II SA/Ol 418/18

Dnia 10 lipca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Katarzyna Matczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 lipca 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. C. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wydania zaświadczenia oddala skargę. W dniu 18 lipca 2017 r. M. F. wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie, na podstawie art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz.U. z 2015 r. poz. 1892, z póżn. zm dalej jako: u.w.l. ) zaświadczeń, że lokal użytkowy nr 1 - lokal funkcjonującej elektrowni wodnej (siłownia MEN), położony na działce nr "[...]" i "[...]" w obrębie A nie jest samodzielnym lokalem użytkowym w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. Postanowieniem z dnia "[...]" Starosta odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 219 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257) zwanej dalej: k.p.a. W uzasadnieniu przytoczono treść art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazując, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić jedynie okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego. Nie przewiduje się możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby, że lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego, wobec tego nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści. Kolejną przesłanką uzasadniająca odmowę wydania zaświadczenia o żądanej treści jest brak wskazania przez wnioskodawcę interesu prawnego. Posiadanie takiego interesu oznacza możliwość wskazania przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać ochrony ze względu na zaspokojenie własnych potrzeb. W przypadku zaś tego wniosku stwierdzono możliwość istnienia po stronie wnioskodawcy jedynie istnienie interesu faktycznego. Zażalenie na to postanowienie wniósł skarżący zarzucając naruszenie: - art. 217 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego w wydaniu zaświadczenia; - art. 7, 77 i 218 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie koniecznym do wydania zaświadczenia; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odejście od utrwalonej praktyki, skoro w 2017 r. organ wydał zaświadczenie, że lokal nie jest samodzielnym lokalem; - art. 2 ust. 2 u.w.l. poprzez przyjęcie, że organ nie ma możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia "[...]" utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdzono, że przepis art. 217 § 2 k.p.a. przewiduje dwie odrębne sytuacje, kiedy organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Pierwsza z nich dotyczy wydania zaświadczenia wówczas, gdy urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. Druga sytuacja zachodzi wówczas, gdy osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu ma swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Konstrukcja zaświadczenia zakłada, że będzie to oświadczenie organu administracji, mające moc dokumentu urzędowego (publicznego). Zaświadczenie zazwyczaj urzędowo potwierdza fakty albo stan prawny, wynikający z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zaświadczenie może także urzędowo potwierdzać inne niż powyższe fakty, jeśli urzędowego potwierdzenia tych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W tej sprawie żądanie wydania zaświadczenia opiera się o art. 2 ust. 3 u.w.l., przedmiot zaświadczenia jest jasno i precyzyjnie określony. Z unormowania art. 2 u.w.l. wynika jednak, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić tylko okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego. Powyższa norma prawna nie przewiduje możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby brak spełnienia warunków do uznania lokalu mieszkalnego za samodzielny. Brak jest zatem przepisu stanowiącego podstawę do wydania zaświadczenia o takiej właśnie treści. Kolegium wyjaśniło także, że wbrew stanowisku pełnomocnika strony nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do spełnienia przez lokal kryterium samodzielności, skoro w tym zakresie obwiązuje art. 2 ust. 3 u.w.l. i nie przewiduje możliwości wydania zaświadczenia o żądanej treści. Nadto organ nie był zobligowany do weryfikacji wydanego wcześniej zaświadczenia z dnia 11 maja 2017r. o samodzielności lokalu mieszkalnego, gdyż przepisy ustawy o własności lokali nie przewidują możliwości sprostowania, stwierdzenia nieważności, czy też zmiany wydanego zaświadczenia. Wydane wówczas zaświadczenie potwierdzało stan faktyczny z chwili wydania tj. z 11 maja 2017r., jego wydanie nie powoduje powagi rzeczy osądzonej. Zatem w przypadku zmiany stanu faktycznego lub prawnego może być wydane nowe zaświadczenie uwzględniające zaistniałe zmiany. Na powyższe postanowienie M. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zarzucając: 1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 2 ust. 3 u.w.l, poprzez błędną wykładnię i nieuzasadnione przyjęcie, że ustawa o własności lokali umożliwia jedynie wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, co oznacza brak możliwości wydania zaświadczenia o niespełnieniu przez lokal warunku samodzielności, podczas gdy zgodnie z przyjętą w orzecznictwie sądów administracyjnych wykładnią tego przepisu dopuszczalny jest również wniosek o wydanie zaświadczenia w przedmiocie braku spełnienia przez dane pomieszczenie wymagań przewidzianych ustawowo dla samodzielnych lokali mieszkalnych - por. wyrok NSA z dnia 10.09.2010r. sygn. II OSK 1357/09, 2) naruszenie przepisów postępowania: - art. 8 i 11 k.p.a. poprzez nie odniesienie się do wszystkich zarzutów skarżącego, pomijając je milczeniem, co spowodowało naruszenie zasady przekonywania oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa; - art. 8 § 2 k.p.a. poprzez odejście od utrwalonej praktyki - w 2017 r. organ wydał zaświadczenie stwierdzające brak samodzielności lokalu; - art. 7, 77, 218 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do spełnienia przez lokal kryterium samodzielności, podczas gdy przeprowadzenie tego postępowania było niezbędne do ustalenia spełnienia tego kryterium; - art. 217 § 2 pkt 1 i 2 k.p.a. i art. 218 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy sprzecznego z tymi przepisami postanowienia organu I instancji. Wniesiono, z uwagi na wskazane naruszenia, o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca przytaczając wyrok NSA z dnia 10.09.2010r. sygn. II OSK 1357/09 stwierdziła, że dopuszczono w nim aby Wspólnota mieszkaniowa wystąpiła z żądaniem wydania zaświadczenia, że lokal mieszkalny nie jest lokalem samodzielnym. Wskazano także na inne orzeczenie sądu administracyjnego WSA w Gdańsku z dnia 12.07.2007r. sygn. II SA/Gd 378/07, w którym wskazano, że skoro spełnione zostały przez lokal mieszkalny warunki do stwierdzenia w myśl art. 2 ust. 2 u.w.l., że lokal jest samodzielnym lokalem, to brak jest podstaw faktycznych i prawnych aby czynić zadość żądaniu skarżącej i wydać zaświadczenie o niesamodzielności lokalu. W konsekwencji skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia. Skarżący wskazał, że w dniu 18 marca 2016r, Starosta wydał zaświadczenie o samodzielności lokalu, co skutkowało wniesieniem przez skarżącego skargi na nienależyte wykonywanie obowiązków przez Starostę. W dniu 18 stycznia 2017r. ten sam organ wydał zaświadczenie nr "[...]" stwierdzające, że przedmiotowy lokal elektrowni wodnej nie jest lokalem samodzielnym w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.w.l. Potwierdza to, że postępowanie tego organu w zakresie zaświadczeń o niesamodzielności lokalu jest przyjętą praktyką. Skoro już raz wydane zostało takie zaświadczenie, a od tego czasu nie uległ zmianie stan faktyczny ani prawny, to nie ma powodów aby odmówić wydania takiego zaświadczenia. Nadto skarżący podniósł, że organ wydając zaświadczenie winien dokonać oceny, czy przedmiotowy lokal jest samodzielnym zarówno na podstawie posiadanej przez organ dokumentacji, jak i dowodów przedstawionych przez stronę, ma on także możliwość zwracania się do innych organów o nadesłanie odpowiedniej dokumentacji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 201 8r., poz. 1302) zwanej dalej: ustawą ppsa. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie zostało podjęte zgodnie z obowiązującym prawem. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym utrzymano w mocy postanowienie organu I instancji o odmowie wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. że lokal użytkowy nr "[...]" - lokal funkcjonującej elektrowni wodnej (siłownia MEN), położony na działce nr "[...]" w obrębie A nie jest samodzielnym lokalem użytkowym w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. W myśl art. 217 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego zaświadczenie wydaje się na żądanie osoby ubiegającej się o wydanie zaświadczenia, jeżeli: 1/ urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (pkt. 1); 2/ osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (pkt. 2). Zaświadczenie, o którym mowa w art. 217 i nast. k.p.a. jest urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, wydanym przez właściwy organ administracji na żądanie osoby ubiegającej się o nie. Na podstawie art. 218 § 1 k.p.a. w przypadkach, o których mowa art. 217 § 2 pkt 2 organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zatem przepis ten nie dotyczy sytuacji przewidzianych w art. 217 § 2 pkt 1, gdyż w punkcie 1 następuje odwołanie się do odrębnych przepisów. Za odrębne przepisy należy uznać art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Stąd też w niniejszej sprawie przyjąć należało, że zastosowanie znajdował art. 217 § 2 pkt 1 w związku z art. 2 ust. 3 u.w.l. Przepis art. 2 ust. 3 u.w.l. stanowi, że starosta stwierdza w formie zaświadczenia spełnienie wymagań, o których mowa w art. 2 ust. 2. Przepis art. 2 ust. 2 tej ustawy zawiera definicję pojęcia "samodzielny lokal mieszkalny". Stwierdzenie przez starostę - w formie zaświadczenia - spełniania wymagań, o których mowa art. 2 ust. 2 u.w.l. oznacza wydanie zaświadczenia o treści wskazującej, że dany lokal jest w rozumieniu art. 2 ust.2 - samodzielnym lokalem mieszkalnym. Konsekwencją wskazanych unormowań jest to, że organ w drodze zaświadczenia uprawniony jest jedynie do potwierdzenia okoliczności spełnienia przez lokal wymagań lokalu samodzielnego. W świetle powyższego organ w pierwszej kolejności winien dokonać oceny, czy możliwe i uzasadnione jest wydanie zaświadczenia o wskazanej przez wnioskodawcę treści. Ustalenie braku takiej możliwości obliguje organ do wydania postanowienia odmawiającego wydanie wnioskowanego zaświadczenia. Ocena wniosku powinna zostać dokonana w oparciu o przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego z uwzględnieniem przepisów ustawy o własności lokali, które określają jaki stan lokalu organ może potwierdzić. Z przedstawionej regulacji art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 u.w.l. wynika jednoznacznie, że w drodze zaświadczenia organ może potwierdzić jedynie okoliczność, że lokal spełnia wymagania lokalu samodzielnego. Nie przewiduje natomiast możliwości wydania zaświadczenia, które stwierdzałoby, że dany lokal nie spełnia warunków samodzielnego lokalu mieszkalnego. Zatem w świetle tych unormowań organ może wydać osobie ubiegającej się o zaświadczenie jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań określonych w art. 2 ust. 2 ustawy, a więc o samodzielności lokalu, a nie zaświadczenie o braku samodzielności lokalu. W ustawie o własności lokali nie ma przepisu, który mógłby stanowić podstawę do wydania zaświadczenia o treści wnioskowanej przez skarżącego. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. nie może stwierdzać braku samodzielności lokalu. W tej sytuacji stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawarte w zaskarżonym postanowieniu, należy znać za prawidłowe. Ustawa o własności lokali umożliwia bowiem tylko wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu, w sytuacji spełniania warunków, o których mowa w art. 2 ust. 2 , natomiast w sytuacji gdy taki lokal nie spełnia wskazanego wymogu samodzielności, to wówczas organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 lipca 2006r. sygn. akt II SA/Sz 245/06, WSA w Łodzi z dnia 31 maja 2007r. sygn. akt III SA/Łd 580/06, czy WSA w Opolu z dnia 17 października 2013r. sygn.. akt II SA/Op 350/13, WSA w Gliwicach z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II SA/Gl 56/11, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Reasumując stwierdzić należy, że na podstawie regulacji ustawy o własności lokali organ może wydać jedynie zaświadczenie stwierdzające spełnienie wymagań z art. 2 ust. 2, a nie zaświadczenie o braku samodzielności lokalu. W przypadku stwierdzenia przez organ, że lokal nie spełnia warunków określonych w tym przepisie, organ ma obowiązek wydać postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu. Art. 2 ust. 3 u.w.l. przewiduje bowiem wydanie zaświadczenia stwierdzającego spełnienie przez lokal wymagań z art. 2 ust. 2 u.w.l., a nie w przedmiocie niespełnienia tych wymagań. Oznacza to, że zaświadczenie o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. nie może stwierdzać niesamodzielności lokalu. Takie stanowisko powszechnie prezentowane jest tak w doktrynie jak i w orzecznictwie. Stanowisko powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Należy zatem uznać, że w świetle unormowania art. 217 k.p.a. i art. 2 ust. 3 w związku z art. 2 ust. 2 u.w.l. nie jest możliwe wydanie zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści, czego konsekwencją winna być odmowa wydania takiego zaświadczenia. W tym miejscu pozostaje jedynie wyjaśnić, że sądowi rozpoznającemu tę sprawę znane jest stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 10 września 2010 r., sygn. akt II OSK 1367/09. Jeżeli jednak uznać, że z treści uzasadnienia tego wyroku wynika możliwość wydania zaświadczenia o negatywnej treści ( co nie jest oczywiste ), to jest to pogląd odosobniony i skład orzekający w niniejszej sprawie, z uwagi na jednoznaczną treść art. 2 ust. 3 u.w.l. jego nie podziela . W takich okolicznościach, skoro nie jest możliwe żądanie wydania zaświadczenia, którego treścią byłoby stwierdzenie, że dany lokal nie jest lokalem samodzielnym, to bezprzedmiotowe są dalsze zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa materialnego (art. 2 ust. 3 u.w.l.) jak i przepisów postępowania, za pomocą których skarżący dąży do wykazania, że przedmiotowy lokal nie jest lokalem samodzielnym. Niezasadne są zatem stwierdzenia, że organ pominął i naruszył szereg przepisów kodeku postępowania administracyjnego, które miałyby wpłynąć na wynik sprawy i wykazać, że organ zobowiązany jest do wydania zaświadczenia o żądanej treści tj. o braku samodzielności lokalu. W szczególności nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący utrwalonej i przyjętej w organie praktyki wydawania zaświadczenia o niespełnieniu wymogu samodzielności lokalu, bowiem nawet wydanie we wcześniejszym okresie takiego zaświadczenia przez organ I instancji, na co wskazuje skarżący, nie oznacza w żadnym wypadku utrwalonej praktyki, zwłaszcza, że taka praktyka nie ma miejsca przed organem odwoławczym, który w wyniku rozpoznania zażalenia , przedstawił prawidłową wykładnię przepisów dotyczącą wydawania zaświadczenia w zakresie samodzielności lokalu i tutaj w żadnym razie nie wskazano na dopuszczalność wydania zaświadczenia o braku spełnienia warunku samodzielności lokalu. Pozostaje zatem raz jeszcze stwierdzić, że skoro organ nie mógł wydać zaświadczenia o żądanej treści, to wszelkie dalsze ustalenia w toku postępowania wyjaśniającego, którego braki zarzucono w skardze, co do braku samodzielności lokalu stały się bezprzedmiotowe. W rozpoznawanej sprawie odmowa wydania zaświadczenia o wnioskowanej przez skarżącego treści nastąpiła z uwagi na brak podstaw do wydania powyższego zaświadczenia. W tym stanie rzeczy, nie znajdując usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.