II SA/Ol 425/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 lipca 2014 r. sprawy ze skargi W. Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie rejestracji pojazdu oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]" Starosta, po wznowieniu postępowania, uchylił własną decyzję z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie rejestracji samochodu marki Audi A4 nr rej. "[...]", nr nadwozia "[...]", zarejestrowanego na W. Ł. i odmówił rejestracji tego pojazdu, w związku z ustaleniem, że W. Ł. posłużył się sfałszowaną umową. W. Ł. odwołał się od tej decyzji, wnosząc jednocześnie o zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku przez Sąd Rejonowy I Wydział Cywilny w sprawie z jego powództwa dotyczącego nabycia przedmiotowego samochodu. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło zawieszenia postępowania odwoławczego, uzasadniając, że ustalenie prawa własności pojazdu nie jest w rozpatrywanej sprawie zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013r. poz. 267), dalej jako: "k.p.a.". Pouczono stronę o możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 7 dni od daty otrzymania tego postanowienia. W. Ł. wystąpił we wskazanym terminie z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się zawieszenia postępowania do czasu rozstrzygnięcia sprawy z jego powództwa o stwierdzenie zasiedzenia rzeczy ruchomej, toczącej się przed Sądem Rejonowym I Wydział Cywilny. Postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania odwoławczego. Wyrokiem z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ol 882/13 WSA w Olsztynie uchylił powyższe postanowienie, wskazując, że zgodnie z art. 141 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 k.p.a. na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie. Wskazano, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 kwietnia 2011 r. stanowił, że na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania służy stronie zażalenie. Wobec takiej treści przepisu przyjmowano, że zażalenie przysługuje na wszystkie rodzaje postanowień, w tym także na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego, wprowadzona ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, która weszła w życie 11 kwietnia 2011r. (a więc obowiązywała w dacie wydania postanowienia organu I instancji) zmieniła treść art. 101 § 3 K.p.a. W kontekście wskazanej zmiany unormowanie to należy odczytywać w ten sposób, że zażalenie przysługuje na postanowienie o zawieszeniu postępowania oraz na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Podniesiono, że za takim rozumieniem tego przepisu przemawia uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, z którego wynika, że ustawodawca wprost wykluczył zażalenie na podjęcie zawieszonego postępowania, motywując to możliwością oceny jego zasadności w ramach kontroli podjętego rozstrzygnięcia na skutek odwołania (i skargi do sądu). Ten sam argument przemawia także za wykluczeniem zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Wskazano także na wykładnię celowościową i systemową tego przepisu. Powołano się na wyrok z dnia 8 maja 2013r. (sygn. akt I OSK 2148/11), w którym Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że istotą nowelizacji art. 101 § 3 k.p.a. było pozostawienie środka zaskarżenia na postanowienia tamujące postępowanie administracyjne i jednocześnie wyłączenie możliwości zaskarżania postanowień, które nie wstrzymują biegu postępowania administracyjnego, a więc postanowienia o odmowie zawieszenia oraz o podjęciu zawieszonego postępowania administracyjnego. Przywołano także szereg innych orzeczeń prezentujących ten sam pogląd. Wyjaśniono, że skoro obowiązujące w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia przepisy procedury administracyjnej nie przewidują samoistnego środka zaskarżenia postanowień o odmowie zawieszenia postępowania, to w sprawie zastosowanie ma art. 134 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania. Wyrok ten jest prawomocny. Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., stwierdziło niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii odmowy zawieszenia postępowania odwoławczego. W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, powołując się na liczne orzeczenia sądów administracyjnych, że art. 101 § 3 k.p.a. nie przewiduje samoistnego środka zaskarżenia dla postanowień o odmowie zawieszenia postępowania. Wyjaśniono, że zgodnie z tym unormowaniem zażalenie, w tym odpowiednio wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.), dopuszczalny jest jedynie na postanowienia wstrzymujące tok postępowania, tj. na postanowienie o zawieszeniu i na postanowienie o odmowie podjęcia zawieszonego postępowania. Kolegium wskazało, że takie stanowisko zajął WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ol 882/13, którym jest związany w niniejszej sprawie, na podstawie art. 153 p.p.s.a. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie W. Ł. wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia i zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., do czasu wydania wyroku w postępowaniu cywilnym. Zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: - art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez niepouczenie o możliwości wniesienia skargi na postanowienie, na które nie służy zażalenie, odwołanie, wniosek o ponowne rozstrzygnięcie sprawy oraz - art. 112 k.p.a. poprzez błędne pouczenie co do prawa wniesienia środka zaskarżenia, które nie może szkodzić stronie, która się do tego środka zastosowała. W uzasadnieniu skarżący przekonywał, że dalsze prowadzenie postępowania odwoławczego, bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez Sąd Rejonowy w Olecku, uwłacza podstawowej zasadzie postępowania administracyjnego – zasadzie prawdy obiektywnej, tzw. słusznego interesu obywatela, która nakazuje wyjaśnienie stanu faktycznego, a także narusza zasadę ekonomiki postępowania, gdyż wydany wyrok przez sąd powszechny zainicjuje wszczęcie kolejnego postępowania administracyjnego. Skarżący wyjaśnił, że w dacie zakupu pojazdu nie był świadomy, iż nabywa samochód od osoby nieuprawnionej i że w chwili rejestracji pojazdu nie był jego właścicielem. Podniósł, że problem stwierdzenia prawa własności pojawił się dopiero po dokonaniu wszelkich formalności związanych z rejestracją pojazdu. Wskazał, że w związku z tym, iż okazało się, że nabył przedmiotowe auto od osoby nieuprawnionej, wystąpił z powództwem o nabycie samochodu na podstawie art. 169 § 1 k.c. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Podniesiono, że błędne pouczenie co do możliwości zaskarżenia nie rodzi dla strony uprawnienia do złożenia takiego wniosku w sytuacji, gdy przepisy prawa takiej możliwości nie przewidują. Kolegium przyznało, iż zgodnie z treścią art. 112 k.p.a., który to w myśl art. 127 § 3 k.p.a., ma odpowiednie zastosowanie do wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, błędne pouczenie w decyzji co do prawa odwołania albo wniesienia powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. Jednak, jak podkreślono, warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. (tak np. wyrok NSA z 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK .l93/11, LEX nr 1219083). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz.1269 ze zmianami). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną. Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia w pierwszej kolejności należy mieć na względzie, że niniejsza sprawa była przedmiotem oceny dokonanej przez tutejszy Sąd w wyroku z dnia 26 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Ol 882/13, uchylającym postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którym organ ten rozpatrzył wniosek skarżącego o zawieszenie postępowania, na skutek wniesionego środka zaskarżenia - wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.). W wyroku tym tutejszy Sąd rozstrzygnął jednoznacznie, że wniosek taki jest niedopuszczalny na zasadzie art. 134 k.p.a., z uwagi na treść art. 101 § 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się jednolicie, że odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 11 kwietnia 2013r., sygn. akt I OSK 1790/11, Lex nr 1336324; z dnia 26 marca 2013r., sygn. akt I OSK 2468/12, Lex nr 1333866; z dnia 16 maja 2012r., sygn. akt II GSK 550/11, Lex nr 1404601; z dnia 28 marca 2012r., sygn. akt I OSK 670/11, Lex nr 1145122 oraz z dnia 10 stycznia 2012r., sygn. akt II FSK 1328/10, Lex nr 1104099). W rozpatrywanym przypadku wskazane sytuacje nie miały miejsca, dlatego organ odwoławczy zobligowany był orzec na podstawie art. 134 k.p.a. o niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w kwestii zawieszenia postępowania odwoławczego. W wyroku z dnia 1 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 755/14 Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że strona niezadowolona z postanowienia o odmowie zawieszenia postępowania nie zostaje pozbawiona możliwości jego kontroli. Zgodnie bowiem z art. 142 k.p.a. strona może takie rozstrzygnięcie kwestionować w odwołaniu od decyzji i ewentualnie w skardze do sądu administracyjnego na decyzję organu II instancji. W tym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego przytoczono również szereg orzeczeń sądów administracyjnych, wskazujących na kształtującą się jednolitą linię orzeczniczą, zgodnie z którą niedopuszczalne jest wniesienie zażalenia na postanowienie o odmowie zawieszenia postępowania. Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia art. 52 p.p.s.a wskazać należy, że zgodnie z § 1 tego przepisu, skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Z unormowań tych wynika, że zaskarżeniu do sądu administracyjnego podlegają jedynie rozstrzygnięcia ostateczne wydane przez organ administracji publicznej na skutek wniesionego w postępowaniu administracyjnym środka zaskarżenia. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być więc co do zasady, w przypadku rozstrzygnięć wydawanych na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, decyzja czy postanowienie wydane przez organ w II instancji, kończące ostatecznie postępowanie administracyjne w sprawie. Strona musi wyczerpać przed wniesieniem skargi środki zaskarżenia przysługujące jej w postępowaniu administracyjnym (art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przepisy te uwzględniają obowiązującą w postępowaniu administracyjnym zasadę dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.). Skarga pośrednio dotyczy więc rozstrzygnięcia wydanego w I instancji, ale przedmiotem zaskarżenia może być tylko działanie organu II instancji. Wbrew przekonaniu strony skarżącej postanowienia niezaskarżalne w administracyjnym toku instancji, nie podlegają w ogóle zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Stanowi o tym wprost art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., w myśl którego kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Zauważyć można, że w doktrynie do postanowień rozstrzygających sprawę co do istoty zalicza się postanowienie organu współdziałającego z organem załatwiającym sprawę, wydawane w oparciu o art. 106 k.p.a., czy też postanowienia zatwierdzające ugodę, o których mowa w art. 119 k.p.a.. (vide: Komentarz do ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa B. Dautera, B. Gruszczyńskiego, A. Kabata i M. Niezgódka-Medek, Zakamycze 2005, str. 21). Postanowieniami kończącymi postępowanie administracyjne są zaś: postanowienie o niedopuszczalności odwołania i o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) oraz postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia (art. 59 § 2 k.p.a.). Skoro więc na postanowienie w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego nie przysługuje zażalenie, to postanowienie takie nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W związku z powyższym w sprawie nie mogła mieć znaczenia okoliczność błędnego pouczenia strony o przysługującym jej środku zaskarżenia tj. wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, albowiem sąd administracyjny działa w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które jednoznacznie wskazują na zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego (art. 3 p.p.s.a.). Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą skargę podziela także w pełni stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012r., sygn. akt II OSK 193/11, że warunkiem zastosowania art. 112 k.p.a. jest istnienie w porządku prawnym możliwości zaskarżenia danego rozstrzygnięcia. Przepis ten miałby znaczenie w sytuacji np., gdy na skutek błędnego pouczenia strona uchybiła terminowi do wniesienia przysługującego jej środka zaskarżenia. W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie nie narusza przepisów prawa. W związku z tym skargę jako niezasadną należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.