II SA/Ol 51/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2010 r. sprawy ze skargi Z. C. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie powołania i wyboru składu komisji rewizyjnej oddala skargę. Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr x z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej na kadencję 2006 – 2010 oraz wyboru składu osobowego tej komisji, powołano Komisję Rewizyjną, w skład której weszło pięciu radnych rady. Następnie, uchwałą nr y z dnia 25 kwietnia 2008 r. Rada Miejska w P. zmieniła powyższą uchwalę skreślając w § 1 zapis: "której skład osobowy stanowi 5-ciu radnych rady gminy". Pismem z dnia 27 listopada 2009 r. Z.C. wezwał Radę Miejską w P. do zmiany oznaczonej wyżej uchwały x. Zarzucił, że godzi ona w zagwarantowany ustawowo jego interes prawny i prawo do reprezentowania osobiście lub poprzez inne osoby stanowiska odrębnego klubu radnych działającego przy Radzie Miejskiej w P. Rada Miejska nie udzieliła odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W złożonej skardze Z.C. zarzucił, że kwestionowana uchwała jest sprzeczna z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym oraz z § 39 ust. 3 Statutu. Stwierdził, że stan niezgodności z prawem uchwały istniał w okresie od momentu powstania Klubu "[...]" i zgłoszenia inicjatywy wprowadzenia do składu Komisji Rewizyjnej swojego członka, tj. od dnia 7 grudnia 2007 r. Podał ponadto, że wprawdzie w kwietniu 2008 r. Rada Miejska uchwaliła zmianę Statutu, na mocy której klub radnych liczy 4 członków, lecz Klub "[...]" nie przestał automatycznie istnieć po tej zmianie, gdyż nie jest możliwa likwidacja podmiotu ukonstytuowanego zgodnie z prawem. Podniósł, że uchwała narusza prawa podmiotowe członków Klubu do odgrywania określonej roli w strukturze Rady Miejskiej i pracy w określonych komisjach. W składzie Komisji Rewizyjnej nie ma przedstawiciela trzyosobowego Klubu "[...]", a Klub nie odstąpił od zgłoszenia swojego kandydata. Rada wprawdzie ma możliwość wyboru bądź nie zgłoszonego kandydata, ale musi tego dokonać w taki sposób, by w skład komisji wchodził przedstawiciel Klubu. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w P. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. Podniesiono w uzasadnieniu, że w sprawie nie został zachowany termin do wniesienia skargi. Organ wywiódł, że wniosek zawierający te same zarzuty, wzywający Radę Miejską w P. do zmiany uchwały nr x był już uprzednio składany przez radnych: M.F. i K.K. Wnioski te zostały złożone odpowiednio dnia 27 marca 2009 r. i 24 kwietnia 2009 r. Na sesji Rady Miejskiej w dniu 24 kwietnia 2009 r., radca prawny udzielił odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Natomiast na sesji Rady w dniu 28 sierpniu 2009 r., na której był obecny skarżący, radca prawny ponownie odniósł się do zarzutów radnych, wskazując na bezpodstawność zarzutów K.K., dotyczących niezgodności z prawem uchwały nr x. W tej sytuacji, zdaniem Rady, odpowiedź organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa uchwałą nr x była znana skarżącemu już w dniu 28 sierpnia 2009 r. Wobec tego termin do wniesienia skargi nie został zachowany. Przyjmując nawet, że wypowiedzi radcy prawnego nie stanowiły odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, to w ocenie rady, skarga została złożona po upływie 60-dniowego terminu, gdyż wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało złożone już uprzednio w tej samej sprawie przez radnego M.F. na sesji Rady w dniu 27 marca 2009 r., na której był obecny również skarżący. Ponadto Rada Miejska stwierdziła, że skarżący nie legitymuje się interesem prawnym lub uprawnieniem, które mogłoby zostać naruszone podjętą uchwałą. Zgodnie z art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje, o których mowa w art. 19 ust. 1, zaś stosownie do ust. 5 art. 18a zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem § 50 ust. 2 Statutu Rady Miejskiej w P., który przewiduje, że klub może liczyć nie mniej niż 4 członków, radni trzyosobowego "Klubu [...]" nie stanowią klubu, o którym mowa w art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Wobec powyższego zarzut radnego, domagającego się przyjęcia do składu komisji rewizyjnej przedstawiciela nieformalnej grupy radnych, jest bezpodstawny i sprzeczny z prawem. Wskazano ponadto, że to rada gminy posiada kompetencje do powołania (lub odwołania) członków komisji rewizyjnej w drodze głosowania. Ustawa nie przewiduje desygnowania przedstawiciela klubu do składu komisji rewizyjnej, a jedynie wybór przez radę w głosowaniu nad kandydaturą przedstawioną przez klub. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Miejskiej w Pasłęku nr x z dnia 8 grudnia 2006 r. w sprawie powołania Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w P. na kadencję 2006 – 2010 oraz wyboru składu osobowego tej komisji. Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone uchwałą podjętą przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z cytowanego przepisu wynika, że przesłankami dopuszczalności skargi na uchwałę organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie organu gminy do usunięcia naruszenia prawa oraz wykazanie przez skarżącego naruszenia jego interesu prawnego. Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada jej dopuszczalność. Merytoryczne badanie legalności aktów administracyjnych poddanych kognicji sądu jest bowiem możliwe jedynie wówczas, gdy skarga na nie jest dopuszczalna, tzn. gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniósł uprawniony podmiot (czyli w niniejszej sprawie – czy uchwała będąca przedmiotem skargi narusza prawem chroniony interes lub uprawnienie skarżącego) oraz gdy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Rada Miejska zarzuciła, że skarga jest spóźniona. Przypomnieć należy, że termin do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określony został w art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Stanowi on, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa przy czym, skarga na podstawie art. 101 ust. 1 jest wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, także wówczas, gdy skargę wniesiono w terminie 60 dni od dnia wezwania przed upływem terminu załatwienia wezwania, jeżeli organ nie uwzględnił wezwania (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07, ONSAiWSA 3/2007, poz. 60). W rozpoznawanej sprawie, wbrew twierdzeniu Rady Miejskiej, skarżący wniósł skargę z zachowaniem terminu przewidzianego w cytowanym art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżący wezwał bowiem Radę Miejską w P. do usunięcia naruszenia prawa kwestionowaną uchwałą w dniu 27 listopada 2009 r. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi, gdyż Rada nie podjęła uchwały w tym przedmiocie. Żadne inne działania, w szczególności udzielenie przez radcę prawnego odpowiedzi innemu radnemu na sesji Rady, na której był obecny skarżący, nie mogą być bowiem traktowane na równi z podjęciem takiej uchwały. W tej sytuacji termin do wniesienia skargi upływał z dniem 26 stycznia 2010 r. Przedmiotowa skarga została natomiast wniesiona w dniu 23 grudnia 2009 r., a zatem z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej. Stwierdzić też należy, że pogląd, jakoby wezwanie do usunięcia naruszenia prawa wniesione przez jednego z członków klubu radnych było skuteczne wobec wszystkich członków tego klubu, nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Podzielić jednak trzeba stanowisko Rady, że w rozpoznawanej sprawie nie został spełniony warunek skutecznego wniesienia skargi na uchwałę organu gminy. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że prawo do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy podjętą w sprawie z zakresu administracji publicznej przysługuje tylko tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. Dopiero bowiem naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Wobec powyższego, warunkiem uznania legitymacji skarżącego było wykazanie, że jego prawnie chroniony interes został naruszony. Pojęcie interesu prawnego należy odnosić do związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa przedmiotowego a skarżonym aktem (por. W. Kisiel [w:] K. Bandarzewski, P. Chmielnicki, P. Dobosz, W. Kisiel, P. Kryczko, M. Mączyński, S. Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, Warszawa 2007, s. 712). Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest norma prawa materialnego, a także przepisów prawa procesowego lub ustrojowego, stanowiąca podstawę konkretnych uprawnień skarżącego. Naruszenie tego interesu następuje więc wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Istotne jest również, że interes prawny musi być własny, dotyczący indywidualnej sytuacji prawnej danej osoby. Oznacza to, że nie jest możliwe opieranie go wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 304/08, LEX nr 505982 i z dnia 2 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OZ 280/08, LEX nr 505982). Uprawnienie wynikające z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej. Wobec powyższego, do wniesienia skargi na podstawie tego przepisu upoważniony jest jedynie ten, czyj interes prawny został naruszony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1432/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Źródłem interesu prawnego, którego naruszenie uzasadnia wniesienie skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie jest zatem także przynależność do wspólnoty gminnej (por. wyroki Naczelny Sąd Administracyjnego z dnia 24 listopada 2005 r., sygn. akt I OSK 1097/05 i z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 143/04, niepublikowane). Podnieść też należy, że naruszenie interesu prawnego, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi występować na etapie wnoszenia skargi do sądu administracyjnego i nie może to być naruszenie interesu prawnego przyszłe i niepewne, domniemywane przez skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1421/08, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Kwestionowaną uchwałą Rada Miejska w P. powołała Komisję Rewizyjną na kadencję 2006 - 2010 (§ 1) i wybrała jej przewodniczącego, wiceprzewodniczącego oraz 3 członków (§ 2 - § 4). Powyższa uchwała została podjęta w dniu 8 grudnia 2006 r. Następnie, w dniu 25 kwietnia 2008 r. zmieniono tę uchwałę skreślając zapis ograniczający liczbę jej członków do 5 osób. W punkcie 20 znajdującego się w aktach sprawy protokołu nr v z obrad XXVI sesji Rady Miejskiej w P. kadencji 2006 – 2010 w dniu 24 kwietnia 2009 r. podano, że po wyborach samorządowych w Radzie Miejskiej powstały dwa kluby: Klub Radnych "P." i Klub Radnych "P.s.", zaś poza klubami pozostawało 2 radnych. W dniu powołania Komisji Rewizyjnej, tj. 8 grudnia 2006 r., wszystkie kluby zgłosiły swego przedstawiciela do składu Komisji Rewizyjnej i weszli oni w skład Komisji Rewizyjnej. Wskazano tam ponadto, że Rada Miejska w okresie istnienia Klubu "[...]", tj. od dnia 23 października 2007 r. do dnia 17 czerwca 2008 r., nie wyraziła woli przeprowadzenia wyboru do składu Komisji Rewizyjnej wytypowanego przez ten Klub przedstawiciela radnego M.F. Innych kandydatur do Komisji Rewizyjnej istniejący wówczas Klub "[...]" nie zgłaszał. Skarżący podał natomiast, że trzyosobowy Klub "[...]", którego był członkiem, zgłosił kandydaturę swojego członka – M.F. do Komisji Rewizyjnej w dniu 7 grudnia 2007 r. Jak już wyżej wskazano, naruszenie interesu prawnego musi być powiązane ze wskazaniem, jakie przepisy zostały naruszone, co w konsekwencji naruszyłoby interes prawny lub uprawnienia skarżącego. Skarżący wskazał na art. 18a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym wywodząc, że wbrew tej regulacji uniemożliwiono mu reprezentowanie stanowiska jego klubu w Komisji Rewizyjnej. Zgodnie z tym przepisem w skład komisji rewizyjnej wchodzą radni, w tym przedstawiciele wszystkich klubów, z wyjątkiem radnych pełniących funkcje przewodniczącego i wiceprzewodniczących rady. Skarżący wywodzi, że uchwała nr x narusza jego prawo do reprezentowania stanowiska Klubu "[...]" w Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej, gdyż wbrew zapisom art. 18a ust. 2 ustawy i § 39 ust. 3 Statutu, w składzie Komisji Rewizyjnej nie ma przedstawiciela Klubu "[...]". Należy jednak zauważyć, że w dacie jej podjęcia skarżący nie był członkiem tego klubu, gdyż klub ten jeszcze nie istniał. W tej sytuacji nie można podzielić stanowiska, że skarżoną uchwałą naruszony został interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Uchwała ta w żaden sposób nie wpływała bowiem wówczas na sytuację skarżącego – radnego należącego do Klubu "[...]", w szczególności nie naruszała jego uprawnienia do działania w komisji rewizyjnej. Natomiast, z uwagi na zmienioną w dniu 25 kwietnia 2008 r. treść § 50 ust. 2 Statutu, określającą minimalną liczbę radnych tworzących klub (4 osoby), w dacie wniesienia skargi trzyosobowa grupa radnych dotychczasowego Klubu "[...]", nie tworzyła już klubu radnych, wobec czego utraciła uprawnienie do zgłoszenia swojego kandydata do Komisji Rewizyjnej. Należy ponadto zauważyć, że żaden przepis prawa nie gwarantuje radnemu - kandydatowi na członka określonej komisji, że zostanie wybranym. Naruszenie interesu prawnego kandydatów na członków komisji rewizyjnej, w świetle regulacji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, będzie miało miejsce, wówczas gdy niewybranie kandydata nastąpiło w wyniku naruszenia prawa (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 maja 2006 r., sygn. akt II OSK 1422/05, LEX nr 236473 i z dnia 29 września 2009 r., sygn. akt II OSK 1067/09, dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Z przedłożonych Sądowi akt administracyjnych nie wynika jednak, aby skarżący kandydował na członka komisji rewizyjnej Rady Miejskiej w P. Zaskarżona uchwała nie narusza więc interesu prawnego skarżącego, skoro jego kandydatura nie była w ogóle przedstawiana Radzie. Wobec powyższego skarżący nie legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, gdyż w sprawie tej brak jest bezpośredniego związku pomiędzy tym aktem a jego sytuacją prawną. Natomiast, jak już wyżej wskazano, nie można skutecznie dowodzić istnienia własnego interesu prawnego z sytuacji prawnej innego podmiotu, bez względu na związek miedzy tymi osobami. Wykluczone jest również zaskarżenie na podstawie kryterium naruszenia obiektywnego porządku prawnego, gdyż legitymacja do zaskarżenia uchwały organu gminy oparta jest na kryterium naruszenia indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia. Ustalenie braku naruszenia interesu prawnego zaskarżoną uchwałą powoduje, że Sąd nie jest uprawniony do badania i wypowiadania się co do tego czy kwestionowana uchwała została wydana z naruszeniem prawa i ewentualnego stopnia naruszenia prawa. Dopiero bowiem wykazanie przez skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały naruszają jego interes prawny lub uprawnienie, otwiera drogę do merytorycznej kontroli kwestionowanej uchwały. Sąd podziela wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 października 2006 r. sygn. akt II FSK 1250/05 (LEX nr 280389) pogląd, że ewentualne stwierdzenie braku interesu prawnego u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, wobec braku naruszenia interesu prawnego skarżącego zaskarżoną uchwałą, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.