II SA/Ol 336/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]". nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję. Z przekazanych akt sprawy wynika, że Burmistrz Miasta i Gminy A decyzją z dnia "[...]" po rozpatrzeniu wniosku inwestora J. B. ustalił warunki zabudowy na działce nr "[...]", obręb geodezyjny A gmina A dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ust. 1 i 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 647, dalej jako: u.p.z.p.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej: rozporządzeniem. W decyzji określono intensywność zabudowy działki nie większą niż 2,5%, nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 23 m od frontu działki, szerokość elewacji frontowej budynku 15,6 m (z tolerancją 20%), wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu 3,8 m, dach dwuspadowy, symetryczny o wysokości 8,3 m liczonej od poziomu terenu przy wejściu budynku do kalenicy. W uzasadnieniu organ wyjaśnił m.in., że projekt decyzji został uzgodniony z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska ze względu na położenie terenu inwestycyjnego w obszarze parku krajobrazowego oraz w obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 oraz o znaczeniu dla Wspólnoty Natura 2000. Z ustaleń organu wynikało, że przedsięwzięcie polegające na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie będzie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Wnioskowana działka nie wymagała również uzgodnienia w zakresie przeznaczenia terenów rolnych na cele nierolnicze. W odwołaniu od powyższej decyzji Park Krajobrazowy (dalej także: MPK) podniósł, że lokalizacja przedmiotowej inwestycji jest sprzeczna z zapisami planu ochrony parku krajobrazowego z uwagi na położenie spornej działki w obszarze oznaczonym w tym planie jako "IE" (uchwał Sejmiku Województwa z dnia 28 sierpnia 2012r. w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego). Zdaniem odwołującego uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia "[...]" jest niezgodne z obowiązującymi zapisami powyższego planu ochrony parku. Odwołanie zostało wniesione również przez Stowarzyszenie A. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu wskazanych odwołań utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że zostały spełnione przesłanki określone w treści art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Dalej Kolegium wskazało, że m.in. postanowieniem z dnia "[...]" Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce inwestora. W wydanym postanowieniu organ współdziałający obszernie odniósł się do zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami o ochronie przyrody, zwłaszcza zaś z rozporządzeniem Wojewody z dnia "[...]" w sprawie Parku Krajobrazowego. Odnosząc się do zarzutów dotyczących sprzeczności planowanej inwestycji z uchwałą Sejmiku Województwa w sprawie ustanowienia Planu Ochrony Parku Krajobrazowego, Kolegium nie stwierdziło, aby w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji naruszała przepisy odrębne, bowiem z treści art. 20 ust. 4 pkt 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm., dalej jako: u.o.p.) nie można wywieść, że ustalenia planu ochrony parku mają moc wiążącą przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł MPK domagając się jej uchylenia, jak też uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu podniesiono, że organy badając niniejszą sprawę nie ustosunkowały się do argumentów MPK w kwestii gatunków chronionych występujących na terenie planowanej inwestycji. Podniesiono również, że nie odniesiono się do zapisu w Rozdziale 7 § 7 przywołanego planu ochrony parku mówiącym, że w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, ustalenia te dotyczą również decyzji o warunkach zabudowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 3 grudnia 2013r. (sygn. akt II SA/Ol 857/13) powyższą skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji podzielił stanowisko organów, że zostały spełnione wszystkie warunki, o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz wymagania wynikające z rozporządzenia. W szczególności planowana zabudowa będzie stanowiła kontynuację zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Nadto przed wydaniem decyzji w sprawie organ uzyskał wymagane uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 4 pkt 6 i 8 u.p.z.p., bowiem postanowieniem z dnia "[...]" Starosta uzgodnił ww. inwestycję w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych, z kolei Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia "[...]" uzgodnił warunki zabudowy dla wskazanego zamierzenia inwestycyjnego w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie u.o.p. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że sporne pozostaje czy przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy zostały zachowane przepisy odrębne tj. czy spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Skarżący zarzucił bowiem, że nie zostały zachowane wymogi wynikające z u.o.p., skoro organ uzgadniający RDOŚ nie ustosunkował się do argumentów MPK w kwestii gatunków chronionych występujących na wskazanym terenie; ponadto nie zwrócono uwagi, że decyzja ustalająca warunki zabudowy określa te warunki dla terenu, który stosownie do art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p. jest objęty planem ochrony parku krajobrazowego. Omawiając te kwestie Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja nie narusza art. 20 ust. 4 pkt 6 u.o.p., zgodnie z którym plan ochrony parku krajobrazowego zawiera ustalenia dla studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych i zewnętrznych. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Park Krajobrazowy wniósł skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnik postępowania J. B. wniósł o jej oddalenie w całości i zasądzenie na rzecz uczestnika J. B. kosztów zastępstwa procesowego. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 listopada 2015r., II OSK 639/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu swojego orzeczenia NSA stwierdził, że Park Krajobrazowy został potraktowany jako strona przez Sąd I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu powziął jednak wątpliwość co do istnienia jego interesu prawnego w niniejszej sprawie. Wywołało to konieczność rozważenia w pierwszej kolejności, czy Park Krajobrazowy był uprawniony w rozumieniu art. 173 § 2 p.p.s.a. do wywiedzenia w tej konkretnej sprawie skargi kasacyjnej, co uzasadniałoby rozpatrzenie jego skargi kasacyjnej w granicach sformułowanych w niej zarzutów, na podstawie art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA ocenił, że zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status Parku Krajobrazowego jako strony postępowania. Natomiast Park w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych podstaw uzasadniających jego legitymację skargową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 14 marca 2012 r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęta z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim należy podnieść, że sprawa będąca przedmiotem kontroli tut. Sądu była już przedmiotem orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie natomiast z art. 190 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwana dalej: ustawą ppsa., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia. Zakres dokonanej oceny prawnej musi też być oceniany w kontekście ustrojowej funkcji sądu administracyjnego, który nie orzeka in merito, a dokonuje wyłącznie kontroli zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kontrola ta dokonywana jest na podstawie stanu faktycznego i stanu prawnego istniejącego w dacie podjęcia tego aktu. Przyjęte założenie ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku zmiany stanu prawnego, bądź zmiany stanu faktycznego, zmianie może ulec związanie przyjętą oceną prawną. Przy czym zmiana stanu prawnego lub zmiana stanu faktycznego tylko wtedy będzie miała wpływ na przyjętą ocenę prawną, jeżeli zmiana stanu prawnego uczyni pogląd sądu administracyjnego nieaktualnym, a zmiana stanu faktycznego będąca następstwem wyjścia na jaw nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, dotyczyć będzie istotnych jego elementów (por. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia. nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). W orzecznictwie powszechnie akceptowany pozostaje pogląd, że związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych odmiennych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Jak już wyżej podniesiono, ocena prawna traci moc obowiązującą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych (zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i ocenionych już faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r. sygn. akt II FSK 1328/10, dostępne w CBOSA). Z uwagi na powyższe, rozpoznając niniejszą skargę Sąd był związany oceną stanu prawnego i faktycznego zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 639/14. Sąd II instancji wskazał, że organy administracji nie dysponując wypisami z rejestru gruntów potwierdzającymi tytuł prawny przyjęły, że Park jest stroną postępowania, a Sąd wojewódzki w oparciu o informację z akt administracyjnych zaakceptował ten stan rozpatrując merytorycznie skargę Parku Krajobrazowego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zarówno organy, jak i Sąd wojewódzki nie przeprowadziły postępowania wyjaśniającego mającego na celu zbadanie przesłanek uzasadniających status Parku Krajobrazowego jako strony postępowania. Natomiast Park w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wskazał żadnych podstaw uzasadniających jego legitymację skargową. W tych okolicznościach istnieje wątpliwość co do legitymowania się Parku Krajobrazowego interesem prawnym w niniejszej sprawie, stroną w postępowaniu dotyczącym decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest bowiem właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 17 września 2014r. sygn. akt II OSK 1261/13), jak również podmiot wykazujący się wskazanymi prawami rzeczowymi do nieruchomości nie sąsiadującej bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli nieruchomość pozostaje w zasięgu oddziaływania inwestycji (por. m.in. wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 135/11; wyrok NSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn. akt II OSK 1732/07; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., sygn. akt II OSK 551/05, wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06). Ustalenie kręgu stron takiego postępowania zależy zatem od okoliczności występujących w konkretnej sprawie: charakteru planowanej inwestycji, rodzaju, stopnia, zakresu uciążliwości i zasięgu oddziaływania na otoczenie (por. np. cytowany powyżej wyrok NSA z dnia 5 marca 2014r., sygn. akt II OSK 1809/12). Przymiotu strony nie tworzą natomiast prawa obligacyjne, takie jak najem czy dzierżawa. Przymiotu strony w takim postępowaniu nie mają też osoby, które korzystają z gruntu bez tytułu prawnego. Dlatego w rozpoznawanej sprawie należy ustalić, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji. Dopiero takie ustalenie da podstawę do przyjęcia, że jego udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym i administracyjnym był oparty na interesie prawnym mającym swoje źródło w normie prawa materialnego. Kwestia istnienia interesu prawnego Parku Krajobrazowego uzasadniającego jego udział jako strony w rozpoznawanej sprawie, wymaga zatem ustalenia czy posiada on interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej decyzji. Podkreślić należy, że Sąd wojewódzki badając przedmiotową sprawę dysponował dokładnie takim samym materiałem dowodowym i dokumentacją co Naczelny Sąd Administracyjny. W tej sytuacji rzeczą zupełnie zrozumiałą jest, że skoro w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł rozstrzygnąć czy strona skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu wydanej decyzji to tego nie mógł też uczynić Sąd I instancji. Dlatego też bez przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego i dowodowego, którego Sąd nie jest władny uzupełnić we własnym zakresie, niemożliwe jest rzetelne zweryfikowanie statusu Parku Krajobrazowego jako ewentualnej strony niniejszego postępowania w przedmiocie warunków zabudowy. Organ odwoławczy powinien zatem ustalić, czy planowana inwestycja oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną skarżącego Parku Krajobrazowego jako właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości położonych w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, zgodnie ze wskazanymi wytycznymi poczynionymi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zastrzec trzeba, że w przypadku ustalenia braku istnienia interesu prawnego po stronie Parku Krajobrazowego rozstrzygnięcie co do odwołania byłoby zupełnie inne. Dostrzec trzeba również, że w sprawie wywiedziono dwa odwołaniem, ale tylko jeden podmiot czyli Park Krajobrazowy zdecydował się na wywiedzenie skargi od decyzji Kolegium z dnia "[...]". Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.