II SA/Ol 663/21

Dnia 2 grudnia 2021 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 grudnia 2021 roku sprawy ze skargi M. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. G. kwotę 500 złotych (pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że 30 czerwca 2020 r. do Urzędu Gminy wpłynął wniosek z 22 czerwca 2020 r. spółki A, Oddział w A (dalej: spółka, uczestnik postępowania, inwestor) o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji obejmującej przebudowę linii "[...]" polegającą na odcinkowej przebudowie w oparciu o słupy nadleśne, wymianie lub podwyższeniu części istniejących stanowisk słupowych oraz wymianie przewodów na nowe na wskazanych we wniosku działkach. Pismem z 14 stycznia 2021 r. Wójt Gminy (dalej: organ I instancji) wezwał inwestora do przedłożenia ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla planowanej inwestycji. W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 22 stycznia 2021 r. inwestor wyjaśnił, że inwestycja ta nie wymaga wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Załączył pismo Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ) z 5 listopada 2020 r. (karta 57 akt adm.), zawierające jego stanowisko w przedmiocie interpretacji przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Decyzją z "[...]" organ I instancji ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla przedmiotowej inwestycji. W decyzji tej organ wskazał m.in., że inwestycja polegać będzie na odcinkowej przebudowie linii "[...]" w oparciu o słupy nadleśne, wymianę lub podwyższenie części istniejących stanowisk słupowych oraz wymianę przewodów na nowe. Długość przebudowywanej linii wynosi ok. 14,16 km. W decyzji podano również, że inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć, o których mowa w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w związku z czym nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, a co za tym idzie - przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powołując się na stanowisko GDOŚ zawarte w piśmie z 5 listopada 2020 r. wyjaśnił, że przebudowa istniejącej linii w niniejszej sprawie nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej. Dalej organ wskazał, że teren planowanej inwestycji położony jest w obszarze objętym formami ochrony przyrody, a mianowicie w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza A oraz w obszarze Natura 2000 Puszcza A. Organ stwierdził, że inwestycja nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko oraz gatunki roślin, zwierząt, siedliska przyrodnicze, dla których ochrony wyznaczony został obszar Natura 2000. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził ponadto, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego, ponieważ stanowi jeden z celów publicznych wymienionych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a ponadto stanowi działanie o znaczeniu ponadlokalnym - dotyczy przebudowy istniejącej linii wysokiego napięcia A - B, której celem jest przesyłanie energii elektrycznej na duże odległości, jak również zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego. Odwołanie od powyższej decyzji złożył M. G. (dalej: skarżący), zaskarżonej decyzji zarzucając: 1) naruszenie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w sytuacji, gdy planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w myśl § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 2) naruszenie art. 71 ust. 2 w/w ustawy poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w sytuacji gdy inwestycja polegająca na przebudowie linii "[...]" stanowi przedsięwzięcie, co do którego konieczne jest przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko oraz wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach; 3) naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewszechstronne zebranie materiału dowodowego, objawiające się przede wszystkim brakiem przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sytuacji, gdy bez przeprowadzenia tej oceny nie jest możliwe wydanie decyzji w niniejszej sprawie, a ponadto nie jest wiadomy zakres oddziaływania na środowisko przedmiotowej inwestycji; 4) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, dla których organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podczas gdy z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprost wynika, że inwestycja w postaci budowy i remontu linii elektroenergetycznych o napięciu nie mniejszym niż 110 kV stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 5) naruszenie art. 6 i 8 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i pominięcie wydanych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze wytycznych sposobu rozpatrzenia sprawy po uprzednim uchyleniu decyzji, w szczególności organ nie rozważył wszechstronnie, czy inwestycja może potencjalnie oddziaływać na środowisko, a ponownie ograniczył się do stwierdzenie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia, że inwestycja może potencjalnie oddziaływać na środowisko. Decyzją z "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium, organ II instancji lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził, że przebudowa linii wysokiego napięcia "[...]" niewątpliwie mieści się w katalogu celów publicznych w rozumieniu art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dotyczy ona linii wysokiego napięcia "[...]", która ma za zadanie przesyłanie energii elektrycznej na znaczne odległości - linia, której dotyczy przedmiotowa inwestycja ma długość ok. 14,16 km i stanowi jedynie fragment całej linii. Przebudowa ta ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego ponadlokalnej społeczności, niewątpliwie zatem stanowi inwestycję celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Kolegium argumentowało dalej, że zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 oraz 2) charakterystykę inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego złożony w niniejszej sprawie wniosek spełniał powyższe wymogi. Opisano w nim przebieg planowanej inwestycji oraz jej charakterystyczne parametry. Na załączonych do wniosku mapach w skali 1:2000 naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji. Kolegium podniosło, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 3 w/w ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Organ odwoławczy argumentował dalej, że z akt sprawy wynika, iż projekt decyzji ustalającej lokalizację przedmiotowej inwestycji celu publicznego został przedłożony do uzgodnienia Staroście A - w zakresie ochrony gruntów rolnych, zaś Dyrektorowi Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych - w zakresie ochrony gruntów leśnych. Postanowieniem z "[...]", działający z upoważnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych Z-ca Dyrektora ds. Gospodarki Leśnej uzgodnił przedłożony projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych. Starosta A nie zajął w ustawowym terminie stanowiska w sprawie zatem - na podstawie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uzgodnienie projektu decyzji przez ten organ uważa się za dokonane. Zdaniem Kolegium współdziałanie tych organów, tj. organów powołanych do ochrony gruntów rolnych i leśnych, w niniejszym postępowaniu sprowadza się w istocie do przyjęcia przez ustawodawcę zasady, zgodnie z którą ocena spełnienia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 w/w ustawy, zostaje pozostawiona rozstrzygnięciu tych organów. Organy te dokonując uzgodnienia projektu decyzji wskazują w istocie, iż warunek ten uznać należy za spełniony. Kolegium wskazało również, że nie stwierdziło, podobnie jak organ I instancji, aby projektowana inwestycja naruszała przepisy odrębne. Organ drugiej instancji wskazał, że projekt decyzji ustalającej lokalizację dla przedmiotowej inwestycji celu publicznego został przedłożony do uzgodnienia właściwym w sprawie organom, tj. Zarządowi Dróg Powiatowych - w zakresie obszaru przyległego do pasa drogi powiatowej nr "[...]", Państwowemu Gospodarstwu Wodnemu Wody Polskie, Zarządowi Zlewni w A oraz Zarządowi Zlewni w A - w zakresie melioracji wodnych, Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w A - zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - w zakresie obszaru przyległego do pasa drogi krajowej Nr "[...]", Geologowi Wojewódzkiemu - z zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Postanowieniem z "[...]", Dyrektor Zarządu Zlewni Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uzgodnił przedłożony projekt decyzji w zakresie melioracji wodnych. Pozostałe organy uzgadniające nie zajęły stanowiska w ustawowym terminie, w związku z czym na podstawie art. 53 ust. 5 i 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnienie uważa się za dokonane. Kolegium argumentowało dalej, że rozważyło, czy dla planowanej inwestycji nie jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody jej realizacji. W tym zakresie organ odwoławczy wskazał, że pismem z 5 listopada 2020 r. GDOŚ wyjaśnił, że jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii na co najmniej 220 kV jako spełniająca warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2 lub § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisk będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozostałe prace prowadzone w stosunku do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, takie jak wymiana niektórych elementów lub całej konstrukcji wsporczej (słupów) nieprowadząca do zmiany przebiegu linii, wymiana zużytych lub zniszczonych przewodów oraz wymiana innych zużytych elementów linii nie powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Organ II instancji podniósł, że przedmiotem niniejszego postępowania jest przebudowa linii "[...]", przy czym w wyniku jej realizacji nie dojdzie do zmiany żadnego z jej parametrów. Bez zmian pozostanie długość przedmiotowej linii i jej lokalizacja, przebudowa zostanie wykonana z zachowaniem osi istniejącej napowietrznej linii "[...]" w granicach działek wskazanych w decyzji. Zmianie nie ulegnie również napięcie znamionowe istniejącej linii. Jak wynika z wniosku inwestora, przedsięwzięcie polegać będzie na wymianie przewodów, części stanowisk słupowych, podwyższeniu części stanowisk słupowych, przesunięciu części stanowisk słupowych z zachowaniem osi linii. Inwestycja polegać ma zatem na modernizacji istniejącej linii bez zmiany jej parametrów w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tej linii. Kolegium stwierdziło, że tego rodzaju inwestycja nie wpłynie na środowisko, jej użytkowanie będzie wywoływać tożsame skutki z tymi wywoływanymi przez istniejącą już linię. Skargę na powyższą decyzję wywiódł M. G., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił: 1) naruszenie przepisu prawa, a mianowicie art. 53 ust. 4 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie skutkujące nieuzgodnieniem decyzji z właściwym organem nadzoru górniczego, w sytuacji gdy napowietrzna linia, przebiega przez działkę nr geod. "[...]" obręb A, na której usytuowany jest obszar górniczy "[...]" o łącznej powierzchni 66 080 m2, a co za tym idzie organ wydający decyzję miał obowiązek przeprowadzenia uzgodnień z organem nadzoru górniczego przed wydaniem decyzji w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, 2) naruszenie przepis prawa, a mianowicie art. 54 pkt 2 lit. e ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie w treści decyzji o ustaleniu lokalizacji wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, w sytuacji gdy napowietrzna linia przebiega przez działkę nr geod. "[...]" obręb A, na której usytuowany jest obszar górniczy A o łącznej powierzchni 66 080 m2, 3) naruszenie przepisu prawa, a mianowicie § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku remontu albo modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV inwestycja taka nie stanowi przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko, w sytuacji gdy budowa linii o napięciu nie mniejszym niż 110 kV stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco wpływać na środowisko, zaś wyłączenie dotyczy rozbudowy, przebudowy lub montażu w przypadku gdy zmiana parametrów nie powoduje zakwalifikowania takiego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (w niniejszej sprawie zmniejszenie napięcia linii poniżej 110 kV), a więc przebudowa linii "[...]" jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 4) naruszenie przepisu prawa, a mianowicie art. 59 ust. 1 pkt 2, w zw. z art. 63 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy inwestycja ta znajduje się na terenach objętych formami ochrony przyrody, a mianowicie w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza A oraz w Obszarze Natura 2000, a także przebiega przez obszary leśne, zaś organy nie przeprowadziły analizy jej przeprowadzenia pod kątem ochrony przyrody, ani nie ustaliły jaki wpływ na przyrodę będzie miało przeprowadzenie inwestycji przy użyciu m. in ciężkiego sprzętu, 5) naruszenie przepisu prawa, a mianowicie art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) poprzez niewszechstronne zebranie i rozważanie materiału dowodowego w niniejszej sprawie, skutkujące utrzymaniem w mocy wadliwej decyzji organu I instancji oraz objawiające się przede wszystkim: pominięciem, że część planowanej inwestycji przebiega przez teren górniczy co skutkowało zaniechaniem ustaleń z odpowiednim organem nadzoru górniczego poprzedzających wydanie decyzji a także niewskazaniem wymagań w zakresie ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; zaniechaniem ustalenia wpływu przeprowadzenia inwestycji na obszary chronione oraz leśne, w szczególności w zakresie przeprowadzenia prac przy użyciu m. in. ciężkiego sprzętu, 6) naruszenie przepisu prawa, a mianowicie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w uzasadnieniu wydanej decyzji kategorycznych przyczyn dla których organ uznał, że przedmiotowa inwestycja nie zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w sytuacji gdy z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko wprost wynika, że inwestycje w postaci budowy i remontu linii elektroenergetycznych o napięciu nie mniejszym niż 110 kV stanowią przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, pominięcie oceny uwzględnienia przez organ I instancji wytycznych na zasadzie art. 138 § 2 in fine k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Kolegium z "[...]", którym to rozstrzygnięciem organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia polegającego na budowie elektroenergetycznej sieci kablowej WN 110 kV. Należy w pierwszej kolejności zauważyć, że stosownie do treści art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 741, dalej: u.p.z.p.) realizacja inwestycji celu publicznego, w przypadku braku planu miejscowego, może nastąpić po wcześniejszym uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W art. 2 pkt 5 u.p.z.p. zawarto definicję legalną "inwestycji celu publicznego", wyjaśniając, że pod pojęciem powyższym należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że stosownie do treści art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 t. j.) celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a więc realizacja inwestycji liniowych. Niewątpliwie planowana inwestycja – budowa elektroenergetycznej sieci kablowej WN 110kV mieści się w zakresie zastosowania powołanego powyżej przepisu. W orzecznictwie przyjmuje się, że budowa czy przebudowa odcinka sieci elektroenergetycznej realizuje wyjątkowo ważny interes inwestora, ważny interes gospodarczy państwa oraz interes społeczny (zob. wyroki NSA z dnia 6 lipca 2016 r.: I OSK 1648/15, I OSK 1650/15, I OSK 1719/15, I OSK 1988/14, I OSK 2251/15, I OSK 2480/15, I OSK 2432/15, I OSK 2875/15, I OSK 3013/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2013 r., I OSK 2967/12). Realizowanie sieci energetycznej jako inwestycji liniowej jest realizacją celu publicznego. Dla oceny spełnienia przesłanki "celu publicznego" nie ma znaczenia, kto ten cel ustawowy realizuje i kto jest jego inwestorem - Skarb Państwa, samorząd terytorialny czy inna osoba prawna. Podobnie nie ma znaczenia czy na danym obszarze ma ona charakter tranzytowy czy też docelowy (zob. wyroki NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 697/15 i I OSK 796/16). Inwestycja omawianego typu ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości. Z tego względu zachowany jest wymóg proporcjonalności z art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., I OSK 3417/15). Przedstawione stanowisko prezentowane jest jednolicie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i nie budzi wątpliwości składu orzekającego w niniejszej sprawie. W tym miejscu wskazać należy, że jest oczywiste, że inwestor realizujący inwestycję celu publicznego ma w pewnym sensie uprzywilejowaną pozycję względem właścicieli nieruchomości, ale wynika to z charakteru inwestycji w szczególności inwestycji liniowej. Trudno też oczekiwać od takiego inwestora, żeby przedstawiał różne trasy alternatywne dla przebiegu linii uwzględniając oczekiwania poszczególnych właścicieli nieruchomości. Pomijając już kwestię, że powyższe obowiązki nie wynikają z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to takie obostrzenia mogłyby skutkować znacznie wyższym kosztem inwestycji (lub nawet brakiem możliwości jej realizacji), która musiałaby omijać działki poszczególnych właścicieli niechętnych konkretnej inwestycji. Skoro w sprawie mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, to słusznie organy zastosowały procedurę związaną z tego typu inwestycjami. Zgodnie z treścią art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora, który powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000 oraz 2) charakterystykę inwestycji. Sąd podziela ocenę Kolegium wyrażoną w zaskarżonej decyzji, że złożony w niniejszej sprawie wniosek spełnia powyższe wymogi. Opisano w nim przebieg planowanej inwestycji oraz jej charakterystyczne parametry. Na załączonych do wniosku mapach w skali 1:2000 naniesiono linie rozgraniczające teren inwestycji. Wskazać należy, że z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że zakres postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego winien obejmować sporządzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Podnieść dalej trzeba, że stosownie do treści art. 53 ust. 4 pkt 4) i pkt 5) u.p.z.p. decyzje, o których mowa w art. 51 ust. 1, wydaje się po uzgodnieniu z: 4) właściwym organem nadzoru górniczego - w odniesieniu do terenów górniczych; 5) właściwym organem administracji geologicznej - w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. W sprawie poza sporem pozostaje, że w toku postępowania administracyjnego organy nie uzgodniły decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z właściwym organem nadzoru górniczego. Decyzję tą uzgodniły milcząco jedynie z właściwym organem administracji geologicznej. Wskazać należy, że z art. 6 pkt 5) ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 1064, dalej: p.g.g.) wynika, że obszarem górniczym jest przestrzeń, w granicach której przedsiębiorca jest uprawniony do wydobywania kopaliny, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów, podziemnego składowania dwutlenku węgla oraz prowadzenia robót górniczych niezbędnych do wykonywania koncesji. Art. 6 pkt 15) p.g.g. stanowi, że terenem górniczym - jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego. W pkt 18) art. 6 p.g.g. wskazano, że zakładem górniczym - jest wyodrębniony technicznie i organizacyjnie zespół środków służących bezpośrednio do wykonywania działalności regulowanej ustawą w zakresie wydobywania kopalin ze złóż, a w podziemnych zakładach górniczych wydobywających węgiel kamienny wraz z pozostającym w związku technologicznym z wydobyciem kopaliny przygotowaniem wydobytej kopaliny do sprzedaży, podziemnego bezzbiornikowego magazynowania substancji, podziemnego składowania odpadów albo podziemnego składowania dwutlenku węgla, w tym wyrobiska górnicze, obiekty budowlane, urządzenia oraz instalacje. Pkt 19) tego artykułu stanowi natomiast, że złożem kopaliny - jest naturalne nagromadzenie minerałów, skał oraz innych substancji, których wydobywanie może przynieść korzyść gospodarczą. Z załączonej do skargi decyzji Marszałka Województwa z "[...]" wynika, że udzielono skarżącemu prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą Przedsiębiorstwo A koncesji na wydobywanie metodą odkrywkową kopaliny ze złoża piaskowo-żwirowego A. Złoże położone jest w granicach działki nr "[...]", którą także obejmuje niniejszy wniosek o lokalizację inwestycji celu publicznego. Z decyzji tej wynika również, że wyznaczono granice obszaru górniczego A oraz granice terenu górniczego A. Mając powyższe na uwadze przyjąć należy, że organy miały w sprawie obowiązek odnieść się do powyższych kwestii i ustalić oraz wypowiedzieć się, czy w odniesieniu do działki skarżącego decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wymaga uzgodnienia z właściwym organem nadzoru górniczego. Ponadto wskazać należy przy przyjęciu, że na terenie przebiegu linii WN znajduje się teren górniczy, nie było wystarczające samo uzgodnienie decyzji z właściwym organem administracji geologicznej. W sprawie bowiem poza ustaleniem, że na terenie działki nr "[...]" występuje udokumentowane złoże kopaliny, koniecznym było zbadanie, faktu występowania terenu górniczego, a w przypadku jego potwierdzenia - na co wskazuje decyzja załączona do skargi - uzgodnienie decyzji z właściwym organem nadzoru górniczego. W konsekwencji za słuszny należałoby uznać również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 54 pkt 2) lit. e) u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie - a przynajmniej nie wyjaśnienie - w treści decyzji wymagań dotyczących ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Powyższy przepis stanowi bowiem, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa m.in. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Powyższe uchybienia skutkują koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. Organy dokonały bowiem w sposób niedostateczny z naruszeniem treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a. analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji oraz analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych. Ponadto stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu. Nie ulega wątpliwości, że zgodnie z ust. 4 i ust. 5 art. 53 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego są wydawane po uzgodnieniu dokonywanym w trybie art. 106 k.p.a. z organami, wymienionymi w art. 53 ust. 4 pkt 1-11 u.p.z.p. Użyty w ust. 4 komentowanego artykułu zwrot "decyzje [...] wydaje się po uzgodnieniu" oznacza, że w postępowaniu głównym organ właściwy do wydania decyzji, dysponując pozytywnym albo negatywnym postanowieniem będącym efektem uzgodnienia (czyli prowadzonego postępowania akcesoryjnego), jest nim związany i nie może wydać decyzji sprzecznej ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Mając na względzie powyższe, stanowisko wydane w wyniku uzgodnienia rozstrzyga o treści decyzji (wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/2012, LexisNexis nr 8055751, CBOSA). Co więcej, stanowisko zajęte w toku postępowania uzgodnieniowego nie może być samodzielnie weryfikowane przez organ prowadzący postępowanie główne nawet wtedy, gdy postępowanie, w którym wydano postanowienie uzgodnieniowe, jest obarczone wadami proceduralnymi (wyrok NSA z 20 czerwca 2007 r., II OSK 922/2006, LexisNexis nr 2126656). Wynika to z charakteru prawnego uzgodnienia, które w przeciwieństwie do opinii jest formą o znaczeniu stanowczym i wiąże organ administracyjny rozstrzygający w postępowaniu głównym (wyrok WSA w Łodzi z 18 stycznia 2013 r., II SA/Łd 915/2012, LexisNexis nr 8055751, CBOSA). Ewentualna weryfikacja postanowień uzgodnieniowych jest możliwa tylko w postaci wniesienia zażalenia albo w trybach nadzwyczajnych. Tym samym, do czasu wyeliminowania tych postanowień z obrotu prawnego i podjęcia w ich miejsce innych, wiążą one organ prowadzący postępowanie główne. Co więcej, wad proceduralnych, którymi jest dotknięte postępowanie uzgodnieniowe, nie można rozciągać na postępowanie główne (por. Buczyński Krzysztof i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz Buczyński Krzysztof i in., Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Opublikowano: LexisNexis 2014). Z tych względów należało uchylić zaskarżoną decyzję. Sąd nie podzielił natomiast pozostałych zarzutów skargi. Nie ulega wątpliwości, że przedmiotem wniosku była jedynie przebudowa linii elektroenergetycznej bez zmiany napięcia tejże linii. Nie ulega również wątpliwości, że nie został zmieniony przebieg linii. Zmianie mogła podlegać jedynie wysokość linii oraz lokalizacja poszczególnych słupów energetycznych, ale w granicach przebiegu linii. Poza sporem pozostaje również, że linia przebiegała już przez działkę skarżącego oraz przez tereny objęte różnymi formami ochrony przyrody. Skarżący zarzucił, że decyzje organów naruszają art. 59 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 247; dalej: ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku) poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie ma konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, w sytuacji gdy inwestycja ta znajduje się na terenach objętych formami ochrony przyrody oraz § 3 ust. 1 pkt 7 w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839; dalej: rozporządzenie), poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przypadku remontu albo modernizacji napowietrznej linii elektroenergetycznej o napięciu znamionowym 110 kV inwestycja taka nie stanowi przedsięwzięcia znacząco oddziałującego na środowisko, w sytuacji gdy budowa linii o napięciu nie mniejszym niż 110 kV stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco wpływać na środowisko, zaś wyłączenie dotyczy rozbudowy, przebudowy lub montażu w przypadku gdy zmiana parametrów nie powoduje zakwalifikowania takiego przedsięwzięcia jako mogącego znacząco oddziaływać na środowisko (w niniejszej sprawie zmniejszenie napięcia linii poniżej 110 kV), a więc przebudowa linii 110 kV jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W zakresie tych zarzutów Sąd w całości podzielił stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Przede wszystkim wskazać należy, że art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku stanowi, że przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Art. 63 ust. 1 wskazuje zaś, iż obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie kryteria wymienione w tym przepisie. Natomiast § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się napowietrzne linie elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110kV inne niż wymienione w § 2 ust. 1 pkt 6. Natomiast w § 3 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia prawodawca wskazał, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia polegające na rozbudowie, przebudowie lub montażu realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia wymienionego w ust. 1, z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile zostały one określone; w przypadku gdy jest to druga lub kolejna rozbudowa, przebudowa lub montaż, sumowaniu podlegają parametry tej rozbudowy, przebudowy lub montażu z poprzednimi rozbudowami, przebudowami lub montażami, o ile nie zostały one objęte decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Zdaniem Sądu Kolegium odwołując się w tej mierze do stanowiska zawartego w piśmie z 5 listopada 2020 r. RDOŚ jak najbardziej zasadnie przyjęło, że "progi" użyte w przepisach w/w rozporządzenia to wartości liczbowe służące do opisu cech przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz oddzielenia przedsięwzięć przypisanych do różnych kategorii: przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko od przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko od przedsięwzięć nienależących do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zawarte w cyt. powyżej przepisie § 3 ust. 2 pkt 2 wyrażenie "z wyłączeniem przypadków, w których ulegająca zmianie lub powstająca w wyniku rozbudowy, przebudowy lub montażu część realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia nie osiąga progów określonych w ust. 1, o ile nie zostały one określone" dotyczy zmiany progów. W przypadku zmian istniejących stacji elektroenergetycznych o napięciu znamionowym 110 kV, czyli zrealizowanych przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, przedsięwzięciami mogącymi znacząco oddziaływać na środowisko będą przebudowy/rozbudowy, które spowodują osiągnięcie progu 220 kV. Pozostałe ingerencje w stacje elektroenergetyczne o napięciu znamionowym nie mniejszym niż 110 kV nie powinny być kwalifikowane jako przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko. Jedynie zmiana polegająca na zwiększeniu napięcia znamionowego linii na co najmniej 220 kV jako spełniająca warunek określony w § 3 ust. 2 pkt 2 lub § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia będzie wymagać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Pozostałe prace prowadzone w stosunku do przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, takie jak wymiana niektórych elementów lub całej konstrukcji wsporczej (słupów) nieprowadząca do zmiany przebiegu linii, wymiana zużytych lub zniszczonych przewodów oraz wymiana innych zużytych elementów linii nie powinna być kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przyjąć zatem trzeba, że skoro przedmiotem niniejszego postępowania jest przebudowa linii "[...]", przy czym w wyniku jej realizacji nie dojdzie do zmiany żadnego z jej parametrów, to w takiej sytuacji jak najbardziej zasadne było stanowisko organów wskazujące, że ocena przeprowadzenia oddziaływania na środowisko nie jest wymagana. W sprawie nie doszło bowiem do zmiany istotnych elementów inwestycji, które oddziaływałyby na środowisko. Bez zmian pozostanie bowiem długość przedmiotowej linii i jej lokalizacja, przebudowa zostanie wykonana z zachowaniem osi istniejącej napowietrznej linii "[...]" w granicach działek wskazanych w decyzji. Zmianie nie ulegnie również napięcie znamionowe istniejącej linii. Jak wynika z wniosku inwestora, przedsięwzięcie polegać będzie na wymianie przewodów, części stanowisk słupowych, podwyższeniu części stanowisk słupowych, przesunięciu części stanowisk słupowych z zachowaniem osi linii. Inwestycja polegać ma zatem na modernizacji istniejącej linii bez zmiany jej parametrów w celu zapewnienia bezpieczeństwa użytkowania tej linii. Podobnie w sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia innych przepisów związanych z ochroną środowiska z uwagi na to, że inwestycja ta znajduje się na terenach objętych formami ochrony przyrody, a mianowicie w Obszarze Chronionego Krajobrazu Pojezierza oraz w Obszarze Natura 2000, a także przebiega przez obszary leśne. Właśnie z tego względu organ I instancji zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o uzgodnienie inwestycji w zakresie obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody, a organ ten uzgodnił milcząco przedmiotową inwestycję. Podobnie Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych postanowieniem z "[...]" uzgodnił przedłożony projekt decyzji w zakresie ochrony gruntów leśnych. Jak wskazano wyżej organy orzekające w niniejszej sprawie związane były dokonanymi uzgodnieniami, z tego też względu nie mogły wydać decyzji sprzecznej ze stanowiskiem organu uzgadniającego. Samo przejście inwestycji przez tereny chronione mocą ustawy o ochronie przyrody nie powoduje jeszcze, że inwestycja narusza przepisy odnoszące się do ochrony przyrody, tym bardziej, że w sprawie mamy do czynienia jedynie z przebudową istniejącej linii WN. Wskazać także należy, że Kolegium w uzasadnieniu decyzji przenalizowało planowaną inwestycję pod względem jej zgodności z prawem i nie stwierdziło, by inwestycja naruszała art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. i przepisy odrębne. Ponadto projekt decyzji posiada wszystkie pozostałe uzgodnienia. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej zawartej w wyroku i wypowie się również w kwestii obowiązku uzgodnienia inwestycji z właściwym organem nadzoru górniczego. Stwierdzając naruszenie przepisów prawa należało w pkt I uchylić zaskarżoną decyzję stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) p.p.s.a. O zwrocie kosztów sądowych na rzecz skarżącego orzeczono w punkcie II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a., które obejmują zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł.