II SA/Ol 506/17

Dnia 19 października 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 października 2017 roku sprawy ze skargi P. B.-Rz. na akt Prezydenta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zamiany lokalu komunalnego 1. stwierdza, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz radcy prawnego K. Ś. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że P. B. (dalej strona lub skarżący) jest od 15 grudnia 2009 r. najemcą lokalu komunalnego położonego w A przy ul. A należącego do mieszkaniowego zasobu Gminy A. Strona w lutym 2016 r. zwróciła się do Prezydenta o zamianę wynajmowanego przez siebie lokalu, wskazując na zły stan techniczny i sanitarny lokalu w postaci obecności karaluchów oraz ulatniania się gazów o przykrym zapachu i szkodliwym wpływie na stan zdrowia strony. Następnie pracownicy Zakładu Lokali i Budynków Komunalnych odbyli wizję lokalną w lokalu zajmowanym przez skarżącego. Podczas wizji lokalnej nie stwierdzono obecności karaluchów oraz ulatniania się gazów o przykrym zapachu. Pismem z dnia 26 lutego 2017 r. skarżący podtrzymał zgłaszany wcześniej wniosek o zamianę lokalu i wskazał na "bezczynność Gminy w rozwiązaniu jego problemu". Pismem z dnia 7 marca 2016 r. ponownie wezwał Gminę do rozpatrzenia złożonego wniosku o zamianę lokalu komunalnego. Pismem z dnia 30 marca 2016 r. Prezydent odmówił skarżącemu zamiany lokalu w ramach poprawy warunków mieszkaniowych. Jako podstawę odmowy Prezydent wskazał, że zasady wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy reguluje uchwała nr XLI/718/13 Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2013 r. w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy (Dz. Urz. Woj. Warm-Maz. z 2013 r., poz. 2703 ze zm.; oznaczanej dalej jako uchwała). Prezydent przytoczył przesłanki ubiegania się o zamianę lokalu mieszkalnego zawarte w § 15 oraz § 16 wspomnianej uchwały. Organ stwierdził, że skarżący nie spełnia warunków do ubiegania się o zamianę lokalu w trybie poprawy warunków mieszkaniowych. W dniu 6 lipca 2016 r. skarżący podtrzymał wniosek o zamianę lokalu wskazując dodatkowo na możliwość istnienia u niego ciężkiej, przewlekłej choroby nowotworowej pęcherza moczowego, na dowód czego przedłożył wyniki badań medycznych. Pismem z dnia 26 lipca 2016 r. Prezydent ponownie poinformował o braku możliwości zamiany lokalu zajmowanego przez skarżącego powołując się na dokonane wcześniej wizje lokalne. Następnie skarżący zwrócił się w dniu 28 lipca 2016 r. z pismem do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wskazując, że Prezydent A ignoruje prawo skarżącego do zamiany lokalu mieszkalnego. W dniu 4 sierpnia 2016 r. skarżący uzupełnił pismo z dnia 28 lipca 2016 r. o dodatkowe wyniki badań, ostatecznie potwierdzające u niego istnienie choroby nowotworowej pęcherza moczowego. W piśmie z dnia 31 sierpnia 2016 r. skarżący wskazał, że sprawa weryfikacji przesłanek ubiegania się o zamianę lokalu ma charakter indywidualnej sprawy administracyjnej i wezwał organ do rozpoznania tej sprawy. Pismem z dnia 1 września 2016 r. SKO wskazało jednak, że sprawa ta nie jest sprawą indywidualną z zakresu administracji publicznej i wobec tego SKO nie jest uprawnione do jej rozpoznania. W dniu 6 września 2016 r. skarżący zwrócił się do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie "o pilne zajęcie się odwołaniem" od pisma Prezydenta z dnia 26 lipca 2016 r. Skarżący wskazał, że wnosi je do WSA w związku z aktem Prezydenta z dnia "[...]", które mylnie nazwał "decyzją". Postanowieniem z dnia 21 grudnia 2016 r. (sygn.. akt II SAB/Ol 87/16) WSA w Olsztynie odrzucił skargę, wskazując, że przedmiot zaskarżenia nie podlega kognicji sądu administracyjnego. Postanowieniem z dnia 27 kwietnia 2017 r. (sygn.. akt I OSK 797/17) Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie. Sąd II instancji stwierdził, że zaskarżone postanowienie jest przedwczesne, a istota sprawy sądowoadministracyjnej wymyka się spod kontroli kasacyjnej wobec nieokreślenia tego, co jest poddane w niej kontroli sadu administracyjnego. Następnie pismem procesowym z dnia 6 lipca 2017 r. skarżący wskazał, że złożona w niniejszej sprawie skarga dotyczy aktu Prezydenta z dnia 26 lipca 2016 r. w przedmiocie braku spełnienia przez skarżącego kryteriów do zamiany lokalu komunalnego, tj. aktu wskazanego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z 12 października 2017r. skarżący działający poprzez pełnomocnika wskazał, że zaskarżonemu aktowi Prezydenta należy zarzucić naruszenie prawa materialnego, tj. § 29 ust. 1,2 i 4 w zw. § 16 ust. 1 uchwały Rady Miasta w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy, poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na całkowitym pominięciu przewidzianego wskazanymi przepisami trybu rozpoznawania wniosku skarżącego o zamianę lokalu, odstąpieniu o dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych w sprawie i w konsekwencji na błędnym uznaniu, że skarżący nie spełnia przesłanek umożliwiających zamianę lokalu ze względu na stan zdrowia. Podkreślono, że Prezydent podejmując zaskarżony akt naruszył w sposób oczywisty i istotny przepisy § 29 ust. 1, 2 i 4 w zw. § 16 ust. 1 uchwały. Złożony przez skarżącego wniosek powinien być rozpatrywany zgodnie z uregulowaniami zawartymi w § 16 oraz rozdziale 9 wspomnianej uchwały Rady Miasta. Takiego odwołania do powyższych przepisów w zaskarżonym akcie brak. Brak także jakichkolwiek ustaleń faktycznych odpowiadających ustalonym przesłankom ubiegania się o zamianę lokalu komunalnego, w szczególności w zakresie stanu zdrowia wnioskodawcy, dokładnego stanu technicznego lokalu oraz ewentualnego wpływu złego stanu technicznego lokalu na funkcjonowanie wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 j.t. ). Zgodnie z art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017. 1369 ze zm., powoływanej dalej jako p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przede wszystkim należy wskazać, że w ocenie sadu skarżący wezwał w niniejszej sprawie organ do usunięcia naruszenia prawa. Świadczą o tym pisma strony skierowane do Kolegium. Co prawda nie zostały one wprost oznaczone jako stosowne wezwania i nie skierowano ich do Prezydenta ale ze względu na pewnego rodzaju nieporadność strony i brak profesjonalnego przygotowania należy je zakwalifikować jako wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W następnej kolejności należało rozważyć kwestię dopuszczalności przedmiotowej skargi. Niewątpliwie na gruncie niniejszej sprawy strona w lutym 2016 r. zwróciła się do Prezydenta o zamianę wynajmowanego przez siebie lokalu z uwagi na zły stan techniczny i sanitarny lokalu w postaci obecności karaluchów oraz ulatniania się gazów o przykrym zapachu i szkodliwym wpływie na stan zdrowia strony. Z kolei w dniu 6 lipca 2016 r. skarżący podtrzymał wniosek o zamianę lokalu wskazując dodatkowo na możliwość istnienia u niego ciężkiej, przewlekłej choroby nowotworowej pęcherza moczowego, na dowód czego przedłożył wyniki badań medycznych. Natomiast pismem z dnia 26 lipca 2016 r. Prezydent ponownie poinformował o braku możliwości zamiany lokalu zajmowanego przez skarżącego powołując się na dokonane wcześniej wizje lokalne. W pierwszej kolejności zasadnym jest wskazanie, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wyjaśnił, że uchwała zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, w tym także lokalu będącego pracownią służącą prowadzeniu działalności w dziedzinie kultury i sztuki, jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W uchwale wyrażono pogląd, że akt ten kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest także pogląd, że uchwała w przedmiocie zakwalifikowania do zamiany zajmowanego lokalu mieszkalnego jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podejmowanym w sprawie z zakresu administracji publicznej i podlega kontroli sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 października 2014 r., sygn. akt I OSK 1392/14 oraz postanowienie NSA z 14 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1205/15, CBOSA). W istocie bowiem jest tutaj rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali z mieszkaniowego zasobu gminy. W takich wypadkach rozstrzygnięcie administracyjne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu (vide: postanowienie NSA z 4 grudnia 2015r., I OSK 2586/15, dostępne w CBOIS). Powyżej przedstawione rozważania odnieść należy również do sytuacji jaka miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wniosek skarżącego dotyczył bowiem zamiany lokali i poparty został względami zdrowotnymi. Działania organu w tego typu przypadkach mają również charakter administracyjnoprawny. Jest tu bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W takich sprawach rozstrzygnięcie w postaci kontrolowanego aktu skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego, dopiero w kolejnym etapie możliwe jest skierowanie osoby ubiegającej się o zamianę do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu (takie stanowisko przyjął również NSA w: wyroku z 25 listopada 2016r., I OSK 1228/16; postanowieniu z 4 grudnia 2015r., I OSK 2586/15, dostępne w CBOIS). Następnie należy wskazać, że zagadnienia związane z trybem zamiany lokalu komunalnego należącego do zasobu mieszkaniowego gminy regulowane są przepisami ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150 ze zm.). Ustawa ta nałożyła na gminy obowiązek określenia warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy, o czym stanowi przepis art. 21 ust. 3 pkt 2 oraz warunków dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, czego z kolei dotyczy przepis art. 21 ust. 3 pkt 4 tejże ustawy. Ponadto w dniu 26 lipca 2016 r., a więc w czasie gdy Prezydent ponownie poinformował skarżącego o braku możliwości zamiany lokalu zajmowanego przez niego obowiązywała uchwała Rady Miasta w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Uchwała ta określała zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. Rozdział 4 przywołanego aktu prawnego określał "Zasady i warunki dokonywania zamiany lokali mieszkalnych". W § 16 ust. 1 tej uchwały określono, że najemcy lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy mogą ubiegać się o zamianę lokalu przez Gminę, jeżeli najemca bądź członek jego gospodarstwa domowego jest osobą niepełnosprawną lub ciężko i przewlekle chorą, a warunki mieszkaniowe w znacznym stopniu utrudniają jego funkcjonowanie. Z kolei stosownie do § 15 ust. 1 tej uchwały najemcy lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy mogą ubiegać się o zamianę przez Gminę zajmowanego lokalu na lokal o większej powierzchni w celu poprawy warunków mieszkaniowych. Wspomniana uchwała reguluje zatem procedurę wynajmu lokali oraz określa zasady i warunki dokonywania zamiany lokali mieszkalnych. Zwrócić należy również uwagę, że zgodnie z 29 ust. 4 w zw. z ust. 1 uchwały wnioski o poprawę warunków mieszkaniowych w drodze zamiany rozpatrywane są przez Społeczną Komisję do Spraw Mieszkań Komunalnych. § 29 ust. 11 pkt 1) uchwały stanowi, że poddawanie kontroli społecznej wniosków o najem lokali zawieranych na czas nieoznaczony i lokali socjalnych odbywa się poprzez działalność Społecznej Komisji do Spraw Mieszkań Komunalnych jako organu opiniodawczego w sprawach, o których mowa m.in. w § 15 i § 16. Natomiast z 29 ust. 2 uchwały wynika, że Komisję powołuje Prezydent, określając jej skład osobowy i regulamin działania. W oparciu o ww. przepis uchwały zgodnie z zarządzeniem nr 357 Prezydent z dnia 13 sierpnia 2015 r. został ustalony skład osobowy Komisji i jej regulamin działania. Stosownie do przepisu § 1 ust. 1 pkt 6 i 7 regulaminu Komisja rozpatruje wnioski osób ubiegających się o poprawę warunków mieszkaniowych oraz wniosków osób ubiegających się o zamianę lokalu ze względu na stan zdrowia. Według zaś § 1 ust pkt 12 wykonuje wizje lokalne w ciągu całego roku. Niewątpliwie zatem w dniu rozpatrywania wniosku skarżącego o zamianę lokalu funkcjonowały w obrocie prawnym wskazane wyżej przepisy uchwały Rady Miasta jak i zarządzenia Prezydenta, które regulowały procedurę i tryb rozpatrzenia wniosku strony skarżącej. To właśnie w oparciu o te ściśle określone przepisy organ zobligowany był rozpoznać wniosek skarżącego. Kwestia zamiany lokalu zwłaszcza, w sytuacji gdy strona podaje nowe istotne okoliczności w postaci ujawnienia się u niej poważnej i ciężkiej choroby, wymagała rozważenia w oparciu o przywołane przepisy prawa i sfinalizowania w postaci wydania aktu prawnego podejmowanemu w sprawie z zakresu administracji publicznej. W tym akcie prawnym organ de facto winien zweryfikować i uzasadnić zaistnienie bądź brak zaistnienia przesłanek zamiany lokalu socjalnego. Tym wymogom dotyczącym wydania aktu prawnego jednak organ nie zadośćuczynił. Dlatego też Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa. Wskazać należy przy tym, że od daty podjęcia zaskarżonego aktu do chwili wydania wyroku upłynął rok. Przepis szczególny, tj. art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446), wyłącza możliwość stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia, z uwagi na upływ jednego roku od jego podjęcia. Jeżeli jednak nie stwierdzono nieważności aktu prawnego z powodu upływu określonego terminu, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o jego niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie, a w tym przypadku analogicznie inny akt prawny tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że zaskarżony akt prawny został wydany z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. i § 2 pkt 1 oraz § 4 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1715) Sąd w pkt 2 przyznał pełnomocnikowi skarżącego, w osobie radcy prawnego, wynagrodzenie za udzieloną z urzędu pomoc prawną, w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek VAT.