobu wykonywania prawa własności (inwestowania), a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do określenia parametrów planowanej inwestycji w decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyroki NSA z: 20 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 2084; 22 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1203/10 – CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). Niezrozumiałe są zarzuty dotyczące braku rozważenia wpływu planowanej inwestycji na interesy prawne skarżącego przez pominięcie kwestii odprowadzania zwiększonej ilości ścieków (gnojowicy), przechowywania odpadów (obornika), emisji zapachów, nadmiernego hałasu w trakcie obsługi w porze nocnej inwentarza oraz konieczności – zdaniem skarżącego – dokonania dalszej rozbudowy innych nieruchomości inwestorów (garażu – szopy, budynku inwentarskiego i silosów). Skarżący wiąże powyższe zarzuty ze zwiększeniem produkcji zwierzęcej przez inwestorów, wywodzoną z kolei z gabarytów planowanej inwestycji. Podkreślić należy, że z przedmiotowego wniosku i z wyjaśnień inwestorów (zob. pismo z dnia 16 kwietnia 2018 r.) wynika wprost, że obsada zwierząt nie tylko nie zostanie zwiększona, ale zmniejszy się z obecnego stanu "[...]"DJP do "[...]" DJP, zaś inwestycja ma na celu poprawę dobrostanu zwierząt, zmechanizowanie i usprawnienie prac gospodarskich. Dodać na marginesie należy, że kwestia użytkowania istniejącego zbiornika na gnojowicę nie była przedmiotem rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Ponadto zarzuty wywodzone z ewentualnego sposobu korzystania z wybudowanego już obiektu nie mogą mieć wpływu na ustalenie warunków zabudowy. Jak już wyżej wskazano decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z cyklu decyzji, wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, gdyż nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut niezgodności z prawem skali mapy stanowiącej załącznik graficzny do decyzji organu pierwszej instancji. Już w skardze podano, że załącznik graficzny został sporządzony w skali 1 : 500, a zatem prawidłowo, lecz jedynie w decyzji omyłkowo podano, że jest to skala 1 : 1500. Dodać należy, że omyłkę tę sprostowano postanowieniem z dnia 27 września 2018 r. Uwzględniając powyższe, a także niekwestionowane okoliczności, że planowana inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej, co stanowi o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanego zamierzenia budowlanego, co przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. oraz fakt, że postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2018 r. projekt decyzji o warunkach zabudowy został uzgodniony przez Starostę "[...]", w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych; postanowieniem z dnia 27 sierpnia 2018 r. uzgodniono go z Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie, "[...]", co do melioracji wodnych, należy stwierdzić, że prawidłowo organy obu instancji oceniły, że planowana inwestycja jest dopuszczalna z punktu widzenia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodna z tymi przepisami. Z wyżej przedstawionych przyczyn zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, w szczególności art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 2-5 i ust. 4 u.p.z.p. W niniejszej sprawie nie uchybiono również przepisom prawa procesowego. Wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 107 k.p.a. w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.