I OSK 1489/21

Dnia 26 kwietnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Anna Wesołowska po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 611/20 w sprawie ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 14 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Po 611/20 oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za szkody powstałe na nieruchomości. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a.") zarzuciła: 1) naruszenie prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię art. 128 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 65 ze zm., dalej w skrócie "u.g.n."), w szczególności 128 ust. 4 tej ustawy, a także § 43 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej w skrócie "rozporządzenie"), między innymi poprzez przyjęcie, że remont czy przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej powoduje obniżenie wartości nieruchomości; 2) naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej w skrócie "k.p.a."), poprzez przyjęcie, iż oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego biegłego może dokonać jedynie organizacja zawodowa rzeczoznawców, a sąd administracyjny może weryfikować taki operat jedynie w zakresie, na jaki pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenie życiowe i zdrowy rozsadek – przy czym Sąd pierwszej instancji nie dokonał tej weryfikacji nawet w tym ograniczonym zakresie, przyjmując za wystarczające i w pełni wiarygodne wszystkie stwierdzenia biegłej. Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczyła, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiła argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej polega na tym, że to strona skarżąca musi prawidłowo wskazać i uzasadnić podstawy skargi kasacyjnej, a w ramach danej podstawy konkretne przepisy prawa materialnego lub procesowego, ponieważ one wyznaczają zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie. Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, w rzeczywistości istniały. Zakres kontroli wyznacza zatem autor skargi kasacyjnej, a z uwagi na sformalizowany charakter skargi kasacyjnej prawidłowe określenie podstaw, sformułowanie zarzutów, a także adekwatne do sformułowanych podstaw i zarzutów ich uzasadnienie – ma fundamentalne znaczenie. W rozpoznawanej skardze kasacyjnej jej autor wyliczenie przepisów wskazanych w podstawach kasacyjnych poprzedził zwrotem "w szczególności". Użycie takiego sformułowania może wskazywać, że oczekiwał on, iż Naczelny Sąd Administracyjny oceni sprawę także pod kątem innych jeszcze przepisów, nie ograniczając się tylko do wytkniętych przyczyn wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia. Sąd kasacyjny nie jest uprawniony do wyręczania strony i uzupełniania za nią zarzutów kasacyjnych. Nie może zatem domniemywać intencji autora skargi kasacyjnej. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był ograniczyć swe rozważania tylko do przepisów, które wprost zostały wskazane w skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1596/14). Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz § 43 rozporządzenia, między innymi przez przyjęcie, że remont czy przebudowa istniejącej linii elektroenergetycznej powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. stanowi: "Odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126. Odszkodowanie powinno odpowiadać wartości poniesionych szkód. Jeżeli wskutek tych zdarzeń zmniejszy się wartość nieruchomości, odszkodowanie powiększa się o kwotę odpowiadającą temu zmniejszeniu". Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu materialnoprawnego, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej. Innymi słowy, zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oznacza nieprawidłowe ustalenie stanu prawnego w wyniku naruszenia reguł wykładni, jest to spór o treść prawa. Tymczasem skarżąca kasacyjnie Spółka nie dokonuje odmiennej wykładni, wskazanych jako naruszone, przepisów prawa materialnego, nie wywodzi z treści tych przepisów innej normy prawnej, ale błędną wykładnię odnosi w istocie do okoliczności dotyczących stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor stwierdził bowiem, że Sąd pierwszej instancji powtarza za opinią biegłej, iż jeśli w sprawie doszło do demontażu starej linii napowietrznej i montażu nowej, to nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości. Sąd nie dostrzegł, że w tej konkretnej sytuacji nie ma mowy o nowej linii. Prace wykonywane były na istniejącej już od kilkudziesięciu lat linii elektroenergetycznej, ujętej już w planach zagospodarowania przestrzennego i polegały jedynie na wymianie jej elementów. Prace te nie stworzyły nowego stanu rzeczy i w żaden sposób nie pogorszyły warunków korzystania z nieruchomości. Tak sformułowany zarzut dotyczy więc okoliczności stanu faktycznego, ustalonych przez organy administracyjne i przyjętych przez Sąd pierwszej instancji jako prawidłowe, a dotyczących oceny dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ustalenia w tym zakresie nie przeczą więc twierdzeniu skargi kasacyjnej, że obecnie nastąpiła jedynie wymiana zdegradowanych technicznie elementów linii. Gdyby nawet przyjąć, że autor skargi kasacyjnej przez zarzut naruszenia prawa materialnego, poprzez błędną wykładnię, chce zakwestionować takie rozumienie określenia "zmniejszenie wartości nieruchomości", o którym mowa w art. 128 ust. 4 zdanie trzecie u.g.n., które wyklucza z tej normy takie zdarzenia jak remont, czy przebudowa linii elektroenergetycznej, ponieważ nie można przyjąć, że nastąpiło obniżenie wartości nieruchomości, skoro to obniżenie nastąpiło już kilkadziesiąt lat temu, kiedy była budowana linia, to zarzut ten należałoby uznać także za bezzasadny. Przepis art. 128 ust. 4 u.g.n. wyraźnie stanowi, że odszkodowanie przysługuje również za szkody powstałe wskutek zdarzeń, o których mowa w art. 120 i 124-126, a więc obejmujących także przebudowę i remont linii elektroenergetycznej. W odniesieniu do zarzutu naruszenia § 43 rozporządzenia konieczne jest podkreślenie kolejnej niedokładności skargi kasacyjnej. Wskazany § 43 rozporządzenia ma złożoną strukturę. Składa się z mniejszych jednostek redakcyjnych (paragrafów), zaś w orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki NSA z dnia: 20 sierpnia 2008 r., sygn. akt II FSK 557/07; 7 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2019/12; 28 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 552/12; 22 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1573/12; 27 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 218/11; 8 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2496/10 oraz 14 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2232/10). Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Powołany w skardze kasacyjnej § 43 rozporządzenia składa się z czterech ustępów, a dwa z nich dzielą się na punkty o zróżnicowanej treści normatywnej. Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżąca kasacyjnie Spółka nie doprecyzowała, naruszenia którego z ustępów i punktów § 43 rozporządzenia się dopatruje. Z tego powodu zarzut nie mógł być uwzględniony. Drugi zarzut skargi kasacyjnej dotyczy przepisów postępowania, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy – wskazano na naruszenie art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że operat biegłego może być weryfikowany jedynie przez organizację zawodową rzeczoznawców, a sąd administracyjny może weryfikować operat jedynie w zakresie, na jaki pozwalają na to inne dowody oraz wskazania wiedzy ogólnej, doświadczenie życiowe i zdrowy rozsądek. Zdaniem skarżącej kasacyjnie Spółki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie dokonał weryfikacji operatu szacunkowego nawet w tym ograniczonym zakresie, przyjmując za wystarczające i w pełni wiarygodne wszystkie stwierdzenia biegłej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika zaś, że zastrzeżenia budzi zaakceptowanie przez Sąd pierwszej instancji za organami administracyjnymi sposobu ustalenia przez rzeczoznawczynię majątkową powierzchni zajętej pod słup energetyczny, a konkretnie oparcie tego ustalenia na standardach rzeczoznawców, a nie w oparciu o "rzeczywiste fakty", a także sposobu ustalenia ilości humusu koniecznego do rekultywacji zniszczonej powierzchni. Skarżąca kasacyjnie wskazała dalej, że ustalenia te są sprzeczne z innymi dowodami (planem zagospodarowania, czy sposobem korzystania z nieruchomości), wskazaniami wiedzy, doświadczeniem życiowym czy zdrowym rozsądkiem. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji zarówno co do tego, że przedmiotowy operat mógł stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, jak również co do granic badania operatu szacunkowego przez organy administracyjne i sąd administracyjny. Zgodnie z art. 154 u.g.n., wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania odnoszą się w istocie do prawidłowości operatu szacunkowego, a nie wiarygodności operatu jako dowodu w postępowaniu administracyjnym. Prawidłowo stwierdził Sąd pierwszej instancji, że ocena ta nie może dotyczyć weryfikacji wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego, bowiem Sąd nie posiada wiedzy specjalistycznej w tym zakresie. Dokonanie natomiast oceny operatu szacunkowego przez Sąd powinno polegać na weryfikacji rzetelności, jak również wiarygodności takiego dowodu. W tym zakresie Sąd zobligowany jest do oceny, czy przy sporządzaniu operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy nie naruszył przepisów dotyczących wyceny wartości nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sporządzony w niniejszej sprawie operat szacunkowy, którego prawidłowej oceny dokonał Sąd pierwszej instancji, został sporządzony zgodnie z tymi przepisami. Polemika skarżącej kasacyjnie Spółki sprowadza się w istocie do skontrolowania rzeczoznawcy majątkowego w zakresie posiadanej przez niego wiedzy specjalistycznej w postaci analizy zastosowanych przez rzeczoznawcę majątkowego standardów. Podważenie natomiast prawidłowości operatu szacunkowego w tym zakresie mogłoby nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę mógł wystąpić każdy, gdyż przepis art. 157 u.g.n. nie ogranicza strony postępowania w możliwości zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych z wnioskiem o dokonanie oceny kwestionowanego operatu. Skarżąca nie wystąpiła do wskazanej organizacji o taką ocenę. Z akt nie wynika również, aby organy administracji pozostawiły tę okoliczność, jako niewyjaśnioną, co zobowiązywałoby je do takiego wystąpienia. O potrzebie weryfikacji operatu, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 i 4 u.g.n., decyduje bowiem powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do jego prawidłowości. Samo żądanie strony dokonania takiej weryfikacji i zgłaszane zarzuty wobec operatu są niewystarczające dla zlecenia przez organ oceny prawidłowości sporządzenia takiego operatu (por. np. wyroki NSA z dnia: 16 maja 2013 r., sygn. akt I OSK 2088/11 oraz 23 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2600/14). Powołana argumentacja nie mogła zatem stanowić uzasadnienia naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w wyniku dokonania błędnej kontroli zaskarżonej decyzji. Odmienne stanowisko skarżącej kasacyjnie co do oceny stanu faktycznego sprawy oraz wykładni przepisów materialnych w żaden bowiem sposób nie uzasadnia zarzutu niedostrzeżenia przez Sąd uchybień organu w zakresie prawidłowego zastosowania przepisów art. 128 ust. 4 u.g.n. oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała przy tym wpływu ewentualnego naruszenia przepisów postępowania na rozstrzygnięcie, co również czyniło zarzut naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. – zarzutem nieskutecznym. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zarzuty skargi kasacyjnej są niezasadne i dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skarga kasacyjna została oddalona. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.