II SA/Ol 563/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 października 2013 r. sprawy ze skargi Burmistrza na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 12 grudnia 2011r. Burmistrz wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]" w sprawie ustalenia na rzecz M. B. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku: "szopa, hala garaż o pow. 502 m2 i budynku garażu 10 boksów" na obory, bez żadnych zmian konstrukcyjnych i instalacyjnych obiektów, na działce nr "[...]" w M. Burmistrz argumentował, że organ wydający przedmiotową decyzję błędnie określił warunki w zakresie infrastruktury technicznej, wskazując w załączniku do niej, że decyzja nie dotyczy interesów osób trzecich. Podał, że zgodnie z obowiązującym wówczas miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego objęty decyzją obszar przeznaczony był na działalność usługową a nie hodowlaną, czy produkcję rolną, która jest uciążliwa dla mieszkańców miasta M. Podniósł także, iż przedmiotowa decyzja wydana została bez udziału wszystkich stron postępowania, tj. A. T. oraz G. i Z. R. – właścicieli nieruchomości bezpośrednio graniczących z działką inwestora. Postanowieniem z dnia 9 stycznia 2012r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia "[...]". Następnie decyzją z dnia "[...]" organ nadzorczy orzekł o odmowie stwierdzenia nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu wyjaśniono, że sprzeczność decyzji o warunkach zabudowy z obowiązującymi w czasie jej wydania ustaleniami planu miejscowego, nie jest oczywista. Organ wskazał, że zasięgał w tym względzie opinii autorów planu oraz Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy, w tym uwzględnił zeznania Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy o odmiennej interpretacji zapisu planu, wynikającej z praktyki. Dlatego też w ocenie składu orzekającego Kolegium w niniejszej sprawie nie można było bezspornie uznać, aby wnioskowana decyzja naruszała prawo w stopniu rażącym. Burmistrz nie zgodził się z powyższą decyzją, domagając się ponownego rozpoznania sprawy i stwierdzenia nieważności powołanej decyzji o warunkach zabudowy. Zarzucił, że opinia Dyrektora Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy nie posiada żadnego znaczenia. Podkreślił, że w ocenie Biura Planowania Przestrzennego teren o symbolu RPU oznacza, że jest to teren obsługi gospodarki polowej, ogrodniczej i zwierzęcej. Ustalona funkcja jest związana z usługami, a nie produkcją roślinną, ogrodniczą lub zwierzęcą. Dlatego też lokalizacja nowych obór lub adaptacja istniejących obiektów na terenie B29 RPU jest niezgodna z ustaleniami planu Zaskarżonym postanowieniem z dnia "[...]", nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 267, dalej jako: "k.p.a."), stwierdziło niedopuszczalność wniosku Burmistrza o ponowne rozpatrzenie sprawy, wobec uznania, iż organowi umocowanemu do rozstrzygania danej dziedziny spraw publicznych nie przysługuje uprawnienie przynależne wyłącznie stronie postępowania. Kolegium wskazało, że pogląd o braku legitymacji organu orzekającego do wniesienia środka zaskarżenia jest już utrwalony w orzecznictwie i nie budzi wątpliwości. Tym samym, wobec negatywnego wyniku czynności podjętych w postępowaniu wstępnym, Kolegium rozstrzygnęło o niedopuszczalności wniosku złożonego na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Burmistrz zarzucił powyższemu postanowieniu naruszenie: - art. 28 k.p.a. poprzez błędne jego zastosowanie i odmówienie skarżącemu statusu strony w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji tego organu. Skarżący podniósł w ramach tego zarzutu, że stanowisko Kolegium o niedopuszczalności wniesionego środka zaskarżenia uniemożliwia jakąkolwiek kontrolę wydanego rozstrzygnięcia przez inny skład Kolegium, czy też kontrolę sądowoadministracyjną ; - art. 7 w zw. z art. 28 k.p.a poprzez niepoinformowanie właścicieli nieruchomości sąsiadujących z działką inwestora o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu; - art. 75 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego rozważenia zebranego materiału dowodowego i nieuwzględnienie, że wniosek pochodzi od Burmistrza, a nie Burmistrza Miasta i Gminy, który wydał sporną decyzję, ale już nie funkcjonuje; - art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 26, art. 39 oraz art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 89, poz. 415 ze zm.), poprzez odmówienie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z powyższych względów Burmistrz wniósł o uchylenie wydanego postanowienia oraz poprzedzającej go decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono takie same argumenty, jak we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. W dniu 29 lipca 2013r. G. i Z. R. oraz A. T. wnieśli o dopuszczenie do udziału w niniejszym postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie w charakterze uczestników postępowania. Wskazali, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie ich nieruchomości i oddziaływuje na nie, a mimo to nie zostali zawiadomieni o postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania działki inwestora oraz o postępowaniu nadzwyczajnym w tej sprawie. Na rozprawie, która odbyła się przed tutejszym Sądem w dniu 10 września 2013r. uczestnik postępowania M.B. oświadczył, że obecnie nieruchomość A. T. graniczy z jego nieruchomością, tak jak nieruchomość państwa R. Natomiast w czasie wdawania decyzji o warunkach zabudowy nieruchomość A. T. nie graniczyła z tą nieruchomością, a jedną nieruchomość państwa R. oddzielała od jego nieruchomości droga, druga zaś stanowiła własność gminy i nie jest pewien czy była dzierżawiona przez R. Pełnomocnik uczestnika postępowania wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak zdolności sądowej Burmistrza, jako organu wydającego decyzję. Zdaniem pełnomocnika uzasadnia to pozostawienie wniosków o dopuszczenie do udziału w sprawie bez rozpatrzenia jako bezprzedmiotowych. Postanowieniem wydanym na rozprawie Sąd, na podstawie art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.", dopuścił do udziału w sprawie G. i Z. R. oraz A. T. w charakterze uczestników postępowania. Następnie Sąd odroczył rozprawę w celu doręczenia uczestnikom postępowania dopuszczonym do udziału w sprawie skargi oraz odpowiedzi na skargę. Na rozprawie w dniu 29 października 2013r. pełnomocnik strony skarżącej podtrzymał skargę i argumenty w niej podniesione oraz poparł stanowisko uczestników postępowania dopuszczonych do udziału w sprawie. Uczestnicy postępowania: G. R. oraz A. T. poparli skargę, oświadczając, że należące do nich nieruchomości sąsiadują z działką inwestora. Pełnomocnik inwestora podtrzymał wniosek o odrzucenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga podlegała oddaleniu, bowiem podniesione w niej zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, jak również sąd z urzędu nie dopatrzył się w zaskarżonym postanowieniu takich naruszeń przepisów prawa, które uzasadniałyby jego wyeliminowanie z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub 2 p.p.s.a. Wskazać też trzeba, że niniejsza skarga spełniła wszystkie wymogi formalne i nie ma podstaw do jej odrzucenia, o co wnosił pełnomocnik inwestora. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest legitymacja procesowa Burmistrza do kwestionowania decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie warunków zabudowy. Strona skarżąca zaznaczyła, że decyzji tej nie wydał organ, który domaga się stwierdzenia jej nieważności, ale organ, który już nie funkcjonował w dacie zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Strona skarżąca pomija tutaj, iż pomimo zmiany nazwy organu, Burmistrz jest organem właściwym do załatwiania w drodze decyzji wniosków o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości położonych na terenie jego właściwości. Zgodnie z art. 60 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzje o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Natomiast stosownie do art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się w sprawach dotyczących nieruchomości - według miejsca jej położenia. Sporna inwestycja położona jest w M przy ul. "[...]". Zatem funkcjonalnie Burmistrz jest tym samym organem, który wydał kwestionowaną decyzję o warunkach zabudowy i w tym ujęciu Burmistrz domaga się stwierdzenia nieważności własnej decyzji. Nie ma tutaj znaczenia, że w czasie wydawania tej decyzji inna osoba urzędowała na stanowisku burmistrza. Skoro Burmistrz posiada władztwo do rozstrzygania tego rodzaju spraw, nie może jednocześnie korzystać z uprawnień procesowych strony. Burmistrz nie był stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy, pomimo, że to jego działanie spowodowało wszczęcie postępowania nadzwyczajnego i że doręczono mu decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Zarówno w postępowaniu zwyczajnym jak i prowadzonym w trybie nadzwyczajnym obowiązuje ta sama zasada ustalania kręgu stron postępowania, czyli adresatów decyzji. Zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. W orzecznictwie prezentowany jest jednolicie pogląd, że to konkretny przepis prawa, stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1043/10, z 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10, publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. W wyroku z dnia 10 czerwca 2011r., sygn. akt II OSK 1059/10 Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie przekonywująco argumentował, że postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej konkretnej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Podkreślić należy tutaj, że według art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjnoprawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Dopuszczenie możliwości wniesienia środka zaskarżenia przez organ administracji publicznej, który wydał rozstrzygnięcie w sprawie, nadawałoby temu organowi dwojakie uprawnienia. Z jednej strony - uprawnienia władcze w zakresie rozstrzygnięcia, z drugiej - uprawnienia strony, która kwestionuje takie rozstrzygnięcie, poprzez (tutaj) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uprawnień takich nie przewidują przepisy o postępowaniu administracyjnym ani sądowoadministracyjnym. Żaden przepis nie przyznaje organowi I instancji uprawnienia do przekształcenia się w określonej fazie postępowania z organu podejmującego władcze rozstrzygnięcia, w podmiot kwestionujący takie rozstrzygnięcia, chociażby pośrednio, jak to ma miejsce w niniejszej sprawie, w drodze wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zgodnie z art. 127 § 3 k.p.a. od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Przepis ten jednoznacznie wskazuje, że skutecznie inicjować postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może jedynie strona, czyli przymiot strony jest niezwykle istotny. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Ponieważ przepis ten stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyjaśnić należy, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, rozstrzygającego jedynie kwestie procesowe, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie prawo i jednocześnie obowiązek organu II instancji merytorycznego zbadania sprawy i jej ponownego rozstrzygnięcia. Cytowany przepis nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Natomiast przesłanka podmiotowa oznacza złożenie odwołania przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. Przy czym, ponieważ interes prawny wynika z prawa materialnego, to nie jest, co do zasady, możliwe by został ustalony już na etapie postępowania wstępnego. Dlatego w doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że zastosowanie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego środka zaskarżenia wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. W sytuacji zaś, gdy zachodzi konieczność zbadania interesu prawnego odwołującego, obowiązkiem organu jest zweryfikowanie tej okoliczności w toku postępowania rozpoznawczego, a w przypadku wyniku negatywnego, tj. w razie braku legitymacji odwołującego się – umorzenie postępowania odwoławczego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2006 r., sygn. akt II OSK 942/05, ONSAiWSA 2007/2/50, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1609/05, LEX nr 307511, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010r. sygn. akt I OSK 1192/09 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA 1999/4/119, B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2006, str. 597). W rozpatrywanym przypadku Samorządowe Kolegium Odwoławcze zasadnie przyjęło oczywistość nieposiadania przymiotu strony przez Burmistrza, jako organu administracji publicznej, dążącego do wyeliminowania z obrotu prawnego własnej decyzji, co skutkowało rozstrzygnięciem na podstawie art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Wbrew przekonaniu pełnomocnika inwestora, okoliczność braku przymiotu strony przez Burmistrza w postępowaniu administracyjnym nie oznaczała braku legitymacji skargowej tego organu do zaskarżenia postanowienia rozstrzygającego tę właśnie kwestię. Skoro Burmistrz wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i Kolegium uznało ten wniosek za niedopuszczalny, to podmiot ten ma interes prawny, w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., w żądaniu skontrolowania przez sąd administracyjny tego stanowiska, rozstrzygającego przecież o uprawnieniach procesowych tego właśnie podmiotu w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonego postanowienia z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.