II SA/Ol 585/09

Dnia 27 sierpnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 sierpnia 2009 roku sprawy ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję; 2/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 757 zł (słownie: siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Decyzją nr "[...]" z dnia 28 lipca 2005 r. Burmistrz M. ustalił M.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie "[...]". Od powyższej decyzji odwołał się J.K., zarzucając, że organ pierwszej instancji nieprecyzyjnie określił rozwiązania komunikacyjne dla planowanej inwestycji, naruszając tym samym art. art. 7, 8, 9 i 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071, z późn. zm.) dalej zwanej jako K.p.a. Podał, że droga wskazana przez organ pierwszej instancji i alternatywna droga, przebiegająca m.in. przez jego nieruchomość, nie spełniają warunków technicznych, niezbędnych do poruszania się po nich pojazdów ciężarowych. Zarzucił ponadto, że Burmistrz nie wystąpił o uzgodnienie planowanego przedsięwzięcia co do możliwości dostępu do drogi publicznej z zarządcą dróg. Decyzją z dnia 30 marca 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w E., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Kolegium podało, że J.K. wniósł odwołanie w dniu 11 lipca 2008 r. W toku postępowania wyjaśniającego ustalono, że organ pierwszej instancji nie posiada potwierdzenia odbioru decyzji przez odwołującego się. Z pocztowych książek nadawczych wynika, że dnia 29 lipca 2005 r. zostały wysłane przesyłki numerowane do wszystkich stron postępowania, organowi pierwszej instancji nie zwrócono jednak żadnej z tych przesyłek. Odwołujący się twierdził natomiast, że decyzję otrzymał dopiero w dniu 24 czerwca 2008 r., w odpowiedzi na swój wniosek z dnia 17 czerwca 2008 r. Ponieważ nie było możliwe ustalenie czy odwołujący się otrzymał decyzję organu pierwszej instancji w 2005 r. czy też w dopiero w 2008 r., Kolegium uznało, że otrzymał on zaskarżoną decyzję dopiero w dniu 24 czerwca 2008 r. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że z akt sprawy i z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, czy istniejący dojazd do fermy jest wystarczający dla spornej inwestycji i czy wymagane było na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uprzednie uzgodnienie z właściwym zarządcą drogi rozwiązania komunikacyjnego. Ponadto, Kolegium zarzuciło, że nie sporządzono analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W złożonej skardze M.M. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie od organu kosztów procesu, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych i kosztów opłaty skarbowej od pełnomocnictwa. Podniósł, że z naruszeniem art. 7, art. 77 i art. 136 K.p.a. nie wyjaśniono, daty doręczenia decyzji Burmistrza M. z dnia 28 lipca 2005 r. Wskazał, że pozostali mieszkający na terenie tej samej gminy, uczestnicy postępowania, odebrali korespondencję. Zarzucił, że Kolegium nie podjęło wszystkich działań w celu prawidłowego zweryfikowania kwestii doręczenia. Wskazał, że możliwe było wystąpienie do Poczty Polskiej oraz przeprowadzenie dowodu z akt administracyjnych Kolegium - Rep. "[...]" i akt sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o sygn. akt II SA/Ol "[...]". W aktach tych znajdował się raport oddziaływania na środowisko, do którego była załączona decyzja o warunkach zabudowy. Z tymi dokumentami mógł zapoznać się odwołujący. Skarżący zarzucił ponadto, że organ odwoławczy bezzasadnie potraktował przedmiotową inwestycję jako inwestycję celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i uznał, że niezbędne jest dokonanie uzgodnień z zarządcą drogi. Podniósł, że stroną postępowania był Zarząd Dróg Powiatowych w O., będący zarządcą drogi powiatowej przebiegającej w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości inwestora. Organ odwoławczy mógł swoje wątpliwości wyjaśnić w trybie art. 136 K.p.a., bez potrzeby uchylania decyzji i przekazywania jej do ponownego rozpatrzenia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo Kolegium podniosło, że po upływie 12 miesięcy od daty nadania przesyłki rejestrowanej nie jest możliwe uzyskanie informacji od Poczty Polskiej dotyczących doręczenia tej przesyłki, gdyż dane takie po tym okresie nie są przechowywane, co wynika z art. 62 ust. 3 Prawa pocztowego i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 13 października 2003 r. w sprawie reklamacji powszechnej usługi pocztowej w zakresie przesyłki rejestrowanej i przekazu pocztowego. Wyjaśniło również, że nie potraktowało przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego. Wskazało, że w art. 53 ust. 3 zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobligowano właściwy organ administracji do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych i stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, której brak jest w aktach sprawy. Wskazało ponadto, że w przedmiotowej sprawie część graficzna decyzji jest niezrozumiała i niezgodna z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a z akt sprawy i treści decyzji nie wynika, czy planowana inwestycja należy do zabudowy zagrodowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Decyzją z dnia 28 lipca 2005 r. Burmistrz M. ustalił M.M. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie "[...]". Decyzję tę doręczono stronom postępowania w dniach: 1 sierpnia 2005 r. (W.K. i Zarządowi Dróg Powiatowych w O.) i 10 sierpnia 2005 r. (P.R. w S.). W aktach sprawy brak jest zwrotnych potwierdzeń odbioru decyzji przez pozostałe strony postępowania, w tym m.in. przez J.K. i skarżącego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, mając na uwadze art. 7 i art. 77 K.p.a., stwierdziło, że nie jest możliwe bezsporne ustalenie czy J.K. doręczono decyzję organu pierwszej instancji i ewentualnie w jakim terminie i uznało, że odwołanie z dnia 8 lipca 2008 r. wniesione zostało w ustawowym terminie. Stanowisko to jednak nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Przede wszystkim należy odnieść się do kwestii doręczenia decyzji. Zasadą postępowania administracyjnego jest, że organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy (art. 39 K.p.a.). Doręczenie może być uznane za skuteczne tylko wówczas, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w K.p.a. Jeśli nie zachowano tych wymogów należy uznać, że doręczenie nie zostało dokonane, skutkiem czego strona została pozbawiona możliwości udziału w postępowaniu administracyjnym. Czynny udział w postępowaniu przejawia się w prawie do zainicjowania postępowania, możliwości składania wniosków i żądań, zapoznawania się z aktami sprawy oraz wnoszenia środków odwoławczych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 1207/07, LEX nr 480118 i wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 19 września 2007 r., sygn. akt II SA/Ke 344/07, LEX nr 372523). Należy zauważyć, że brak udziału w postępowaniu administracyjnym to nie tylko nieuczestniczenie w ogóle w tym postępowaniu, lecz również brak udziału w istotnych czynnościach procesowych tego postępowania. Za taką czynność należy bezsprzecznie uznać doręczenie decyzji stronie. Tak więc, skoro J.K. nie doręczono prawidłowo decyzji z dnia 28 lipca 2005 r. (brak w kartach administracyjnych dowodu na tę okoliczność), to należy uznać, że nie brał on w konsekwencji udziału w tym postępowaniu. Wobec powyższego należy rozważyć skuteczność wniesienia przez niego odwołania. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Wyjątek przewidziano w § 3, który stanowi, że przepisy szczególne mogą przewidywać inne terminy do wniesienia odwołania. W rozpoznawanej sprawie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje odmiennych uregulowań w tym zakresie. Zatem, odwołanie od decyzji wydanej w przedmiocie warunków zabudowy należało wnieść w terminie 14 dni od daty doręczenia decyzji stronie. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym i doktrynie nie budzi wątpliwości, że termin do wniesienia odwołania liczy się od dnia doręczenia decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu (por. np. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze, 2005, s. 759 i nast., B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 586 - 587, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1759/06, niepublikowany, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Gd 122/07, LEX nr 477242, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2002 r., sygn. akt II SA 2230/00, Monitor Prawniczy nr 20 z 2002 r., poz. 16). Podkreślenia wymaga, że termin ten wiąże również stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i nie doręczono (ogłoszono) jej decyzji, natomiast o wydaniu tej decyzji dowiedziała się z innych źródeł. W przypadku gdy strona nie skorzystała z prawa do wniesienia odwołania w ustawowym terminie, decyzja zgodnie z art. 16 § 1 K.p.a. staje się ostateczna. Bez znaczenia jest fakt, czy decyzja ta została doręczona lub ogłoszona wszystkim stronom. Wobec powyższego, skuteczne wniesienie odwołania przez stronę, której nie doręczono decyzji może mieć miejsce tylko wówczas, gdy nastąpi to w terminie biegnącym dla stron, którym odpisy decyzji doręczone zostały prawidłowo. Inny sposób działania naruszałby zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażoną w art. 16 § 1 K.p.a. Przepis ten stanowi, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Ponadto, zbędny byłby art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., przewidujący niezawiniony brak udziału strony w postępowaniu administracyjnym jako przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego. W stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy termin do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji upłynął z dniem 24 sierpnia 2005 r. Termin ten należy bowiem liczyć od najpóźniejszego dnia doręczenia decyzji stronie tego postępowania, czyli od dnia 10 sierpnia 2005 r. Skoro innym stronom postępowania decyzję doręczono prawidłowo i nie została ona przez nie skutecznie zaskarżona, to decyzja stała się ostateczna. J.K. wystąpił o przesłanie mu decyzji w dniu 17 czerwca 2008 r. i co uczyniono w dniu 24 czerwca 2008 r. Okoliczność ta pozostaje jednak bez wpływu na bieg terminu do wniesienia odwołania dla tej strony. Skoro więc termin do wniesienia odwołania od decyzji Burmistrza M. upłynął bezskutecznie, to J.K. przysługiwało prawo do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 147 i art. 148 § 2 K.p.a. Nie istnieje bowiem możliwość wzruszenia powyższej decyzji w trybie instancyjnym, lecz wyłącznie w trybie nadzwyczajnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1209/05, LEX 289245). Zaskarżona decyzja zapadła więc z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy ustali, czy pismo z dnia 8 lipca 2008 r. jest odwołaniem, czy też wnioskiem o wznowienie postępowania i w zależności od odpowiedzi wnioskodawcy rozstrzygnie sprawę w odpowiednim trybie. Zaznaczyć bowiem należy, że w razie zaistnienia wątpliwości co do przedmiotu żądania wszczęcia postępowania administracyjnego, sprecyzowanie tego żądania należy do strony a nie do organu administracji. Wynika to z wyrażonej w art. 7 K.p.a. zasady prawdy obiektywnej oraz z art. 9 K.p.a., przewidującego obowiązek należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ich prawa i obowiązki będące przedmiotem postępowania. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji. Na podstawie art. 152 tej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono zgodnie z art. 200 i art. 205 § 2 powołanej ustawy.