II OSK 473/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 2428/16 w sprawie ze skargi K. Sp. z o. o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej również jako "GINB") z dnia [...] stycznia 2014 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: K. Sp. z o.o. dokonała zgłoszenia częściowej rozbiórki muru oporowego oraz wybrukowania fragmentu podjazdu do garażu podziemnego za murem oporowym na działce nr [...], dołączając plan sytuacyjno-wysokościowy, na którym strzałką oznaczono miejsce wykonania częściowej rozbiórki muru oporowego oraz kolorem zielonym miejsce wykonania podjazdu. Prezydent Miasta Kielce decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. wniósł sprzeciw, uznając, że roboty określone jako częściowa rozbiórka muru oporowego stanowią jego przebudowę i wymagają pozwolenia na budowę, a ponadto inwestor nie posiada prawa do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, gdyż takiego prawa nie stanowi prawo przechodu i przejazdu przez działkę nr [...]. Wojewoda Świętokrzyski, w wyniku rozpatrzenia odwołania inwestora, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, uznając za nieprawidłowe zakwalifikowanie rozbiórki części muru oporowego jako jego przebudowy i jednocześnie stwierdził, że służebność przejazdu i przechodu stanowi prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2013 r., po rozpoznaniu wniosku Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., stwierdził nieważność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z dnia [...] lutego 2013 r., a następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r., po rozpatrzeniu wniosku K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] października 2013 r. Stwierdzając nieważność decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lutego 2013 r. GINB uznał, iż jest ona dotknięta wadą rażącego naruszenia przepisów procesowych, tj. art. 7 i 77 § 1 k.p.a. i przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 i art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Sp. z o.o. powyższej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego, w szczególności art. 7, 15, 77 i 156 § 1 k.p.a. oraz art. 3 pkt 11, art. 4, art. 30 ust. 2 prawa budowlanego i art. 287 w zw. z art. 65 Kodeksu cywilnego (dalej "k.c."), co miało istotny wpływ na wynik postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając tę skargę, wyrokiem z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 556/14, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2013 r. Zdaniem Sądu, organ nadzoru nie wykazał aby postępowanie zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Samo stwierdzenie, że doszło do naruszenia przepisów procesowych bez uzasadnienia tego stanowiska i wykazania, że naruszenie to ma charakter rażący, nie pozwala sądowi na skontrolowanie tej oceny organu, co stanowi podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdził także, iż organ nie uzasadnił swego stanowiska odnośnie do rażącego naruszenia art. 4 i art. 30 ust. 2 prawa budowlanego. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K., wyrokiem z dnia 2 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2853/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska, że GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie uzasadnił swojego stanowiska. Wskazał, że organ w sposób obszerny i dokładny przedstawił swoje stanowisko co do stanu faktycznego, wykazał rozbieżności, które w jego ocenie wystąpiły na etapie zgłoszenia i w postępowaniu odwoławczym w zakresie m.in. lokalizacji zamierzonych przez inwestora robót budowlanych i co się z tym wiązało także prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które w jego ocenie doprowadziły do stwierdzenia nieważności decyzji. Sąd I instancji powinien zatem odnieść się do przedstawionego przez GINB stanu faktycznego i wypowiedzieć się co do zgodności z prawem decyzji, która wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, w zaskarżonym kasacyjnie wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że w toku postępowania odwoławczego inwestor zmienił lokalizację zamierzonych robót budowlanych z działki nr [...] na działkę nr [...], co wynika z załączonej do odwołania mapy. Wojewoda nie wzywał inwestora do wyjaśnienia powyższej rozbieżności w szczególności poprzez określenie, która mapa (czy załączona do zgłoszenia, czy złożona w toku postępowania odwoławczego) stanowi właściwy szkic usytuowania podjazdu oraz przewidzianego do rozbiórki muru oporowego. Wobec powyższego, w ocenie Sądu, organ nadzorczy prawidłowo ocenił postępowanie prowadzone przez Wojewodę Świętokrzyskiego jako rażąco naruszające art. 7, 77 § 1 i 15 k.p.a. oraz art. 4 i 30 ust. 2 prawa budowlanego. Sąd zgodził się ze stanowiskiem GINB, iż zmiana lokalizacji planowanych robót budowlanych w toku postępowania odwoławczego jest niedopuszczalna, a inwestor dokonując takiej zmiany powinien dokonać nowego zgłoszenia do organu pierwszej instancji. Organ nadzorczy ustalił, że inwestor złożył oświadczenie o prawie do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane, na której miał ustanowioną służebność przechodu i przejazdu. W ocenie GINB, którą podzielił Sąd I instancji, umożliwienie inwestorowi wykonywania prawa przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] nie oznaczało wyrażenia zgody na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Służebność przechodu i przejazdu przez działkę nr [...] nie może być utożsamiana z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o jakim mowa w art. 32 ust 4 pkt 2 w związku z art. 3 pkt 11 prawa budowlanego. Ze sposobu wykonywania służebności opisanego w księdze wieczystej nie wynika zgoda na wykonanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem. Wykonywanie planowanych robót budowlanych na tej działce wykracza poza treść służebności i tym samym jest bezprawnym naruszeniem cudzej własności. W ocenie Sądu, naruszenie w sposób rażący wymienionych wyżej przepisów powodowało konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego kontrolowanej decyzji Wojewody Świętokrzyskiego z [...] lutego 2013 r. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. Sp. z o.o. z siedzibą w K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku, zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji z [...] października 2013 r., a także zasądzenie kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; dalej p.p.s.a.), przez wadliwe uznanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że NSA w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r. II OSK 2853/14 dokonał wykładni prawa, którą obecnie WSA w Warszawie był związany, podczas gdy wyrok został uchylony z uwagi na braki w jego uzasadnieniu i NSA w ogóle nie dokonał wykładni prawa, natomiast WSA de facto powołał się na fragmentaryczną ocenę stanu faktycznego, którą nie był związany; b) art. 7, 15, 77 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z 156 § 1 k.p.a. przez wadliwe uznanie przez Sąd w zaskarżonym wyroku, że w postępowaniu zwyczajnym organ dopuścił się tego rodzaju błędów w ocenie stanu faktycznego, że powinny być one kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, podczas gdy ewentualne uchybienia nie wypaczyły rozstrzygnięcia zawartego w decyzji i nie miały aż takiego ciężaru gatunkowego, w szczególności gdy chodzi o sprecyzowanie lokalizacji prac budowlanych wskazanych w zgłoszeniu przez inwestora; 2) prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 3 pkt 11, 4 oraz 30 ust. 2 prawa budowlanego i art. 287 w zw. z art. 65 k.c. i w konsekwencji błędne uznanie przez Sąd, iż skarżąca nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co wynikało z wadliwej interpretacji treści służebności przejazdu i przechodu (ustanowionej na działce [...]) oraz pominięcia jej funkcji w okolicznościach towarzyszących ustanawianiu tego prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach. W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 190 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 sierpnia 2016 r., II OSK 2853/14, w sposób wiążący przesądził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób obszerny i dokładny przedstawił swoje stanowisko co do stanu faktycznego, wykazał rozbieżności, które w jego ocenie wystąpiły na etapie zgłoszenia i w postępowaniu odwoławczym w zakresie m.in. lokalizacji zamierzonych przez inwestora robót budowlanych i co się z tym wiązało także prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które w jego ocenie doprowadziły do stwierdzenia nieważności decyzji. NSA dokonał w ten sposób wykładni art. 7 i 77 § 1 k.p.a. na tle okoliczności tej konkretnej sprawy stwierdzając, że – wbrew wywodom zawartym w motywach uchylanego wyroku Sądu I instancji z dnia 10 czerwca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 556/14 – przepisy te nie zostały naruszone przez GINB. Ponownie rozpatrując sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie miał odnieść się do przedstawionego przez GINB stanu faktycznego i wypowiedzieć się co do zgodności z prawem decyzji, która wydana została w postępowaniu nadzwyczajnym, co też w kontrolowanym obecnie wyroku uczynił. Sąd I instancji oceny tej dokonał samodzielnie, przy czym prawidłowo przyjął, że Naczelny Sąd Administracyjny w sposób wiążący przesądził, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w zakresie ustaleń faktycznych. Zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 190 p.p.s.a. nie znajduje więc usprawiedliwionych podstaw. Kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 15 i art. 77 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 k.p.a. w istocie ściśle wiąże się z zarzutem naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 3 pkt 11, art. 4 oraz art. 30 ust. 2 prawa budowlanego i art. 287 w zw. z art. 65 k.c. Istotą tych zarzutów jest bowiem to, czy prawidłowo Sąd I instancji w zaskarżonym kasacyjnie wyroku podzielił stanowisko Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że Wojewoda Świętokrzyski rażąco naruszył wskazane wyżej przepisy, w szczególności wadliwie przyjmując, że strona skarżąca kasacyjnie nie legitymowała się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Decydujące znaczenie dla oceny zasadności powyższych zarzutów skargi kasacyjnej ma kwestia prawa K. Sp. z o.o. z siedzibą w K. do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. O ile bowiem można byłoby mieć wątpliwości czy rzeczywiście sprecyzowanie lokalizacji prac budowlanych wskazanych przez inwestora w zgłoszeniu i w toku postępowania odwoławczego dotyczyło różnych miejsc i faktycznie stanowiło rażące naruszenie prawa, o tyle w sprawie tej jest poza sporem, że strona skarżąca kasacyjnie upatrywała swoją legitymację do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w ustanowionej na jej rzecz służebności przejazdu i przechodu przez działkę nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, w akcie notarialnym ustanawiając powyższą służebność podano w szczególności: "służebność gruntowa na nieruchomości (...) nr [...] (...) – na czas nieoznaczony, nieodpłatnie, dla każdoczesnego właściciela (współwłaścicieli), wieczystego użytkownika (wieczystych współużytkowników) nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] (...), polegająca na prawie przejazdu i przechodu pasem gruntu na którym urządzony jest wjazd do garaży znajdujących się w budynku usytuowanym na działkach nr [...],[...],[...],[...] uwidocznionym kolorem czerwonym na załączniku nr 3 (...) i właściciel (współwłaściciele), wieczyści użytkownicy (wieczyści współużytkownicy) działek nr [...],[...],[...] będą ponosić koszty utrzymania wjazdu do garaży proporcjonalnie do ilości posiadanych miejsc postojowych w parkingu podziemnym budynku, który zostanie wybudowany na działkach nr [...],[...],[...]". Tak określona służebność nie pozwala na uznanie, że na jej podstawie stronie skarżącej kasacyjnie przysługiwało prawo do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane. Istnienia tego uprawnienia nie można domniemywać i wywodzić – jak chce tego strona skarżąca kasacyjnie – na podstawie "specyfiki cywilistycznej" i okoliczności towarzyszących ustanowieniu przedmiotowej służebności, w sytuacji, gdy zakres ustanowionej służebności został określony jasno, zaś przyjęcie takiego domniemania wiązałoby się wprost z przyznaniem większych niż to przewidziano w oświadczeniu ustanawiającym służebność uprawnień (por. wyrok NSA z 5 września 2017 r., II OSK 3060/15). Jak trafnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgoda właściciela nieruchomości, upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny, a ze złożonego przez właściciela oświadczenia woli powinno wynikać, że wyraża on zgodę na wybudowanie na jego gruncie, przez wskazanego konkretnie inwestora, określonego obiektu budowlanego, przy czym zgoda taka nie może być zgodą dorozumianą (wyrok NSA z 23 września 2010 r., II OSK 1395/09 - LEX nr 746506). Wydanie zaś pozwolenia na budowę w przypadku gdy bezwzględny wymóg dysponowania prawem do nieruchomości nie został spełniony stanowi rażące naruszenie prawa będącego podstawą stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z 28 lutego 2017 r., II OSK 1628/15 - LEX nr 2305660). Jeżeli nie została spełniona podstawowa przesłanka wydania pozwolenia na budowę, wyliczona w art. 32 ust. 4 pkt 2 prawa budowlanego, to wydanie pozwolenia na budowę jest dotknięte kwalifikowanym naruszeniem prawa - rażącym naruszeniem prawa, obwarowanym sankcją nieważności (wyrok NSA z 8 lutego 2013 r., II OSK 1882/11 - LEX nr 1358444). Mając na uwadze, że zgodnie z art. 30 ust. 2 prawa budowlanego, wymóg posiadania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczy również zgłoszenia, powyższe uwagi mają w pełni zastosowanie również w niniejszej sprawie. W tej sytuacji zarzuty naruszenia zarówno art. 7, art. 15 i art. 77 k.p.a. oraz art. 30 ust. 2 prawa budowlanego w zw. z art. 156 § 1 k.p.a., jak i art. 3 pkt 11, art. 4 oraz art. 30 ust. 2 prawa budowlanego i art. 287 w zw. z art. 65 k.c., nie mogły zostać uwzględnione. Mając na względzie powyższe stwierdzić trzeba, że wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły w rozpatrywanej sprawie usprawiedliwionych podstaw. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.