II SA/Ol 647/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w "[...]" 1/ stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2/ zasądza od Burmistrza Miasta na rzecz skarżącego J. K. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Rada Miasta Górowo Iławeckie podjęła w dniu 28 grudnia 2012r. uchwałę nr XXXV/166/2012 w sprawie uchwalenia cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim. Na powyższą uchwałę skargę do tut. Sądu wniósł J. K., domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości lub stwierdzenia nieważności albo niezgodności z prawem cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim w części dotyczącej l.p. 15, określającej wysokość "opłaty związanej z ekshumacją" oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzucił wydanie jej z naruszeniem art. 13 pkt 2 i art. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 1523, dalej jako: u.o.a.n.) w zw. z art. 40 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz.U. z 2018r. poz. 994 ze zm., dalej jako: u.s.g.) w zw. z art. 88 ust. 1 i 2 oraz art. 94 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zgodnie z § 3 zaskarżonej uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia, z mocą od 1 stycznia 2013r., a w związku z tym nie została promulgowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Jako podstawę prawną uchwały powołano zaś art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (tj. Dz.U. z 2017r. poz. 827 ze zm., dalej jako: u.g.k.). Podano, że skarżący chce dokonać ekshumacji doczesnych szczątków czterech członków rodziny, pochowanych na cmentarzach stanowiących własność gminy i w tym celu uzyskał decyzje administracyjne Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w B. zezwalające na przeprowadzenie ekshumacji. Jednakże ekshumacji nie może przeprowadzić przed uiszczeniem ustalonej zaskarżoną uchwałą opłaty związanej z ekshumacją, opisanej w pkt l.p. 15 cennika, stanowiącego załącznik do kwestionowanej uchwały. Zatem zaskarżona uchwała narusza jego interes prawny, gdyż na jej podstawie został zobowiązany przez Burmistrza Miasta Górowo Iławeckie do uiszczenia opłaty administracyjnej związanej z ekshumacją w wysokości 1 728,00 zł. Podniesiono, że w doktrynie i judykaturze sporny jest charakter prawny uchwał ustalających wysokość opłat za korzystanie z cmentarzy, gdyż zarysowały się dwa poglądy. Pierwszy z nich zakłada, że uchwała tego rodzaju nie należy do kategorii aktów prawa miejscowego, a jej normy nie mają przymiotu powszechnego obowiązywania. Jest ona traktowana zatem jako akt kierownictwa wewnętrznego, gdyż wiąże jedynie podmioty znajdujące się w strukturze organizacyjnej, w której akt został wydany, a więc podmioty odpowiedzialne za prowadzenie cmentarzy komunalnych na terenie gminy. Druga koncepcja opiera się na uznaniu tego rodzaju uchwał za akty prawa miejscowego, bowiem zawierają one normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania, który może być przedmiotem praw lub obowiązków. W ocenie skarżącego uchwała o ustaleniu wysokości opłat za usługi cmentarne ma charakter aktu prawa miejscowego. Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji, co oznacza, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub przebywające na terenie jej działania. Zaskarżona uchwała należy do kategorii aktów prawa miejscowego, gdyż została podjęta z upoważnienia ustawowego (art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k.) przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, zawiera normy generalne i abstrakcyjne, wielokrotnego zastosowania - każdy, kto chce lub musi skorzystać z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim w określonych w załączniku do uchwały sytuacjach zobowiązany jest ponieść wskazane w uchwale opłaty. Warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Jak natomiast stanowi art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy, ogłasza się w dzienniku urzędowym województwa. Przedmiotowa uchwała nie została promulgowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego, a zatem została wydana z rażącym naruszeniem art. 88 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. Ponadto zaskarżona uchwała rażąco narusza przepis dotyczący minimalnego vacatio legis, określonego wart. 4 ust. 1 u.o.a.n. Na wypadek, gdyby Sąd nie podzielił powyższej argumentacji, z ostrożności procesowej skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności albo niezgodności z prawem cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych w Górowie Iławeckim w części dotyczącej l.p. 15, określającej wysokość "opłaty związanej z ekshumacją". Podano, że w skarżonej uchwale, jak i w załączniku do niej, brak jest informacji, co należy rozumieć pod pojęciem opłaty "związanej z ekshumacją". Nie określono również czynności administratora cmentarzy, które powinien wykonać w ramach tej opłaty. Przyjmując, że "opłatę ekshumacyjną" należy traktować jako należność za czynności kancelaryjno-administracyjne wykonywane przez pracowników administracji cmentarzy, to jest ona w swej wysokości nieadekwatna do obowiązków i czynności wykonywanych przez te osoby w związku z ekshumacją szczątków ludzkich, realizowaną w całości przez wynajętą przez osoby legitymujące się prawem do grobu i uprawnioną do tego firmę pogrzebową, praktycznie bez udziału przedstawicieli administracji cmentarzy. Zdaniem skarżącego ustalanie tego rodzaju opłat jest wyrazem nadużywania przez gminę pozycji dominującej na rynku usług cmentarnych. Ponadto jest to opłata o charakterze parapodatkowym, ustalona bez wyraźnej ustawowej podstawy prawnej. Powyższą skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Górowie Iławeckim przekazał Sądowi bez zajęcia stanowiska w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2188) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważna. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia organowi nadzoru, a po tym terminie sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest zasadna. Przede wszystkim należy wyjaśnić, że w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały przed dniem 1 czerwca 2017r., zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935, dalej jako: k.p.a.), wniesienie skargi na tą uchwałę należało poprzedzić wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, a skargę skierować z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017r.). Jak wynika z akt sprawy strona skarżąca zachowała wskazane powyżej wymogi skutecznego wniesienia skargi, co umożliwia dokonanie przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej uchwały. Zaskarżona uchwala została podjęta na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 2 u.g.k. zgodnie z którym jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej, organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego postanawiają o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Uchwała dotyczy cennika za korzystanie z cmentarzy komunalnych na terenie gminy miejskiej. Cennik ten ma niewątpliwie charakter powszechnie obowiązujący, gdyż jego adresatami są wszystkie osoby, które są zobowiązane lub uprawnione do realizacji usług cmentarnych. Uchwała zawierająca takie opłaty nie jest w związku z tym aktem kierownictwa wewnętrznego. Podstawową różnicą między aktami wewnętrznymi a aktami prawa miejscowego jest bowiem krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego w: System prawa administracyjnego, tom 5 pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2013). Skoro adresatem uchwały są wszystkie podmioty korzystające z cmentarzy komunalnych i zobowiązane do ponoszenia określonych w uchwale opłat, to nie są to adresaci imiennie lub rodzajowo oznaczeni, lecz ujęci w sposób generalny. Uchwała obejmuje przy tym sytuacje powtarzalne, a nie jednorazowe. Są to więc znamiona odpowiadające ukształtowanemu doktrynalnie i orzeczniczo pojęciu aktu prawa miejscowego (por. wyroki NSA z 26 listopada 2013r., I OSK 1901/13, 11 czerwca 2015r., sygn. akt I OSK 662/15 oraz wyroki WSA w Krakowie z 11 marca 2016r., III SA/Kr 1360/15,WSA w Gliwicach z 11 kwietnia 2016r., IV SA/Gl 890/15 i 20 czerwca 2016r., IV SA/Gl 54/16 i WSA w Olsztynie z 10 października 2017r., II SA/Ol 626/17). Charakter prawny aktu prawa miejscowego wynika również z mocy wiążącej regulacji uchwały. Uchwałą tą związany jest każdy usługobiorca, który obowiązany jest w wysokości określonej w uchwale ponosić opłaty za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2013r., akt I OSK 1901/13). Należy przy tym zaznaczyć, że faktycznie w okresie wcześniejszym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażano pogląd, że uchwała o opłatach za usługi komunalne jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Jednakże aktualnie dominujące jest stanowisko, że tego typu uchwała jest aktem prawa miejscowego (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016r., I OSK 258/16 i I OSK 571/16 oraz wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15 stycznia 2015r., II SA/Go 878/14; WSA we Wrocławiu z 29 maja 2008r., III SA/Wr 134/08, WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2017r., IV SA/Gl 319/17). Taki pogląd podziela także skład orzekający w niniejszej sprawie. Warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być zgodnie z art. 42 u.s.g. ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów. Przepisy powołanej ustawy stanowią, że ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1 u.o.a.n.), zaś akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że akt normatywny określi termin dłuższy (art. 4 ust. 1 u.o.a.n.). Niewykonanie tego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g., skoro skutkuje nieuzyskaniem mocy obowiązującej przez przedmiotową uchwałę. W takiej sytuacji uchwała w całości jest nieważna (por. wyroki NSA z dnia 23 października 2008r., sygn. akt I OSK 701/08 oraz z dnia 9 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 1608/12). Jako zatem akt prawa miejscowego zaskarżona uchwała powinna podlegać publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowymi i przewidywać stosowne vacatio legis, czego w niniejszej sprawie nie dopełniono (art. 88 Konstytucji RP w zw. z art. 2 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 13 u.o.a.n.). Zaskarżona uchwała stanowi bowiem w § 3, że wchodzi w życie z dniem podjęcia z mocą od dnia 1 stycznia 2013r. Niewykonanie przez Radę obowiązku ogłoszenia w stosownym publikatorze przedmiotowej uchwały powoduje, iż uchwała ta jest nieważna w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. Należy przy tym wyjaśnić, że wprawdzie Sąd badał legalność zaskarżonej uchwały w zakresie naruszenia interesu prawnego skarżącego, ale stwierdzając tak istotne naruszenie prawa i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 p.p.s.a.) Sąd uznał, że zasadne jest stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W tych okolicznościach sprawy na tym etapie postępowania pozostałe zarzuty skargi są bezprzedmiotowe. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).