II SA/Ol 66/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w W. Oddział Terenowy w O. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Decyzją z 13 września 2024 r. Starosta N. (dalej jako: Starosta lub organ pierwszej instancji), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f, 5, 7, w związku z art. 18 ust. 1, ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 311, dalej jako: specustawa drogowa) oraz art. 132 ust. 1, 1a i 3, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm., dalej jako: u.g.n.): 1. ustalił odszkodowanie w kwocie 21.370 zł za prawo własności nieruchomości położonej w obrębie B., gmina N., województwo warmińsko- mazurskie, oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki (...) o pow. 0,1815 ha (powstała z podziału działki (...)2), stanowiącej uprzednio własność Skarbu Państwa - wykonywanie prawa własności Krajowy Ośrodek Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w O. (dalej jako: KOWR OT, strona lub skarżący), przejętej z mocy prawa przez Gminę N., na podstawie decyzji Starosty N. z 23 lutego 2024 r. zezwalającej Wójtowi Gminy N. na realizację inwestycji drogowej dla zadania pn. "Rozbudowa ulicy M. w P.". Wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości zgodnie z operatem szacunkowym wynosi 21.370 zł. Ustalone odszkodowanie stanowi 100% wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości; 2. odmówił powiększenia ustalonego w punkcie 1 odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, przysługującego z tytułu niezwłocznego jej wydania; 3. zobowiązał Wójta Gminy N. do wypłaty odszkodowania na rzecz KOWR OT w O., w kwocie 21.370 zł, w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna wskazując, że odszkodowanie podlega waloryzacji na dzień wypłaty. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ pierwszej instancji podał, że decyzją z 23 lutego 2024 r. Starosta udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a w związku z tym, stosownie do art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej, przedmiotowa nieruchomość przeszła na własność Gminy N. Podano, że podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za nieruchomość stanowi operat szacunkowy z 3 czerwca 2024 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego. Wskazano, że zgodnie z tą opinią wartość rynkowa prawa własności nieruchomości określona została w podejściu porównawczym metodą korygowania ceny średniej według cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, powiększoną na podstawie badania rynku o 50%. Podniesiono, że z operatu wynika, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Podano, że badając przeznaczenie planistyczne przejętej nieruchomości biegła ustaliła, że dla nieruchomości brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie został opracowany plan ogólny ani nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Gminy N. z dnia 29 lutego 2024 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w rejonie "a" - rejon aktywnej urbanizacji, strefa "E1". Podniesiono, że strona zarzuciła przyjęcie przeznaczenia rolnego, czyli na podstawie sposobu faktycznego użytkowania gruntu, a nie na podstawie przeznaczenia określonego w Studium, co w ocenie strony jest błędne i prowadzi do zaniżenia wielkości odszkodowania, a także, że w treści operatu rzeczoznawca opisał 15 transakcji dotyczących nieruchomości drogowych, a pomimo tego określił wartość nieruchomości na podstawie transakcji nieruchomościami rolnymi. Wskazano, że w odpowiedzi postawione zarzuty rzeczoznawca majątkowy wyjaśniła, że zgodnie z art. 154 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy, jako ekspert na rynku nieruchomości, ma możliwość wyboru, czy przyjąć przeznaczenie zgodnie z faktycznym sposobem użytkowania, czy zgodnie z planem ogólnym (obecnie rozumianym jako studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego). Wyjaśniła, że pomimo przeznaczenia w Studium w strefie potencjalnego rozwoju przedmiotowa nieruchomość nie ma możliwości uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę przemysłową, gdyż w najbliższym sąsiedztwie nie ma podobnej zabudowy przemysłowej. W związku z tym rzeczoznawca uznała za bardziej prawidłowe przyjęcie przeznaczenia nieruchomości zgodne z faktycznym sposobem użytkowania pod tereny rolne. Ponadto wskazała, że w operacie szacunkowym dowiedziono, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, tj. pod drogi publiczne, powoduje zwiększenie jej wartości w porównaniu do terenów rolnych, dlatego wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu (tereny rolne) i ich powierzchni powiększony na podstawie badania rynku nieruchomości nie więcej niż o 50%. Organ pierwszej instancji uznał, że sporządzony operat, wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami powołanego biegłego, zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa i może stanowić dowód w postępowaniu odszkodowawczym. Podano, że poprzedni właściciel nie wydał nieruchomości w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, ani w żaden sposób nie uzewnętrznił woli jej wydania, a w związku z tym, w świetle art. 18 ust. 1e specustawy drogowej, stronie nie przysługuje prawo do otrzymania bonusu w wysokości 5 % wartości nieruchomości. W tej sytuacji, organ pierwszej instancji ustalił odszkodowanie za nieruchomość w wysokości 100% określonej wartości prawa własności nieruchomości. W odwołaniu od powyższej decyzji KOWR OT w O., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dowolną, a nie swobodną ocenę materiału dowodowego i uznanie, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości i uchybień mogących mieć wpływ na wynik końcowy wyceny, podczas gdy wykazano, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy narusza prawo, zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe; - art. 154 w zw. z art. 134 u.g.n. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w oparciu o kwestionowany operat szacunkowy, co doprowadziło do wadliwego ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej w oparciu o błędnie dobrany katalog nieruchomości podobnych. Mając na uwadze powyższe zarzuty strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu złożonego odwołania strona podniosła, że przyjęte przeznaczenie nieruchomości jest błędnym założeniem, które powoduje zaniżenie jej wartości i tym samym prowadzi do zaniżenia kwoty odszkodowania za przejętą nieruchomość. Zarzucono, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyceny prawa własności nieruchomości przejętej pod realizację inwestycji drogowej na podstawie badania rynku lokalnego transakcji dotyczących nieruchomości rolnych, a nie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Podniesiono, że wprawdzie przepis art. 154 ust. 1 u.g.n. gwarantuje rzeczoznawcy majątkowemu swobodę wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, ale także wskazuje, jakie czynniki rzeczoznawca majątkowy powinien uwzględnić, a jednym z tych czynników są dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Rzeczoznawca majątkowy winien zatem posłużyć się nieruchomościami podobnymi do tej wycenianej, a w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami rolnymi, a nie drogowymi. Decyzją z 26 listopada 2024 r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: Wojewoda lub organ odwoławczy) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podał, że określona wartość przejętych działek została oparta na zasadzie wynikającej z art. 134 ust. 4 u.g.n., której uszczegółowienie zawiera § 49 ust. 3 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 5 września 2023 r. (Dz.U. z 2023 r. poz. 1832, dalej jako rozporządzenie z 2023 r.). Wskazano, że zasada wyrażona w tych przepisach oznacza, że jeżeli przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 ust. 4 specustawy drogowej powoduje zwiększenie jej wartości, a jednocześnie na dzień wydania decyzji ze skutkiem wywłaszczenia, nie była ona przeznaczona pod inwestycję drogową, to zasada korzyści wynikająca z § 49 ust. 3 rozporządzenia z 2023 r. polega na tym, że szacuje się wartość nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu z przeznaczeniem pod budowę dróg (w proporcji do powierzchni działki wydzielonej), z możliwością powiększenia ich wartości nie więcej niż o 50%, na podstawie badania rynku nieruchomości, czyli porównania cen transakcyjnych nieruchomości o dotychczasowym przeznaczeniu i przeznaczeniu drogowym. Podano, że analiza rynku nieruchomości drogowych i nieruchomości przeznaczonych na cele rolne wykazała, że przeznaczenie nieruchomość zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie wartości nieruchomości. Wskazano, że w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nieruchomość była użytkowana na cele rolne, dlatego też zostały wzięte pod uwagę nieruchomości o takim przeznaczeniu. Podano, że ustalona wartość rynkowa nieruchomości została powiększona o 50% zgodnie z zasadą korzyści. Ponadto w momencie wyceny nieruchomość obsiana była pszenica ozimą i do określenia tej wartości zastosowano podejście kosztowe. Wyjaśniono, że operat szacunkowy podlega ocenie tak, jak każdy inny dowód, ale ocena ta dokonywana jest jedynie pod względem formalnym i nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. W związku z tym Wojewoda uznał, że operat szacunkowy zawiera wszystkie niezbędne elementy wymagane przepisami prawa, a w konsekwencji mógł zostać przyjęty jako dowód w sprawie i stanowić podstawę rozstrzygnięcia. Wskazano, że determinantą do uznania rolniczego przeznaczenia nieruchomości jest jej aktualny sposób użytkowania (w dniu wyceny obsiana była pszenicą ozimą), wielkość oraz występujące na niej grunty orne oraz nieużytki, zgodnie z wypisem z rejestru gruntów załączonym do operatu szacunkowego, a także okoliczność, że bezpośrednie otoczenie nieruchomości stanowią grunty rolne oraz zabudowa mieszkaniowa, zaś Studium jest aktem wewnętrznym gminy i nie determinuje ostatecznego przeznaczenia nieruchomości. Organ odwoławczy nie dopatrzył się także naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania administracyjnego mających wpływ na wynik postępowania. Strona, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła na powyższe rozstrzygnięcie skargę, zarzucając naruszenie: - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, w której organ pierwszej instancji dokonał dowolnej, a nie swobodnej oceny materiału dowodowego i uznał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy nie zawiera nieprawidłowości i uchybień mogących mieć wpływ na wynik końcowy wyceny, podczas gdy skarżący wykazał, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy narusza prawo, zawiera błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe; - art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 1 i 3 oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 64 ust. 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 2024 r. o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji wydanej w oparciu o kwestionowany operat szacunkowy, co doprowadziło do wadliwego ustalenia przez organ pierwszej instancji wysokości odszkodowania na podstawie wartości nieruchomości oszacowanej w oparciu o błędnie dobrany katalog nieruchomości podobnych. W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu wniesionej skargi skarżący podniósł, że przyjęte w kwestionowanym operacie szacunkowym przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości jako nieruchomości rolnej, zgodnie z faktycznym sposobem jej użytkowania, a nie stosownie do zapisów Studium jest błędnym założeniem, które powoduje zaniżenie wartości wycenianej nieruchomości i prowadzi do zaniżenia kwoty odszkodowania. Wskazano, że w świetle art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. Zdaniem skarżącego w przepisach tych ustawodawca wprowadził tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Jeżeli zatem wartość nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania powinna być określona według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, a w pozostałych przypadkach określenie wartości nieruchomości następuje na postawie aktualnego sposobu użytkowania. Podniesiono, że w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy opisał 15 transakcji nieruchomościami drogowymi, ale dokonał wyceny prawa własności przejętej nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej na podstawie badania rynku lokalnego transakcji dotyczących nieruchomości rolnych, zaś zdaniem skarżącego wartość rynkowa nieruchomości powinna zostać określona przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Podniesiono, że rzeczoznawca majątkowy nie jest uprawniony do dowolnego wyboru nieruchomości służących do wyceny, ale do posłużenia się "nieruchomościami podobnymi" do tej wycenianej, a w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca, mimo regulacji Studium, a także celu inwestycji przyjął, że przejęta nieruchomość ma przeznaczenie na cele rolne i dokonał określenia jej wartości w oparciu o rozpoznane na lokalnym rynku transakcje nieruchomościami rolnymi. Zatem ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony z naruszeniem art. 154 ust. 1 i 3 oraz art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. oraz art. 64 ust. 2 ustawy o zmianie ustawy o planowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt sprawy, wniosek taki został zawarty zarówno przez stronę skarżącą we wniesionej skardze (k. 3 akt sądowych), jak i przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę (k. 11 akt sądowych). Natomiast uczestnik niniejszego postępowania, któremu doręczono odpis wniosku wraz ze stosownym pouczeniem, w przepisanym terminie nie złożył wniosku o przeprowadzenie rozprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość, które przeszła na własność gminy na podstawie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej. W myśl art. 12 ust. 5 zaś specustawy drogowej do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości, które przeszły na własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego na podstawie tej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Stosownie do art. 18 ust. 1 specustawy drogowej wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Zgodnie natomiast z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości, przybierającej - w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. - formę operatu szacunkowego. Operat jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., a zatem podlega ocenie organu prowadzącego postępowanie administracyjne. Przy czym ocena wartości dowodowej tego dokumentu jest w pewien sposób ograniczona, gdyż operat szacunkowy jest dokumentem ściśle sformalizowanym, opartym na wiedzy specjalistycznej posiadanej przez biegłego. Z tego też względu organ może ocenić operat szacunkowy jako dowód w sprawie, mając na uwadze przepisy prawa oraz to, czy treść operatu jest logiczna i kompletna, a także czy sporządzona wycena została należycie uzasadniona. W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności można żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada rzeczoznawca majątkowy (por. wyroki NSA: z 27 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 1604/14; z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1521/14; z 16 października 2014 r., sygn. akt I OSK 611/13 oraz z 16 września 2014 r., sygn. akt I OSK 246/13; dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca określił wartość rynkową gruntu w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej według cen transakcyjnych nieruchomości gruntowych rolnych, powiększoną na podstawie badania rynku o 50%. Natomiast określenia wartości części składowych nieruchomości stanowiącej zasiewy dokonano stosownie do art. 135 ust. 7 u.g.n., zgodnie z którym przy określaniu wartości zasiewów, upraw i innych zbiorów jednorocznych szacuje się wartość przewidywanych plonów według cen kształtujących się w obrocie rynkowym, zmniejszając ją o wartość nakładów koniecznych w związku ze zbiorem tych plonów. Z operatu wynika, że przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Przy czym ustalając przeznaczenie nieruchomości biegła wskazała, że dla nieruchomości brak jest aktualnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie został opracowany plan ogólny, ani też nie wydano decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy N., zatwierdzonym uchwałą nr (...) Rady Gminy N. z dnia 29 lutego 2024 r., przedmiotowa nieruchomość położona jest w rejonie "a" - rejon aktywnej urbanizacji, strefa "E1". W tych okolicznościach biegła, uzasadniając przyjęcie przeznaczenia nieruchomości na podstawie faktycznego sposobu jej użytkowania gruntu jako gruntu rolnego wyjaśniła, że pomimo przeznaczenia w Studium w strefie potencjalnego rozwoju nieruchomość nie ma możliwości uzyskania ewentualnej decyzji o warunkach zabudowy pod zabudowę przemysłową, gdyż w najbliższym sąsiedztwie nie ma podobnej zabudowy przemysłowej. W ocenie Sądu zasadnie organy uznały, że sporządzony operat szacunkowy jest prawidłowy pod względem formalnym i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowana. Odnosząc się do prawidłowości zastosowanych przez biegłą przepisów prawa należy podkreślić, że specustawa drogowa nie reguluje kompleksowo problematyki odszkodowania za przejętą nieruchomość, stąd też odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych to odesłanie, zawarte w art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, ma dwie istotne cechy: po pierwsze jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania, a nie wprost, a po drugie jest to odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów o gospodarce nieruchomościami (a nie ustawy o gospodarce nieruchomościami), a więc zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak i przepisów wykonawczych. To zwrócenie uwagi na treść art. 12 ust. 5 specustawy drogowej i wynikający z niego sposób odesłania, tj. odpowiedni, jak i zakres odesłania, tj. do przepisów o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowy, jeżeli weźmie się pod uwagę, że specustawa zawiera jeszcze drugie odesłanie w art. 23, który stanowi, że "W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami". Odesłanie zawarte w art. 23 specustawy drogowej odsyła wprost (a nie odpowiednio) do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami (a nie przepisów o gospodarce nieruchomościami). Ponadto powszechnie przyjmuje się, że przepis art. 134 ust. 4 u.g.n. statuuje "zasadę korzyści", a zasada ta ma charakter ogólny, tak jak ogólny charakter mają zasady wynikające z art. 134 u.g.n. dotyczące podstaw ustalenia odszkodowania. Natomiast § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) dotyczy ustalania wartości rynkowej nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, czyli specustawy. W związku z tym przyjmuje się, że zasada korzyści, wynikająca z art. 134 ust. 4 u.g.n., który stanowi, że jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia, nie ma zastosowania w przypadku, gdy przejęte lub wywłaszczone zostały nieruchomości na podstawie specustawy drogowej. W przypadku nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych na podstawie specustawy drogowej należy stosować § 36 rozporządzenia, jeżeli zaś przeznaczenie nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, zastosowanie ma § 36 ust. 3 rozporządzenia. Jeśli zatem z mocy art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się przepisy o gospodarce nieruchomościami, ale jedynie odpowiednio, to przy ustaleniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej w trybie specustawy drogowej "zasada korzyści" uregulowana w art. 134 ust. 4 u.g.n. nie może znaleźć zastosowania (por: wyroki NSA z 9 lutego 2017 r., I OSK 823/15; wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., I OSK 691/17; wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., I OSK 2430/17, z 30 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1784/21, z 23 października 2024 r. sygn. akt I OSK 1122/21, dostępne w CBOSA). Przepisów o gospodarce nieruchomościami w tym zakresie nie da się bowiem pogodzić z przepisami ustanowionymi dla stosunków uregulowanych w trybie specustawy drogowej, a wniosek ten pozostaje aktualny także w sytuacji gdy przepisy określające sposób wyceny nieruchomości zawarte zostały w rozporządzeniu. Kwestia hierarchiczności norm w ramach systemu prawa nie odgrywa istotnego znaczenia, w sytuacji możliwości tylko odpowiedniego zastosowania hierarchicznie wyższych norm ustawowych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 maja 2023 r., sygn. akt I OSK 985/22). Przy czym należy wskazać, że wprawdzie w powołanych wyżej orzeczeniach powoływano się na § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r., ale jego treść jest tożsama z treścią § 49 rozporządzenia z 2023 r., stanowiącego podstawę do sporządzenia operatu szacunkowego w niniejszej sprawie. Należy zatem zauważyć, że stosownie do treści § 49 ust. 1 rozporządzenia z 2023 r. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2023 r. poz. 162) określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (§ 49 ust. 2 rozporządzenia z 2023 r.). W myśl ust. 3 § 49 rozporządzenia z 2023 r. w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: 1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, 2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni – powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%. Z kolei, w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (§ 49 ust. 4 rozporządzenia z 2023 r.). Niezasadny jest zatem podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n., gdyż z wyżej podanych względów przepis ten w ogóle nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Rzeczoznawca majątkowy prawidłowo przyjęła zatem zasady określone w powołanym § 49 rozporządzenia z 2023 r. Przy czym ustalając, że wartość nieruchomości wzrosła w związku z przeznaczeniem jej pod inwestycję drogową, zastosowała § 49 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z 2023 r., powiększając ustaloną kwotę o 50%. Jak wynika bowiem z operatu, badanie rynku wykazało, że średnia cena 1m² nieruchomości drogowych jest większa od średniej ceny 1m² nieruchomości rolnych o 350%, w związku z czym, przyjęto maksymalny współczynnik powiększenia wartości gruntów rolnych. Dodatkowo skarżącemu należy wyjaśnić, że opisane w operacie transakcje dotyczące nieruchomości drogowych służyły jedynie do ustalenia, czy cel wywłaszczenia zwiększa wartość nieruchomości, co wyraźnie wynika z treści operatu (str. 13 operatu). Natomiast badanie rynku nieruchomości drogowych w żadnym wypadku nie miało służyć ustaleniu wartości prawa nieruchomości, gdyż brak było podstaw, aby w taki sposób ustalić jego wartość. Zresztą podstawy prawnej do takiego sposobu ustalenia wartości tego prawa nie wskazał sam skarżący, powołując się jedynie na sam fakt dokonanej przez biegłą analizy rynku nieruchomości drogowych, która - jak wskazano - służyła zupełnie innym celom. Zatem także w tym zakresie zarzuty skargi są bezpodstawne. Natomiast odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego, w ocenie skarżącego, ustalenia przeznaczenia nieruchomości, czego upatruje on w przyjęciu faktycznego przeznaczenia nieruchomości, a nie przeznaczenia określonego w Studium należy przede wszystkim zwrócić uwagę na zmianę treści art. 154 u.g.n. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688, dalej jako: ustawa zmieniająca u.p.z.p.). Poprzednio obowiązujący art. 154 u.g.n. stanowił bowiem, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1); w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2); w przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W świetle tak skonstruowanego przepisu w orzecznictwie i doktrynie przyjmowano, że w pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Dopiero w przypadku braku studium lub decyzji, rzeczoznawca majątkowy uwzględnia faktyczny sposób użytkowania (por. wyroki NSA z: 30 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2432/14, z 19 października 2017 r. sygn.. akt I OSK 3495/15, z 14 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 103/20, dostpne w CBOSA; podobnie w komentarzu do art. 154 u.g.n. E. Bończak-Kucharczyk - Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023). Natomiast powołana wyżej nowelizacja, dokonana ustawą zmieniającą u.p.z.p., która weszła w życie 24 września 2023 r., a zatem obowiązywała zarówno w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej, dokonała istotnej zmiany brzmienia art. 154 ust. 2 i 3 u.g.n. Przepis ten obecnie stanowi, że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2); w przypadku braku planu miejscowego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (ust. 3). Przy czym stosownie do art. 64 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p. do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie przez plan ogólny gminy należy rozumieć studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, z wyjątkiem spraw uchwalania planów ogólnych gminy. Należy zatem stwierdzić, że wprawdzie przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości ustawodawca zachował zasadę pierwszeństwa przeznaczenia wynikającego z planu miejscowego, ale zmodyfikował zasady co pozostałych sposobów ustalenia przeznaczenia nieruchomości ustalając że w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie to ustalane jest na podstawie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w dalszej kolejności – na podstawie faktycznego sposobu użytkowania nieruchomości lub ustalenia planu ogólnego gminy (czy też Studium w przypadku braku tego planu). W tej sytuacji, w ocenie Sądu, zasadne jest stwierdzenie, że rzeczoznawca majątkowy, dokonujący wyceny nieruchomości, w przypadku braku planu miejscowego i decyzji i warunkach zabudowy może ustalić jej przeznaczenie w oparciu o faktyczny sposób jej użytkowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy przeznaczenie gruntu, jak w niniejsze sprawie, nie budzi wątpliwości, a Studium, na które powołuje się skarżący, ma w obecnym stanie prawnym charakter tymczasowy, gdyż będzie obowiązywało jedynie do dnia wejścia w życie planu ogólnego gminy w danej gminie, jednak nie dłużej niż do dnia 30 czerwca 2026 r. (art. 65 ust. 1 ustawy zmieniającej u.p.z.p.). Dodatkowo należy podkreślić, że czym innym jest ocena wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego, a czym innym ocena prawidłowości tego operatu, która, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n., należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Podważenie prawidłowości operatu szacunkowego może nastąpić tylko w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 u.g.n. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, bowiem przepis ten nie zawiera jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych. Nie można natomiast oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych, skoro w ich ocenie operat nie wzbudził wątpliwości co do jego prawidłowości. W sytuacji zatem, gdy organ administracji nie dostrzega konieczności jego dalszej merytorycznej weryfikacji, możliwość skorzystania z weryfikacji operatu szacunkowego w powyższym trybie zależy od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzonego operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji (por. wyroki NSA z 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11; z 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14; z dnia 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt I OSK 1489/21, dostępne w CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący, pomimo kwestionowania prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu, nie skorzystał z możliwości wynikających z art. 157 u.g.n. i nie poddał go ocenie organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, ani też w toku postępowania administracyjnego nie przedstawił kontroperatu. Także zatem z tego względu nieskuteczne jest podważanie prawidłowości jego sporządzenia. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że organy słusznie przyjęły, że sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy jest wiarygodny i wystarczający dla określenia wartości rynkowej przedmiotowej nieruchomości. Zawiera bowiem wymagane przepisami elementy, został sporządzony zgodnie z wymogami określonymi w przepisach u.g.n. oraz rozporządzenia z 2023 r. oraz nie został skutecznie zakwestionowany obiektywnymi dowodami. W konsekwencji, organy administracyjne opierając się na dokonanej w tym operacie wycenie, nie naruszyły przepisów k.p.a. dotyczących wyjaśnienia i oceny stanu faktycznego sprawy. Wbrew stanowisku skarżącego, organ odwoławczy poddał operat wnikliwej analizie oceniając, na podstawie art. 80 k.p.a., jego wartość dowodową. Ustosunkowano się również do zgłaszanych w toku postępowania administracyjnego argumentów mający znaczenie dla rozpoznawanej sprawy, a podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w tym operacie. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę jako niezasadną.