II SA/Ol 273/19

Dnia 11 czerwca 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że M. C. (dalej jako: "skarżący") pismem z 4 października 2013 r. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "PINB") z wnioskiem o zalegalizowanie garażu z nadbudówką mieszkalną wybudowanego – jak wskazał – w 1990 r. na działce nr "[...]" przy ul. "[...]" w O. Decyzją z "[...]" r. PINB odmówił legalizacji garażu z nadbudową i nakazał przymusową rozbiórkę tego obiektu budowlanego, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Uznał, że budynek nie spełnia kryteriów jednorodzinnego budynku mieszkalnego, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie. W szczególności nie spełnia warunków technicznych przewidzianych dla stopni schodów, pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, kotłowni z kotłem na paliwo stałe, drzwi oraz izolacyjności cieplnej. Decyzją z "[...]" r., wydaną na skutek odwołania skarżącego, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "organ odwoławczy", "WINB") uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że samowolnie zrealizowana inwestycja powinna być oceniona pod kątem zgodności z warunkami technicznymi obowiązującym w okresie budowy. Ponadto z uwagi na upływ ponad jednego roku pomiędzy oględzinami obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, a wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji stwierdził, że istnieją uzasadnione wątpliwości co do aktualności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy PINB, decyzją z "[...]" r., na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., nakazał skarżącemu przymusową rozbiórkę części obiektu - tj. drewnianej nadbudowy (parter, piętro), nad budynkiem garażowym. Zdaniem organu drewniana nadbudowa budynku garażowego, wykonana około 1991 r., jest niezgodna z decyzją Prezydenta O. z "[...]" r. o warunkach zabudowy w zakresie wymaganych miejsc postojowych oraz z rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki w zakresie m.in. usytuowania budynku w stosunku do innych obiektów budowlanych. Zakres stwierdzonych naruszeń prawa, a w szczególności nadmierne zbliżenie drewnianej nadbudowy do budynków znajdujących się na sąsiednich działkach, uniemożliwia w ocenie organu administracji zastosowanie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. W celu zapewnienia odległości pomiędzy budynkami zgodnej z przepisami konieczne byłoby bowiem rozebranie 70% obiektu budowlanego. Decyzją z "[...]" r. WINB uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Organ odwoławczy uznał, że inwestycja, której dotyczy sprawa, nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym i jest zgodna z decyzją Prezydenta O. z "[...]" r. o warunkach zabudowy, w tym także w zakresie usytuowania obiektu budowlanego w stosunku do granic sąsiednich działek budowlanych. Oznacza to - zdaniem organu odwoławczego - że nie można mówić o braku możliwości zastosowania art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. z powodu nadmiernego przybliżenia drewnianej nadbudowy do obiektów znajdujących się na sąsiednich działkach. W ocenie organu odwoławczego konieczne jednak były dalsze wyjaśnienia, w szczególności zgodności nadbudowy z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 281/17, po rozpoznaniu skargi skarżącego, uchylił decyzję WINB z "[...]" r. Sąd wskazał, iż organ odwoławczy nie wykazał, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Podniósł, że podjęcie decyzji kasacyjnej prowadzi w warunkach niniejszej sprawy do jej nadmiernego przedłużania, tym bardziej, że tutejszy Sąd stwierdził już raz, że postępowanie było prowadzone przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (wyrokiem z 21 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SAB/Ol 85/15, WSA w Olsztynie orzekł, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w sposób rażąco przewlekły prowadził postępowanie w sprawie.) Reasumując Sąd stwierdził, że ponownie rozpatrując sprawę WINB powinien uwzględnić, że wydanie decyzji kasatoryjnej jest możliwe tylko wtedy, jeśli organ wykaże i prawidłowo uzasadni, że zachodzą przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją z "[...]" r., WINB ponownie uchylił decyzję PINB z "[...]" r. i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że podstawą decyzji organu pierwszej instancji był art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz przyjął, odwołując się do uchwały NSA z 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, że ważną przyczyną nakazu rozbiórki, o której mowa w tym przepisie, może być jedynie przyczyna istniejąca w chwili wydawania decyzji w sprawie legalizacji samowoli budowlanej. Dalej uznał, że inwestycja, której dotyczy sprawa, jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Stwierdził też, że organ pierwszej instancji przez to, że uznał, iż inwestycja ta jest sprzeczna z przepisami o planowaniu przestrzennym, nie ocenił, czy jest ona zgodna z warunkami technicznymi w zakresie przepisów przeciwpożarowych oraz możliwości bezpiecznego używania samowolnie rozbudowanego obiektu budowlanego jako budynku mieszkalnego. Ostatecznie przyjął, że wydając swoją decyzję organ pierwszej instancji naruszył w sposób istotny dla wyniku sprawy art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 k.p.a. oraz że uzupełniające postępowanie dowodowe organu odwoławczego przekroczyłoby zakres art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy uznał więc, że organ pierwszej instancji powinien uzupełnić postępowanie dowodowe poprzez przeprowadzenie oględzin obiektu budowlanego, którego dotyczy sprawa, w celu oceny zgodności tego obiektu budowlanego z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz w zakresie zgodności tego obiektu budowlanego z przepisami dotyczącymi bezpieczeństwa użytkowania (§ 291 i następne powołanego rozporządzenia). Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 914/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw skarżącego od powyższej decyzji. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego o konieczności oceny przez PINB spełnienia przez obiekt wymagań techniczno-przeciwpożarowych oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania, niezbędnych do uznania obiektu, jako budynku mieszkalnego, a następnie zbadania kwestii możliwości zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji zakres koniecznego do przeprowadzania postępowania wykraczał poza ramy art. 136 k.p.a., co naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 k.p.a. Wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 886/18 Naczelny Sad Administracyjny oddalił skargę kasacyjną skarżącego od powyższego wyroku. Wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie należało ocenić samowolnie wybudowany obiekt budowlany w świetle warunków technicznych, które obowiązują w czasie legalizacji. Dlatego sprawa powinna być ponownie rozpoznana przez organ pierwszej instancji, który dotychczas, wydając decyzję na podstawie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., w tym kontekście sprawy nie oceniał. Organ pierwszej instancji rozważał możliwość legalizacji samowoli budowlanej z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdy wydawał decyzję z 15 grudnia 2015 r., jednakże ta decyzja opierała się o art. 37 ust. 1 pkt 2, a nie art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. NSA przyznał, że organ pierwszej instancji poczynił szereg ustaleń, które mogłyby być ocenione przez organ drugiej instancji z uwzględnieniem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednakże to jakie ustalenia są konieczne zależy od przepisów prawa, które są w sprawie stosowane. Zatem, skoro dotychczas przepisy tego rozporządzenia nie były stosowane w kontekście art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., to nie można przyjąć, że organ pierwszej instancji poczynił wszystkie wymagane w sprawie ustalenia. NSA przyjął również, że WSA w Olsztynie w wyroku z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 281/17, nie przesądził, iż zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w ogóle niedopuszczalne. Sąd w powołanym wyroku nie wykluczył możliwości wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pod warunkiem, że zostanie to prawidłowo uzasadnione. Rozpoznając sprawę po tym wyroku organ odwoławczy uzupełnił swoją argumentację i przekonująco, co zostało już wskazane, wykazał, że wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. było jednak uzasadnione. W dniu 6 czerwca 2018 r. akta przedmiotowej sprawy zostały zwrócone organowi I instancji wraz z kopią prawomocnego wyroku. W dniu 10 lipca 2018 r. PINB przeprowadził oględziny przedmiotowej nieruchomości. Następnie, pismem z 1 sierpnia 2018 r., organ pierwszej instancji wystąpił do Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z zapytaniem czy budynek mieszkalny na wskazanej działce spełnia wymagania przeciwpożarowe. Pismem z 6 listopada 2018 r. Komendant Miejski Państwowej Straży Pożarnej wskazał, iż lokalizacja przedmiotowego budynku mieszkalnego względem budynku gospodarczego na działce nr "[...]" nie spełnia wymagań określonych w § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie z uwagi na odległość pomiędzy budynkami mniejszą niż 8 m. Rozwiązania dotyczące odległości pomiędzy budynkami mogą być spełnione w sposób inny, niż określony w § 271 powyższego rozporządzenia, tj. stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo - rozwojowej albo rzeczoznawców budowlanych oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, rozwiązanie takie dopuszcza § 2 ust. 2 i 3a tego rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze, postanowieniem z dnia "[...]" r., znak: "[...]", na podstawie art. 81c ust. 2 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, PINB nałożył na skarżącego obowiązek przedstawienia ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionej z Komendantem Wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej, wskazującej: 1. rozwiązania niezbędne do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami tj. spełnienia przez obiekt wymagań techniczno-przeciwpożarowych oraz możliwości jego bezpiecznego użytkowania, niezbędnych do uznania przedmiotowego obiektu, jako budynku mieszkalnego; 2. rozwiązania sankcjonujące odległości pomiędzy w/w budynkiem a budynkiem gospodarczym zlokalizowanym na działce sąsiedniej nr "[...]", tj. spełnienie w sposób inny niż określony w § 271 rozporządzenia i doprowadzenie obiektu budowlanego - drewnianej nadbudowy (parter i poddasze) do stanu zgodnego z przepisami. Skarżący wniósł zażalenia na to postanowienie. Wskazał, że w aktach sprawy znajduje się ekspertyza - orzeczenie techniczne dotyczące budynku mieszkalnego wykonane przez mgr inż. E. W. w 2013 r. Zarzucił, że PINB nie ustosunkował się do jego wniosku o zawieszenie postępowania oraz zażądał sprawdzenia dokumentów znajdujących się w aktach sprawy i zalegalizowania budynku, poprzez wydanie pozwolenia na użytkowanie. W wyniku rozpatrzenia zażalenia, postanowieniem z "[...]" r., nr "[...]", WINB uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia WINB wskazał, że na mocy art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem 1 stycznia 1995 r. lub przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne, stosuje się przepisy dotychczasowe - czyli przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) Zgodnie z ustawą - Prawo budowlane z 1974 r., w przypadku obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego budowa została zakończona do dnia 31 grudnia 1994 r. lub do tego dnia wszczęto w stosunku do niego postępowanie administracyjne, w zależności od wyników przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, właściwy organ nadzoru budowlanego może nakazać wykonanie określonych czynności, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami (art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.) lub wydać decyzję o rozbiórce danego obiektu (art. 37 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r.). Jeśli w wyniku przeprowadzonego w sprawie przez właściwy organ nadzoru budowlanego postępowania ustalone zostanie, że dany obiekt wybudowany został niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, oraz znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, wydaje się decyzję o nakazie rozbiórki. Jeżeli zaś wydana zostanie decyzja na podstawie art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r., a następnie nałożone nią obowiązki zostaną wykonane i zostanie to potwierdzone przez organ nadzoru budowlanego, wówczas należy wystąpić do organu nadzoru budowlanego z wnioskiem o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. WINB podkreślił, że w omawianym przypadku zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Natomiast zaskarżone postanowienie organ pierwszej instancji oparł na podstawie prawnej z art. 81 ust. 2 w zw. z art. 51 ust. 7 obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. WINB stwierdził, że niejednolitość ustawowa organu w rozpatrywanej sprawie powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia. Podał, że zgodnie z art. 56 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo Budowlane organ pierwszej instancji może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia. Na podstawie tego przepisu właściwy organ może nałożyć na inwestora tylko wprost wskazane w nim obowiązki. Mając powyższe na uwadze, WINB wskazał, że w przypadku braku możliwości samodzielnego określenia przez organ pierwszej instancji zakresu koniecznych do wykonania zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami zachodzi możliwość nałożenia na stronę obowiązku przedstawienia niezbędnych dokumentów. Ponadto WINB wziął pod uwagę, że PINB nie ustosunkował się do wniosku skarżącego z dnia 24 lipca 2018 r. o zawieszenie postępowania. Zaznaczył, że właściwym do przeprowadzenia postępowania administracyjnego i merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy jest PINB. WINB jako organ drugiej instancji nie może ingerować w tok prowadzonego postępowania i wykraczać poza wskazaną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienia kontrolne dają organowi odwoławczemu prawo do wskazania błędów i tym samym sposobu ich naprawienia. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy PINB winien wyeliminować wskazane uchybienia. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżący zarzucił organom nadzoru budowlanego nienależyte wykonywanie zadań, naruszenie praworządności i interesu skarżącego, a także przewlekłe i biurokratyczne załatwianie sprawy. Oświadczył, ze cofa wniosek o zawieszenie postępowania. Stwierdził, że organy ignorują znajdujące się w aktach sprawy dokumenty, w tym orzeczenie techniczne z listopada 2013 r., projekt architektoniczno-budowlany remontu budynku mieszkalnego, dwa uzupełniające projekty inwentaryzacyjne z lipca 2016 r., wykonane przez osoby posiadające wymagane uprawnienia. Zdaniem skarżącego kolejna ekspertyza jest niepotrzebna. Zarzucił naruszenie: - art. 40 w zw. z art. 56 ustawy Prawo budowalne z 1974 r., poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w związku z sugerowaniem, że należy dostarczyć kolejną techniczną ekspertyzę, dotyczącą projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego budynku mieszkalnego w celu nakazania dokonania zmian doprowadzających do stanu zgodnego z przepisami; - art.42 ust.3 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w zw. z art. 103 ust.2 ustawy Prawo budowlane z 1994r., poprzez niewydanie pozwolenia na użytkowanie; - § 12, § 13, § 52, § 124, § 136 ust. 7, § 139 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki, poprzez ich ignorowanie i łamanie; - art. 12 § 1 k.p.a, poprzez prowadzenie sprawy w sposób opieszały oraz niewnikliwie; - art.6 i art. 7 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą praworządności oraz zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy; -art. 8 k.p.a, poprzez prowadzenia postępowania w sposób godzący w zaufanie obywatela państwa; - art. 15 k.p.a, poprzez rozmyślnie błędną, przestępczą (art. 271 kk) poświadczającą nieprawdę interpretację tego zapisu prawnego; - art. 37 § 6, §7, § 8 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności nakazanych tymi unormowaniami; - art. 38 k.p.a. poprzez niewyciągnięcie konsekwencji dyscyplinarnych w stosunku do PINB za przewlekłe prowadzenie postępowania; - art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieczytanie akt i tym samym w sposób niewyczerpujący rozpatrzenie materiałów znajdujących się w aktach sprawy; - art. 138 § 1 pkt 2. K.p.a., poprzez rozmyślne unikanie zastosowania tego zapisu, które na obecnym etapie staje się już przestępczym (art. 231 kk) niewykonywaniem swoich obowiązków polegających na sprawdzeniu zgromadzonego materiału dowodowego i wydaniu decyzji merytorycznej, przyczyniając się do rozmyślnego czynienia przewlekłości. Dodatkowo skarżący zarzucił ignorowanie zaleceń wyroku WSA w Olsztynie sygn. akt II SA/Ol 281/17 z dnia 27.06.2017r., wskazujących obowiązek sprawdzenia zgromadzonego materiału dowodowego i prawidłowe uzasadnienie decyzji. W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i nakazanie wydania orzeczenia merytorycznego, tj. legalizacji, poprzez pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego W dniu 3 kwietnia 2019 r. organ II instancji przekazał skargę tutejszemu Sądowi wraz z aktami sprawy, wnosząc o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniósł, że dopiero po zakończeniu postępowania w przedmiocie ewentualnej legalizacji możliwe będzie oddanie obiektu do użytkowania. Z przekazanych akt administracyjnych wynika, że postanowieniem z "[...] r., nr "[...]", PINB wydał postanowienie nakładające na skarżącego tożsamy obowiązek jak w uchylonym postanowieniu z dnia "[...]" r. Postanowienie to jest ostateczne. Zarządzeniem z 3 kwietnia 2019 r. rozdzielono do odrębnego rozpoznania i rozstrzygnięcia zawarte w piśmie skarżącego skargi: na postanowienie WINB z "[...]" r., na działalność PINB, na działalność WINB, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB, na przewlekłe prowadzenie postępowania przez WINB. Przedmiotem niniejszego postępowania jest skarga na postanowienie kasatoryjne WINB z "[...]" r., nr "[...]", wydane w trybie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, powoływany w skrócie jako: "k.p.a.") Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Rozważając w pierwszej kolejności dopuszczalność wniesienia skargi wskazać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych występują rozbieżności czy na postanowienie kasatoryjne przysługuje sprzeciw, tak jak od decyzji kasatoryjnej z mocy art. 64a p.p.s.a., czy też skarga na zasadach ogólnych. Organ pouczył skarżącego o prawie wniesienia skargi na zaskarżone postanowienie i skarżący zachował 30-dniowy termin do wniesienia skargi. Stanowisko to należy podzielić. Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 16 lutego 2018 r. o sygn. akt I OZ 130/18 (publ. na stronie orzezcenia.nsa.gov.pl) wyjaśnił, że ustawodawca nie traktuje na gruncie p.p.s.a. pojęć "postanowienie" i "decyzja" synonimicznie. Jak stanowi § 10 Zasad techniki prawodawczej (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), do oznaczenia jednakowych pojęć używa się jednakowych określeń, a różnych pojęć nie oznacza się tymi samymi określeniami. Skoro zatem ustawodawca na gruncie p.p.s.a. rozróżnia pojęcia "postanowienia" i "decyzji", a jednocześnie w Dziale III Rozdziału 3a p.p.s.a. uregulował instytucję sprzeciwu wyłącznie od decyzji, czemu dał też jednoznacznie wyraz już w samym tytule rozdziału ("Sprzeciw od decyzji", a nie np. "Sprzeciw od decyzji lub postanowienia"), to zakładając racjonalność ustawodawcy, nie można przepisów o sprzeciwie od decyzji kasatoryjnych stosować do postanowień kasatoryjnych. Są to na gruncie p.p.s.a. odmienne przedmioty zaskarżenia. Przy tym ilekroć ustawodawca na gruncie tej ustawy dopuszcza odniesienie (rozszerzenie) przepisów określających daną instytucję prawną na inną instytucję, czyni to w sposób wyraźny (zob. np. art. 64 § 3; art. 166, art. 167, art. 167a § 1, art. 193, art. 198, art. 285l p.p.s.a.), w tym również na gruncie przepisów dotyczących sprzeciwu (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Przepisy procesowe podlegają bowiem, z uwagi na swoje skutki, wykładni ścisłej, wobec tego do rozszerzenia zakresu normy danego przepisu p.p.s.a. konieczne jest wyraźnie dopuszczenie tego przez ustawodawcę, nie jest zaś to możliwe wyłącznie z uwagi na względy funkcjonalne. Także w wyroku z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1519/18 NSA wskazywał, że rezultaty wykładni językowej, systemowej i celowościowej unaoczniają, że przepisy p.p.s.a. dotyczące sprzeciwu od decyzji nie mają zastosowania do postanowień kasatoryjnych wydawanych w postępowaniu administracyjnym na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. W związku z powyższym kontrola zaskarżonego postanowienia nie może ograniczać się tylko do spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., jak to wskazuje art. 64e p.p.s.a., ale trzeba mieć na uwadze całokształt sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że sama okoliczność, iż organ pierwszej instancji wskazał w komparycji postanowienia błędną podstawę prawną swego działania, poprzez powołanie art. 81 c ust. 2 i art. 51 ust. 7 obowiązującej ustawy Prawo budowlane z 1994r., zamiast art. 56 ustawy prawo budowlane z 1974 r., nie uzasadniała uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Uchylenie decyzji w toku instancji tylko z powodu błędnego wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, mimo istnienia normy kompetencyjnej, jest sprzeczne z art. 138 § 2 k.p.a. Sam organ odwoławczy nie miał wątpliwości, że istniała podstawa prawna do wydania postanowienia - z art. 56 ustawy z 24 października 1974 r., na którą wskazał. Ponadto organ I instancji prawidłowo podał w uzasadnieniu decyzji, że potrzeba żądanej ekspertyzy wynika z treści § 2 ust. 2 i ust. 3a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) w związku z § 271 tego rozporządzenia, który ustanawia obowiązek zachowania określonych odległości pomiędzy budynkami z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. W wyroku z dnia 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 886/18, który dotyczy niniejszej samowoli budowlanej, Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że w rozpoznawanej sprawie należało ocenić samowolnie wybudowany obiekt budowlany w świetle warunków technicznych, które obowiązują w czasie legalizacji, a więc w świetle cytowanego rozporządzenia z 2002 r., co też organ pierwszej instancji uczynił. PINB ustalił, że lokalizacja legalizowanego budynku narusza § 271 rozporządzenia, z uwagi na odległość pomiędzy budynkami mniejszą niż 8 m. Ustalenie to jest bezsporne. Okoliczność ta uniemożliwi legalizację obiektu, chyba że ochrona pożarowa zostanie zapewniona w inny sposób. Na takie rozwiązanie zezwala § 2 ust. 2 i 3a wskazanego rozporządzenia, stanowiąc, iż wymagania, o których mowa w § 1, mogą być spełnione w sposób inny niż określony w rozporządzeniu, stosownie do wskazań ekspertyzy technicznej właściwej jednostki badawczo-rozwojowej albo rzeczoznawcy budowlanego oraz do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, uzgodnionych z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej lub państwowym wojewódzkim inspektorem sanitarnym, odpowiednio do przedmiotu tej ekspertyzy. Do tego przepisu prawidłowo odwołał się wyraźnie organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia. Podkreślić należy, że nałożony na skarżącego obowiązek wynika wprost z powyższych przepisów wykonawczych i ma na celu umożliwienie legalizacji budynku. Wyjaśnić należy też skarżącemu, że przedłożone dotychczas przez niego ekspertyzy i projekty budowlane nie dotyczyły bezpiecznego użytkowania tego obiektu budowlanego z uwagi na niebezpieczeństwo pożarowe. Dlatego wymagana jest dodatkowa ekspertyza w tym względzie. PINB wcześniej nie analizował tego problemu, gdyż wyjaśniał inne nieprawidłowości uniemożliwiające legalizację budynku jako mieszkalnego. Ostatecznie skarżący przedłożył ekspertyzy i projekt budowlany, wyjaśniający, że poddasze jest nieużytkowe, że ściany zostaną docieplone i zostanie dobudowany wiatrołap. Pozostaje do rozstrzygnięcia kwestia zapewnienia bezpieczeństwa pożarowego. Wobec powyższego bezpodstawnie organ odwoławczy wydał decyzję kasatoryjną. Jeżeli nie ma wątpliwości co do stanu faktycznego i prawnego w sprawie, a więc nie ma potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów przez organ pierwszej instancji, nie jest zasadne zwracanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Błędy natury prawnej organ II instancji powinien konwalidować we własnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie zgromadzony materiał dowodowy nie budził wątpliwości organu odwoławczego, organ ten nie wskazywał na potrzebę jego uzupełnienia, w związku z tym uwzględniając zakres postanowienia, które dotyczyło tylko obowiązku przedłożenia ekspertyzy na konkretny temat, czego wymaga jednoznacznie przepis prawa, WINB mógł wydać rozstrzygnięcie w trybie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., prostując jedynie w uzasadnieniu podstawę prawną działania PINB, przez jej prawidłowe wskazanie. Zważyć należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy. W tym zakresie organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę, dążąc do merytorycznego jej załatwienia. Warto przytoczyć argumentację Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w wyroku z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2123/11 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), którą skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że "złożenie odwołania ma ten skutek, że organ odwoławczy uzyskuje możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy, w której zapadła decyzja organu pierwszej instancji. Skuteczność prawna takiego środka prawnego powoduje przeniesienie całej sprawy przed organ drugiej instancji. Organ odwoławczy musi więc wnikać w całość sprawy i brać na siebie odpowiedzialność za ponowne jej rozstrzygnięcie. (...) Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ pierwszej instancji. W efekcie jak każdy organ powinien dążyć przede wszystkim do rozpatrzenia sprawy pod względem merytorycznym, przez co należy rozumieć przeprowadzenie - w granicach określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego - ponownego postępowania wyjaśniającego i wydanie decyzji co do istoty sprawy. Wydanie decyzji merytorycznej kończącej postępowanie, nakazuje bowiem zasada szybkości i sprawności postępowania oraz ekonomii procesowej. (...) Organ odwoławczy, tak jak organ pierwszej instancji, powinien dążyć z urzędu do wykrycia prawdy obiektywnej, a zatem do ustalenia stanu rzeczywistego sprawy". Uwagi te należy odpowiednio odnosić do zażaleń i postanowień. Stwierdzone naruszenie pozostaje bez wpływu dla końcowego załatwienia rozpatrywanej sprawy, skoro na skutek zaskarżonego postanowienia wydane zostało rozstrzygnięcie oparte o właściwą podstawę prawną, nakładające na skarżącego tożsamy obowiązek (postanowienie z dnia "[...]" r.). Skarżący nie wniósł zażalenia na to postanowienie i jest ono ostateczne. Okoliczności tej nie zmienia fakt zaskarżenia tego postanowienia do tutejszego Sądu (sygn. akt II SA/Ol 355/19) bez wyczerpania środków zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym. Podnieść należy, że mimo iż co do zasady kontrola sądowa zaskarżonego aktu dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie orzekania przez organ administracji, to dla dokonania właściwej oceny sprawy wskazane było uwzględnienie działań organu pierwszej instancji podejmowanych w dalszym toku postępowania, a będących następstwem zaskarżonego postanowienia kasatoryjnego. Na taki obowiązek Sądu wskazuje przede wszystkim unormowanie art. 135 p.p.s.a. stanowiące, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 55/13 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że Sąd podejmując rozstrzygnięcie w przedmiocie decyzji kasacyjnej musi mieć na uwadze nie tylko okoliczności sprawy zaistniałe po dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, ale też to, jakie są skutki uchylenia decyzji kasacyjnej dla aktów już podjętych przez organ pierwszej oraz drugiej instancji. W szczególności potrzeba taka zachodzi w przypadku kontroli sądowej rozstrzygnięcia kasacyjnego podjętego przez organ odwoławczy, w sytuacji gdy nie doszło do wstrzymania jego wykonania. Warunkiem efektywnego orzekania przez Sąd, kontrolujący akt kasacyjny organu odwoławczego jest ustalenie stanu sprawy istniejącego w dacie wyrokowania i jego uwzględnienie przy ocenie legalności działania organu administracji, jak też rozstrzyganiu o ewentualnym zastosowaniu środków przewidzianych w art. 145 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a.