II SA/Ol 260/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. Z., G. Z., W. Ł., J. Ż. i W. Ż. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie zatwierdzenia projektu architektoniczno-budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w zakresie obejmującym zmianę sposobu użytkowania części nieużytkowanego strychu na cele mieszkalne I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od organu Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżących A. Z. i G. Z. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych), J. Ż. i W. Ż. solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) oraz W. Ł. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z 9 listopada 2022 r. nr 329/22 Starosta Elbląski (dalej jako: "organ I instancji") zatwierdził projekt architektoniczno-budowlany i udzielił R. K. pozwolenia na budowę obejmującego przebudowę i zmianę sposobu użytkowania części nieużytkowego strychu na cele mieszkalne, jako powiększenie lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...]. Decyzja ta doręczona została wnioskodawcy 14 listopada 2022 r. i zarządcy nieruchomości w dniu 15 listopada 2022 r. 29 listopada 2022 r. odwołanie od tej decyzji wnieśli właściciele lokali nr [...] ww. nieruchomości, tj. W. L., J. i W. Z. oraz G. i A. Z. (dalej jako: "skarżący"). Zarzucili, że nie zostali zawiadomieni o wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji. Wskazali, że zakres przebudowy części strychu nie jest zgodny z postanowieniami uchwały nr 1 z 7 marca 2022 r. Pismem z 6 grudnia 2022 r. organ I instancji przekazał odwołanie do rozpatrzenia Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu (dalej jako: "organ odwoławczy), wskazując, że wspólnota mieszkaniowa nr [...] powierzyła zarząd nad nieruchomością M.N. Podniesiono, że żadna ze stron nie wniosła uwag i sprawa rozpatrzona została w oparciu o posiadane dokumenty. Pismem z 11 stycznia 2023 r., doręczonym 13 stycznia 2023 r., organ odwoławczy wezwał każdego ze skarżących do wykazania interesu prawnego w terminie 7 dni. Decyzją z 27 stycznia 2023 r. nr WIN-II.7840.4.179.2022 organ odwoławczy umorzył postępowanie odwoławcze. Uzasadnił, że skarżący nie posiadają przymiotu strony postępowania i nie posiadają prawa do wniesienia odwołania. W wyznaczonym terminie nie wykazali, iż mają indywidualny interes prawny w toczącym się postępowaniu. Wyjaśniono, że wnoszący odwołanie są członkami dużej wspólnoty mieszkaniowej i zasadniczo to wspólnota reprezentuje ich interesy w toczącym się postępowaniu. Duża wspólnota mieszkaniowa zarządzana jest na podstawie ustawy o własności lokali. Zasady zarządu nieruchomością wspólną w dużej wspólnocie mieszkaniowej zostały określone przez ustawodawcę w rozdziale IV ustawy o własności lokali. Zgodnie z ustawą zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali. Wojewoda podzielił pogląd, że jeżeli członek wspólnoty mieszkaniowej wykaże swój własny, indywidualny interes prawny w danym postępowaniu, to istnieje podstawa, aby mógł on wystąpić jako strona zainteresowana w postępowaniu administracyjnym w sprawie, w której może wystąpić także wspólnota. Właściciel lokalu powinien jednak wykazać skąd wywodzi swój interes prawny do udziału w postępowaniu. Brak przymiotu strony wnoszących odwołanie sprawia, że wypełniona jest przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, skutkująca obowiązkiem jego umorzenia. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący wnieśli o uchylenie obu decyzji instancyjnych i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w związku z naruszeniem: - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej jako: "u.p.b.") poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w odniesieniu do uprawnień najemcy lokalu R. K., w związku z jednoczesnym naruszeniem przez zarządcę nieruchomości, przy procedowaniu uchwały wspólnoty mieszkaniowej nr 1 z dnia 7 marca 2022 r. art. 23 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2021 r. poz. 1048), - art. 39 ust. 3 u.p.b. poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie w odniesieniu do koniecznych uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków, - art. 28 i 127 § 1 k.p.a. poprzez odmowę legitymacji procesowej strony w postępowaniu administracyjnym, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak adekwatnego uzasadnienia decyzji, uniemożliwiającego zapoznanie się ze stanowiskiem organu w odniesieniu do merytorycznych zarzutów przedstawionych w odwołaniu, - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 78 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych w postaci przesłanych pism, jak również niepoczynienie prawidłowych ustaleń, tym samym niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nieustalenie wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślili, że na skutek adaptacji strychu zostaną pozbawieni znajdującej się tam suszarni oraz zmniejszy się ich udział w prawie własności nieruchomości wspólnej. Okoliczność ta, zdaniem skarżących, stanowi wystarczającą legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. Zakwestionowali uchwałę wspólnoty mieszkaniowej wyrażającą zgodę na adaptację strychu przez najemcę lokalu nr [...]. Podnieśli, że procedowanie uchwały zarządzono arbitralnie według wielkości udziałów. Natomiast w przypadku gdy udział gminy P. wynosi 59%, głosowanie powinno odbyć się według zasady, że na każdego właściciela lokalu przypada 1 głos. W zaistniałej sytuacji wszystkie głosy przeciwne adaptacji strychu pozostałych właścicieli prywatnych lokali mieszkalnych w wysokości łącznej udziałów 41% nie były w stanie skutecznie przeciwstawić się przedmiotowej uchwale, procedowanej z naruszeniem art. 23 ust. 2a ustawy o własności lokali. Wskazali, że projekt budowlany obejmuje wykonanie wykuszu w połaci dachowej wraz z oknem balkonowym i nie zawiera uzgodnień z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Podali, że budynek jest objęty ochroną konserwatorską i znajduje się w ewidencji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym. Wskazał, że przesłanki podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia zostały wyczerpująco przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyjaśnił, że w sprawie nie miał zastosowania tryb z art. 39 ust. 3 u.p.b. Podał, że z uzyskanych w Urzędzie Miasta informacji wynika, że przedmiotowy budynek został ujęty w projekcie gminnej ewidencji zabytków w karcie adresowej budynku. Powtórzył, że w wyznaczonym terminie skarżący nie wykazali, że mają interes prawny w toczącym się postepowaniu. Przesłane do organu odwoławczego pismo z 27 stycznia 2023 r. zostało nadane 26 stycznia 2023 r. W replice z 11 kwietnia 2023 r. skarżący akcentowali naruszenie uprawnień właścicielskich. Stwierdzili, że organ nie ustosunkował się w ogóle do argumentacji skarżących zawartej w piśmie z 20 stycznia 2023 r., uznając, że wpłynęło po terminie. Kompletnie też nie odniósł się do zarzutów skargi. Udokumentowali, że zgodnie z obowiązującym planem miejscowym budynek nr [...] podlega ochronie konserwatorskiej i znajduje się w ewidencji zabytków Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (uchwała nr VI/57/10 Rady Miejskiej z dnia 9 lipca 2010 r. - §11 ust. 3 i ust. 4 pkt 1 lit. b). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), na wniosek organu i wobec braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez skarżących. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) oraz art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest wyłącznie sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). Powyższe oznacza, że rozpatrując skargę na decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze z powodu uznania przez organ odwoławczy braku legitymacji procesowej po stronie osoby wnoszącej odwołanie, czyli uznania, że jest ona nieuprawniona do wniesienia odwołania, Sąd nie może kontrolować decyzji organu I instancji, a więc oceniać kwestii materialnoprawnych ukształtowanych decyzją organu I instancji. Decyzja umarzająca postępowanie ma charakter formalny i w ramach tej decyzji Sąd może rozważać tylko zasadność stanowiska organu II instancji co do braku interesu prawnego po stronie skarżących (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1220/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Wyjaśnić należy, że na zasadzie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2023 r. poz. 775, w skrócie jako: "k.p.a.") organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności środka zaskarżenia. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Rację ma organ odwoławczy, że skutecznie inicjować postępowanie drugoinstancyjne może jedynie strona, czyli przymiot strony jest istotny. Na podstawie art. 134 k.p.a. możliwe jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych, w sytuacji gdy w sprawie jest oczywiste, jednoznaczne i nie budzi jakichkolwiek wątpliwości, że postępowanie nie dotyczy interesu prawnego wnoszącego odwołanie, gdy jest to widoczne "na pierwszy rzut oka". W sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego się, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie stwierdzenia braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Stanowisko to jest ugruntowane w doktrynie i judykaturze (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r. sygn. akt I OSK 1192/09, publ. w CBOSA, także B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). Zatem organ odwoławczy najpierw ma obowiązek przeanalizować kwestię dopuszczalności odwołania i rozstrzygnąć czy odwołanie wniesione zostało przez uprawniony podmiot. W przypadku stwierdzenia, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, organ II instancji nie weryfikuje prawidłowości decyzji organu I instancji. Na tym etapie organ odwoławczy nie odnosi się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu przeciwko rozstrzygnięciu zawartemu w decyzji organu I instancji. Ocena w tym zakresie możliwa jest dopiero po stwierdzeniu, że środek zaskarżenia został wniesiony przez uprawniony podmiot. Dlatego na obecnym etapie również Sąd nie może wypowiedzieć się co do podnoszonych przez skarżących zarzutów dotyczących braku uzgodnień z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, czy też udzielenia pozwolenia na budowę najemcy lokalu. Sąd administracyjny nie może także oceniać ważności podejmowanych przez wspólnoty mieszkaniowe uchwał, członkowie wspólnot mieszkaniowych mogą je kwestionować przed sądem powszechnym. Do kognicji sądów administracyjnych należy wyłącznie kontrola działalności administracji publicznej (art. 3 § 1 i 2 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie rozstrzygnięcia Sądu wymaga tylko, czy skarżącym przysługuje przymiot strony w postępowaniu dotyczącym przebudowy i zmiany sposobu użytkowania strychu, stanowiącego część wspólną budynku wielorodzinnego, co do której skarżącym przysługuje udział we współwłasności, a co za tym idzie, czy organ odwoławczy zasadnie umorzył postępowanie odwoławcze z powodu uznania braku legitymacji procesowej po stronie skarżących. Zgodnie z art. 28 ust. 2 u.p.b. stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Na kanwie tego przepisu w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowany został pogląd, podzielony przez organ odwoławczy, że wspólnota mieszkaniowa jest uprawniona do reprezentowania na zewnątrz wszystkich właścicieli lokali stanowiących odrębny przedmiot własności (por wyroki NSA z 4 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 511/14; z 6 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2096/14, publ. w CBOSA). W związku z tym przyjmuje się powszechnie, że jeżeli wniosek o pozwolenie na budowę dotyczy nieruchomości stanowiącej wspólnotę mieszkaniową lub taka nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania wnioskowanego obiektu, to jako stronę postępowania należ przede wszystkim dopuścić wspólnotę mieszkaniową, a na indywidualny wniosek - ewentualnie właścicieli poszczególnych lokali, po rozważeniu ich interesu prawnego, odrębnego od tego, który ma wspólnota (por. wyrok NSA z 20 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2682/15, CBOSA). W tym celu organ rozpatrujący odwołanie powinien zbadać m.in. treść zatwierdzonego projektu budowlanego i ustalić jakie części budynku obejmuje projekt budowlany i czy wkracza w przysługujące odwołującym się prawo własności. W rozpoznawanej sprawie jednak organ odwoławczy w ogóle zaniechał analizy w tym zakresie. Ograniczył się tylko do stwierdzenia, że w wyznaczonym terminie skarżący nie wykazali interesu prawnego. Organ odwoławczy uznał zatem, że to odwołujący się musieli wykazać, że zgłoszony projekt budowlany ingeruje w ich prawa lub obowiązki. Stanowisko takie pomija to, że odwołujący się mogą nie znać dokładnie zatwierdzonych rozwiązań projektowych, skoro nie zostali dopuszczeni jako strony postępowania i nie mieli dostępu do akt sprawy. Poza tym, zgodnie z art. 128 k.p.a., odwołanie nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Dlatego wystarczające było w sprawie wskazanie przez skarżących, że są właścicielami konkretnych lokali mieszkalnych w budynku objętym pozwoleniem na budowę. Na tej podstawie organ odwoławczy mógł ocenić prawa i obowiązki skarżących, w szczególności w świetle ustawy o własności lokali. To na organie orzekającym, wyspecjalizowanym w dziedzinie budownictwa, ciąży obowiązek wyjaśnienia, dlaczego nie uznaje odwołujących się za strony postępowania przy uwzględnieniu przyjętych rozwiązań projektowych. Zważyć należy, że status strony postępowania wiąże się z szeregiem uprawnień procesowych i może rzutować na realizację uprawnień, czy też obowiązków materialnoprawnych. Dlatego kwestie zdolności administracyjnoprawnej danego podmiotu w konkretnym postępowaniu administracyjnym powinny być rozważane bardzo wnikliwie. Wykazanie szczególnej ostrożności przy analizie tego problemu jest niezbędne, aby zbyt pochopnie nie wyeliminować z postępowania administracyjnego osób powołujących się na swój interes prawny w tym właśnie postępowaniu (tak: NSA w wyroku16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 1288/09, publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie organ odwoławczy zaniechał w ogóle oceny w powyższym zakresie, co przemawia za uznaniem, że stan sprawy nie został należycie rozważony, z naruszeniem art. 7 i art. 80 k.p.a. Sąd zauważa, że w związku z adaptacją strychu zaprojektowano zmianę położenia łazienki i kuchni. Z przedłożonej dokumentacji nie wynika natomiast, czy wiąże się to ze zmianą układu rur kanalizacyjnych i wodociągowych, co może mieć wpływ na ocenę czy zatwierdzone roboty budowlane mogą ingerować w sąsiednie lokale mieszkalne. Niezależnie od powyższego, abstrahując od szczegółowych rozwiązań projektowych, w ocenie Sądu, za przyznaniem skarżącym przymiotu strony w niniejszym postępowaniu przemawia już sam charakter robót budowlanych objętych wnioskiem. Zgodnie z art. 22 ust. 3 pkt 4 ustawy o własności lokali zmiana przeznaczenia części nieruchomości wspólnej stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i wymaga bezwzględnie zgody właścicieli lokali na dokonanie tej czynności w formie uchwały (art. 22 ust. 2 ustawy). Zgody współwłaścicieli wymaga także przebudowa nieruchomości wspólnej (art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy o własności lokali). Podjęcie takich uchwał wyrażających zgodę, którą właściciele lokali mogą zaskarżyć na podstawie art. 25 ustawy o własności lokali do sądu powszechnego, nie pozbawia skarżących interesu prawnego, ale przemawia za uznaniem, że są stroną postępowania. Właściciele lokali, którym przysługują udziały do części budynku objętej wnioskiem i co do której utracą dostęp na skutek realizacji zatwierdzonych robót budowlanych, posiadają interes prawny, gdyż roboty budowlane ingerują w ich uprawnienia właścicielskie. Udział poszczególnych właścicieli lokali w niniejszym postępowaniu umożliwia im kontrolę, czy zakres robót budowlanych został objęty wymaganą zgodą, a tym samym ocenę, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 u.p.b. Jest to istotne, gdyż jak zwraca się uwagę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgoda właściciela (współwłaściciela) nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinna być sformułowana w sposób jednoznaczny, zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą. Z oświadczenia woli powinno wynikać na jaki zakres robót udzielono zgody. Prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie można domniemywać (por. wyroki NSA: z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09; z 8 marca 2000 r., IV SA 316/98; z 21 listopada 2018 r., II OSK 2887/16; z 22 listopada 2017 r., II OSK 473/17; z 21 kwietnia 2010 r., II OSK 564/09; z 9 września 2008 r., II OSK 71/08, publ. w CBOSA oraz A. Gliniecki (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. III, Opublikowano: WK 2016, komentarz do art. 3, teza 16). Z podanych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy będzie związany przedstawioną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., co oznacza, że rozpatrzy merytorycznie odwołanie skarżących i odniesie się do podnoszonych w toku postępowania zarzutów. O kosztach postępowania, obejmujących od organu odwoławczego na rzecz skarżących uiszczonych wpisów od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.