II SA/Ol 527/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 31 marca 2022 r. sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania w sprawie zmiany postanowienia z dnia [...] w zakresie terminu nałożonego obowiązku dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego M. M. kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji") nałożył na A.M. (dalej: "uczestniczka postępowania", "inwestorka") i M.M. (dalej: "skarżący", "inwestor") obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych, obejmujących przebudowę dachu z wykonaniem ścianki kolankowej i przeznaczeniem poddasza na lokal mieszkalny, w budynku mieszkalno-usługowym [...] - uwzględniającej zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...]. PINB nakazał, aby ekspertyza została opracowana przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej: w zakresie opisu rodzaju wykonanych robót budowlanych, ich charakterystyki i oceny bezpieczeństwa konstrukcji oraz zawierała ocenę konstrukcji drewnianej stropu między parterem a lokalem mieszkalnym inwestorów (który pierwotnie miał przenosić jedynie ciężar własny i obciążenia z nieużytkowanego poddasza, a obecnie jest obciążony dodatkowo nadbudowaną kondygnacją). Stwierdził, że ekspertyza powinna również ustalić, czy należy podjąć działania w celu wzmocnienia konstrukcji stropu, jeśli tak, to jakiego rodzaju, a także określić, czy są zachowane przepisy szczególne (m. in. warunki techniczne i/lub normy) dla wykonanych robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia uchybień, należy określić zakres czynności lub robót budowlanych niezbędnych do doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. PINB wyznaczył termin na przedłożenie ekspertyzy do 28 lutego 2021 r. Wnioskiem z 1 lutego 2021 r. inwestorzy zwrócili się do PINB o przedłużenie terminu do wykonania ekspertyzy technicznej do końca czerwca 2021 r. Wskazali na trudności ze znalezieniem wolnych terminów inżynierów budowlanych, wykonujących ekspertyzy oraz własne problemy finansowe. Postanowieniem z [...]r. PINB odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zmiany ww. postanowienia w zakresie terminu wykonania nałożonego obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej wykonanych robót budowlanych. PINB ocenił, że przedmiotem wniosku jest żądanie zmiany ostatecznego postanowienia. Zaznaczył, że podstawę prawną ww. postanowienia stanowił art. 81c ust. 2 i 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej: "Pb", a w myśl art. 126 k.p.a., zmiana tego postanowienia nie jest możliwa w oparciu o art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.". PINB wywiódł, że postanowienie wydane w oparciu art. 81c ust. 2 Pb nie jest postanowieniem wydawanym na zasadzie art. 77 § 2 k.p.a. To, że ma ono za zadanie wyjaśnienie określonego stanu faktycznego i ma charakter dowodowy nie upoważnia, aby podstawy prawnej dla jego zmiany upatrywać w art. 77 § 2 k.p.a. Konsekwencje wydania postanowienia w trybie art. 81c ust. 2 ustawy określa ust. 4 art. 81c, w myśl którego w razie niedostarczenia w wyznaczonym terminie żądanych ocen lub ekspertyz albo w razie dostarczenia ocen lub ekspertyz, które niedostatecznie wyjaśniają sprawę będącą ich przedmiotem, organ administracji architektoniczno-budowlanej lub nadzoru budowlanego może zlecić wykonanie tych ocen lub ekspertyz albo wykonanie dodatkowych ocen lub ekspertyz na koszt osoby zobowiązanej do ich dostarczenia. Uwzględniając powyższe stwierdził, że skoro postępowanie administracyjne z innych uzasadnionych przyczyn nie mogło być wszczęte, zastosowanie miał art. 61a § 1 k.p.a. W złożonym zażaleniu inwestorzy zarzucili, że PINB całkowicie pominął ich argumentację i odmówił przedłużenia terminu na wykonanie ekspertyzy. Wskazali, że z uwagi na ograniczenia obowiązujące w trakcie pandemii, organy administracji publicznej i sądy przedłużają terminy w wielu sprawach. Do zażalenia załączyli kopię fragmentu opinii biegłych sądowych, z której wynikało, że to ciężkie maszyny pralnicze są odpowiedzialne za spękania ścian przedmiotowego budynku. [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...]r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Wyjaśnił, że terminy procesowe w postępowaniach cywilnych i administracyjnych, pomimo trwającej epidemii, po dwóch miesiącach od ustawowego zawieszenia, wznowiły swój bieg. Ustawa z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 uchyliła bowiem m.in. art. 15zzr, art. 15zzs i art. 15zzt "tarczy antykryzysowej". Tym samym w dacie wydania obu postanowień PINB nie obowiązywało ustawowe zawieszenie terminów proceduralnych. WINB stwierdził ponadto, że przepisy rozdziału 9 k.p.a., odnoszące się wprost do postanowień, nie przewidują możliwości uchylenia lub zmiany tego typu rozstrzygnięć administracyjnych. Art. 126 k.p.a. nie przewiduje bowiem możliwości odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących zmiany lub uchylenia decyzji (art. 154, art. 155, art. 161) w odniesieniu do postanowień. Dodał też, że art. 81c Pb jest przepisem szczególnym, który przewiduje w ust. 4 konsekwencje prawne zaniechania przedłożenia ekspertyzy przez strony. Reasumując stwierdził, że w sprawie brak było podstawy prawnej do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego we wnioskowanym zakresie, tj. w przedmiocie zmiany ostatecznego postanowienia w zakresie terminu wykonania obowiązku przedłożenia ekspertyzy. W złożonej skardze skarżący zarzucił, że nie ma przepisów prawa, które zabraniałyby przedłużenia terminu na wykonanie przedmiotowego obowiązku na wniosek zobowiązanego inwestora. Zarzucił organom obu instancji stronniczość w rozpoznawaniu sprawy. Wskazał ponadto, że podawane przez osoby uprawnione terminy, w których ekspertyza mogłaby być wykonana, uległy zmianie od 2020 r., a ceny, jakich żądano za wykonanie ekspertyzy, były poza zasięgiem finansowym rodziny. Oświadczył, że nie uchylają się od przedstawienia ekspertyzy, lecz potrzebują czasu ze względu na tryb i termin pracy osoby, która wykona ekspertyzę. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji i wydłużenie terminu na wykonanie ekspertyzy technicznej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu i argumentację tam przedstawioną. Uczestniczka postępowania w piśmie z 17 marca 2022 r. wyjaśniła przyczyny, z powodu których nie było możliwe wykonanie ekspertyzy w wyznaczonym terminie. Wskazała na trudności ze znalezieniem inżyniera o odpowiednich kwalifikacjach, żądaną wysokością wynagrodzenia, znacznie przekraczającą możliwości finansowe rodziny i obostrzenia związane z pandemią. Zarzuciła ponadto organowi pierwszej instancji stronniczość. W piśmie procesowym z 28 marca 2022 r. skarżący oświadczył m.in., że ekspertyza została wykonana. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Nie można podzielić stanowiska organów obu instancji, że wniosek skarżących nie mógł być rozpoznany z innych uzasadnionych przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a." i należało odmówić wszczęcia postępowania w sprawie zmiany terminu wykonania obowiązku dostarczenia ekspertyzy, nałożonego na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2020 r., poz. 1333 z późn. zm.), dalej: "Pb". Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na uczestników procesu budowlanego, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Stosownie do ust. 3, na postanowienie, o którym mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że nałożenie obowiązku dostarczenia stosownej oceny technicznej lub ekspertyzy, które następuje w formie postanowienia, nie rozstrzyga sprawy co do istoty i nie kończy postępowania w sprawie, ale służy wyjaśnieniu kwestii technicznych i ustaleniu stanu faktycznego przy pomocy informacji sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę specjalistyczną. Ma zatem wyłącznie charakter dowodowy (zob. np. wyroki NSA: z 6 lipca 2012 r. II OSK 681/11; z 1 sierpnia 2012 r. II OSK 2106/11; z 27.09.2016 r., II OSK 3179/14; z 7 listopada 2017 r., II OSK 523/16; 23 kwietnia 2020 r., II OSK 1754/19; dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodnie natomiast z art. 77 § 2 k.p.a. organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 kwietnia 2014 r., II OSK 2649/12, nie jest prawidłowy pogląd, że art. 81c ust. 2 prawa budowlanego stanowi lex specialis art. 77 § 2 k.p.a. Relacja między przepisami lex specialis i lex generalis oparta jest na zasadzie wyjątku, odstępstwa od reguły ogólnej. Przepis szczególny wprowadza modyfikacje, wyjątki od postanowień reguły ogólnej i ustala inne skutki dla przypadków nią objętych, lub też skutki reguły ogólnej wyłącza. Wyjątki te są wprowadzane ze względu na szczególne cechy określonych podmiotów lub pewnych okoliczności. Konieczny jest zatem pewien wspólny zakres przedmiotowy regulacji, zarówno reguła ogólna, jak i odstępstwo od niej odnoszą się do okoliczności w pewnym zakresie wspólnych tak, że w braku regulacji szczególnej objęty nią przypadek byłby regulowany na podstawie lex generalis. Takiego wspólnego zakresu regulacji między art. 81c ust. 2 Pb oraz art. 77 § 2 k.p.a. nie ma, gdyż pod względem przedmiotowym przepisy te regulują sytuacje odrębne. Pierwszy z nich nadaje organowi administracji uprawnienie do nałożenia na określone podmioty obowiązku przedłożenia ocen technicznych lub ekspertyz dotyczących jakości wyrobów budowalnych lub robót budowlanych. Drugi natomiast uprawnia organ administracji do zmiany lub uchylenia w każdym stadium postępowania wydanego postanowienia dowodowego. Dowodowy charakter postanowienia z art. 81c ust. 2 Pb nie wystarcza do stwierdzenia, że między tymi przepisami istnieje relacja lex specialis - lex generalis. Przepis art. 81c Pb nie dotyczy kwestii przesłanek zmiany postanowienia dowodowego, co jest przedmiotem regulacji art. 77 § 2 k.p.a. Wskazany art. 81c Pb w ogóle nie reguluje sprawy zmiany wydanego na jego podstawie postanowienia, nie można wobec tego stwierdzić, że zawiera w tym zakresie regulację szczególną wobec art. 77 § 2 k.p.a. W konsekwencji wydawane na ich podstawie postanowienia mają inny przedmiot, jedno z nich nakłada obowiązek, drugie zmienia takie postanowienie o nałożeniu obowiązku. NSA w ww. wyroku stwierdził też, że obligatoryjnym elementem postanowienia wydawanego na podstawie art. 81c ust. 2 Pb jest określenie terminu wykonania obowiązku. Termin ten nie wynika z przepisu, ale jest ustalany przez organ, w konsekwencji organ jest dysponentem tego terminu, zaś na wniosek strony termin ten może być zmieniony, w szczególności przedłużony, a zmiana ma charakter uznaniowy. Upływ tego terminu nie rodzi obligatoryjnych skutków, gdyż w razie niedostarczenia w terminie żądanych ocen lub ekspertyz, zgodnie z art. 81c ust. 4Pb, organ może zlecić ich wykonanie na koszt osoby zobowiązanej, nie ma jednak takiego obowiązku, działania organu zależą od okoliczności sprawy, w której obowiązek został nałożony. Ponadto, wykonanie obowiązku przez stronę po upływie terminu, a przed ewentualnym podjęciem działań przez organ, nie jest bezskuteczne. NSA stwierdził, że postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Pb ma charakter dowodowy, co oznacza, że może być podejmowane zarówno w toku już toczącego się postępowania w określonym przedmiocie lub jest elementem wyjaśniania przez organ okoliczności mogących ewentualnie uzasadniać wszczęcie jakiegoś postępowania (por. wyrok NSA z 15 maja 2012 r., II OSK 353/11). Ponieważ postanowienie to nakłada obowiązek na stronę, ustawodawca przewidział możliwość jego zaskarżenia. Wobec możliwości stosowania tego instrumentu w celach dowodowych nie jest bowiem możliwe uznanie za skuteczną ochrony z art. 142 k.p.a., polegającej na możliwości zaskarżenia postanowienia, na które nie służy zażalenie, w odwołaniu od decyzji, taka ochrona w części przypadków byłaby iluzoryczna, wobec odstąpienia przez organ od wszczęcia postępowania po uzyskaniu ocen i ekspertyz. Nałożenie obowiązku na podstawie art. 81c ust. 2 Pb podlega zatem zażaleniu, jak stanowi art. 81c ust. 3 Pb. Zgodnie zaś z art. 77 § 2 k.p.a., organ może zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu. Jeżeli taka modyfikacja miałaby polegać na zmianie treści obowiązku nakładanego w trybie art. 81c ust. 2 Pb i skutkować nałożeniem obowiązku, ale o zmienionej treści, nie można zakwalifikować jej jako zmiany dokonanej w trybie art. 77 § 2 k.p.a., byłoby to bowiem nałożenie nowego obowiązku, którego zasadność należałoby oceniać na podstawie przesłanek z art. 81c ust. 2 Pb, w konsekwencji w tym zakresie podlegałoby ono również zażaleniu zgodnie z art. 81c ust. 3 Pb. W sytuacji gdy prawo budowlane nie reguluje sprawy zmiany terminu dokonania czynności dowodowej, podstawą prawną takiej zmiany jest art. 77 § 2 k.p.a. (wyrok NSA z 5 października 2012 r., II OSK 1064/11). Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że skoro przedmiotowe postanowienie mogło zostać zmienione w zakresie terminu wykonania obowiązku, to nie zachodziły podstawy do zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wydania przez PINB postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ winien wziąć pod uwagę powyższe rozważania i zalecenia Sądu i rozpoznać wniosek skarżących z 1 lutego 2021 r. Uwzględni jednocześnie, że w dacie złożenia wniosku wyznaczony termin jeszcze nie upłynął, zatem wniosek nie był bezprzedmiotowy, lecz jak oświadczył skarżący w piśmie procesowym z 28 marca 2022 r., sporządził przedmiotową ekspertyzę. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, z późn. zm.), wobec uznania za konieczne rozpoznania sprawy w związku z obowiązkiem terminowego rozpoznania spraw, istnieniem zagrożenia dla życia i zdrowia stron oraz brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość.