II SA/Ol 739/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2026 r. sprawy ze skargi D. T. i M. T. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie zamiaru wykonania robót budowlanych oddala skargę. Decyzją z 24 lipca 2025 r. Starosta Giżycki (dalej: "starosta", "organ pierwszej instancji") zgłosił sprzeciw do zgłoszenia D.T. i M.T. (dalej: "skarżący") dotyczący wykonania robót budowlanych na działce [...]. Podał, że skarżący w zgłoszeniu określili planowaną inwestycję jako wykonanie niewielkiego nasypu ziemi na działce przez podniesienie (wyrównanie) terenu działki w celu przygotowania jej pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Skarżący zaznaczyli, że teren jest objęty ustaleniami planu miejscowego, który nie zawiera zakazu zmiany naturalnego ukształtowania terenu. Oświadczyli, że ukształtowanie powierzchni działki nie zmieni kierunku odpływu wód opadowych lub gruntowych i nie będzie naruszać stosunków wodnych ani praw sąsiadów. Starosta stwierdził, że zamierzenie budowlane polegające na wykonaniu nasypu ziemi, niezależnie od jego wielkości, nie mieści się w art. 29 – art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, z późn. zm., dalej: "ustawa"), które umożliwiają inwestorowi budowę tego typu obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Niedopuszczalna jest rozszerzająca interpretacja ww. przepisów, zatem zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy wykonanie nasypu ziemnego wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W złożonym odwołaniu skarżący podnieśli, że zgłoszone roboty miały polegać na zniwelowaniu terenu, bez istotnej zmiany ukształtowania działki. Wywiedli z art. 41 ustawy, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można kwalifikować jako roboty budowlane, tylko gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego. Skarżący nie zamierzają rozpoczynać budowy, a informacja w zgłoszeniu o robotach budowlanych wskazuje ogólnie cel, gdyż działka stanowi teren budowlany. Wywiedli, że nawieziona na działkę ziemia, nawet w dużej ilości, niemająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej i jako taka nie jest budowlą w rozumieniu ustawy, a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. Stwierdzili, że niwelacja nie jest też budowlą ziemną, gdyż musiałaby mieć charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych. Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej: "wojewoda") decyzją z 8 października 2025 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyjaśnił, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, roboty budowlane co do zasady można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – art. 31. W art. 29 znajduje się zamknięty katalog wyjątków, dotyczących budowy obiektów budowlanych lub wykonywania robót budowlanych, w stosunku do których nie obowiązuje inwestora konieczność uzyskania pozwolenia na budowę. Zauważył, że wymienione w art. 29 ustawy budowy i roboty budowlane nie należą do największych i najbardziej skomplikowanych pod względem techniczno-budowlanym. Ratio legis tego przepisu wiąże się więc ze zwolnieniem wymienionych w nim zamierzeń z części reglamentacji prawnej, lecz większość obiektów i robót wskazanych w tym przepisie dla spełnienia warunku legalności podlega uproszczonej procedurze zgłoszenia zamiaru ich wykonania (art. 30 ustawy). Zamiar ten jest poddany ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej z punktu widzenia zgodności z normami prawa budowlanego i sprowadza się do wyrażenia domniemanej zgody na ich prowadzenie albo do wniesienia sprzeciwu w formie decyzji administracyjnej (art. 30 ust. 6 ustawy). Zauważył, że skarżący zgłosili zamiar wykonania robót polegających na wykonaniu "niewielkiego nasypu ziemi na wskazanej działce, aby podnieść (wyrównać) teren działki w celu przygotowania pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego". W zamkniętym katalogu z art. 29 ustawy brak jest takich robót. Zatem, skoro zgłoszone roboty nie mieszczą się w art. 29 ustawy, a celem ich wykonywania jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, organ zobligowany był do wniesienia sprzeciwu. Wojewoda wyjaśnił, że pracami przygotowawczymi w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy jest m.in. wytyczenie geodezyjne obiektu w terenie i wykonanie niwelacji terenu. Niwelacja terenu polega na wyznaczeniu wysokości punktów terenu nad umownym poziomem odniesienia na podstawie ustalenia różnic wysokości poszczególnych punktów. Zaznaczył, że prace te muszą być związane z wzniesieniem jakiegoś obiektu budowlanego. Z uwagi na to że skarżący w zgłoszeniu oświadczyli, że "prace te mają na celu podniesienie (wyrównanie) terenu działki w celu przygotowania pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego", zasadnym było wydanie sprzeciwu przez organ pierwszej instancji, gdyż zakres robót objęty analizowanym zgłoszeniem dotyczy prac przygotowawczych do realizacji budowy, na którą wcześniej inwestor powinien uzyskać pozwolenie na budowę lub zgłoszenie (art. 41 ust. 3 ustawy). Wojewoda stwierdził, że określenie w zgłoszeniu rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót jest wiążące dla organu. Zmiana tych danych w odwołaniu prowadzi do zmiany treści zgłoszenia już po dacie wydania decyzji, co jest niedopuszczalne. Dodał, że wbrew stwierdzeniu zawartemu w zgłoszeniu, różnicy wysokości terenu pomiędzy zachodnią a wschodnią granicą ww. działki wynoszącej ponad 7 m, nie można nazwać niewielką, a realizacja takiego nasypu zwiększyłaby ograniczenia i uciążliwości dla terenów sąsiednich. W złożonej skardze skarżący zarzucili naruszenie art. 29 i art. 41 ust. 1 i 2 ustawy przez uznanie, że planowane przez skarżących roboty niwelacyjne stanowią prace przygotowawcze do budowy domu jednorodzinnego, podczas gdy nie planowali rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego. Nie zgodzili się również z poglądem, że roboty polegające na wyrównaniu działki budowlanej wymagają uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, podczas gdy tego rodzaju roboty nie zostały wymienione w art. 29, a ich wykonanie nie powoduje powstania obiektu budowlanego ani budowli ziemnej. Podkreślili, że nie ma projektu budowlanego czy decyzji o pozwoleniu na budowę, co wyklucza zakwalifikowanie spornych czynności jako przygotowawczych. Ponadto zarzucili naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej: "k.p.a.") przez zaniechanie przeprowadzenia pełnego postępowania wyjaśniającego i uznanie, że wzmianka o planowanej budowie domu przesądza o charakterze robót jako przygotowawczych. Zarzucili nadmiernie rygorystyczną i formalistyczną interpretację ich oświadczenia, mimo wyjaśnień, że prace dotyczyły jedynie niwelacji i nie miały związku z rozpoczęciem budowy, co narusza art. 8 § 1 k.p.a. Skarżący stwierdzili, że uchybiono też art. 9 k.p.a., gdyż nie wyjaśniono znaczenia użytego przez nich sformułowania i skutków prawnych zgłoszenia. Wywiedli, że bezpodstawny jest pogląd, że strona nie może złożyć dodatkowych wyjaśnień w toku postępowania odwoławczego. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji starosty oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam przedstawioną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji i decyzji organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie naruszają one przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Kwestionowane decyzje zostały wydane w postępowaniu związanym ze złożeniem przez skarżących 3 lipca 2025 r. zgłoszeniem budowy lub wykonania innych robót budowlanych. Zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych jest odstępstwem od zasady wyrażonej w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej także: "p.b."), zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Od zasady tej istnieją wyjątki, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 29. Niektóre z wyliczonych w art. 29 robót budowlanych wymagają, przed przystąpieniem do realizacji inwestycji, zgłoszenia właściwemu organowi administracji publicznej zamiaru przystąpienia do realizacji robót budowlanych. Zgłoszenie dokonywane jest w prostszej procedurze niż przewidziana w przypadku ubiegania się o decyzję o pozwolenie na budowę. Stosownie do art. 30 ust. 1b p.b. zgłoszenia budowy lub wykonywania innych robót budowlanych dokonuje się organowi administracji architektoniczno-budowlanej. W zgłoszeniu należy określić rodzaj, zakres, miejsce i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia (ust. 2), a do zgłoszenia należy dołączyć stosowną dokumentację, której zakres zależy od rodzaju planowanie inwestycji (ust. 2a). W ust. 5 zastrzeżono, że zgłoszenia należy dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Organ administracji architektoniczno-budowlanej, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zgłoszenia (z wyjątkiem przewidzianym w ust. 5g), może, w drodze decyzji, wnieść sprzeciw. Do wykonywania robót budowlanych można przystąpić, jeżeli organ administracji architektoniczno-budowlanej nie wniósł sprzeciwu w tym terminie. Natomiast, zgodnie z ust. 5aa organ administracji architektoniczno-budowlanej może z urzędu, przed upływem terminu, o którym mowa w ust. 5, wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu. Wydanie zaświadczenia wyłącza możliwość wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w ust. 6 i 7, oraz uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. Przepis ust. 5e stosuje się odpowiednio. Ustawodawca zastrzegł w ust. 5c, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na zgłaszającego, w drodze postanowienia, obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Jednocześnie, nałożenie obowiązku, o którym mowa w ust. 5c, przerywa bieg terminu, o którym mowa w ust. 5 (ust. 5d). W ust. 6 ustawodawca wskazał 4 przypadki, w których organ ma obowiązek wniesienia sprzeciwu (w tym sytuację, gdy zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę – pkt 1). Z cytowanych przepisów wynika, że zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 p.b. jest jednostronną czynnością prawną dokonywaną przez inwestora, polegającą na zawiadomieniu organu administracji architektoniczno-budowlanej o zamiarze realizacji określonych robót budowlanych, które przepisami prawa zostały zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyroki NSA z 24.11.2016 r. II OSK 1293/15, 28.04.2016 r. II OSK 2080/14; 24.09.2015 r. II OSK 187/14 – wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestor, określając w zgłoszeniu rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych, wyznacza przedmiot podlegający sprawdzeniu przez właściwy organ na podstawie przepisów prawa budowlanego. Organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek przede wszystkim sprawdzenia, czy objęte zgłoszeniem budowa lub roboty budowlane kwalifikują się według art. 30 ust. 1 p.b. do zgłoszenia, czy też wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę. Po weryfikacji złożonej przez inwestora dokumentacji organ może nałożyć na inwestora w drodze postanowienia obowiązek uzupełnienia zgłoszenia. Na etapie uzupełnienia zgłoszenia na żądanie organu może dojść do sytuacji, w której organ będzie miał do czynienia z innym rodzajowo zgłoszeniem, niż mogłoby to wynikać z niekompletnego zgłoszenia. W zależności od dalszych wyników czynności sprawdzających, w przypadku pozytywnego wyniku sprawdzenia – organ może wydać zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu lub nie wydaje żadnego aktu administracyjnego (decyzji, postanowienia), co oznacza pozytywne zakończenie sprawy, zaś po stwierdzeniu wystąpienia przesłanek z art. 30 ust. 6 lub ust. 7 – wnosi sprzeciw w drodze decyzji. Zgłoszenie budowy lub wykonania innych robót budowlanych jest sformalizowanym oświadczeniem woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej. Niezgłoszenie sprzeciwu przez właściwy organ powoduje, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego w granicach określonych w zgłoszeniu powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie decyzji administracyjnej. Jeżeli natomiast organ zdecyduje się wnieść sprzeciw, to nastąpi wszczęcie z urzędu postępowania regulowanego przepisami k.p.a. Do czasu wszczęcia tego postępowania, badanie zgłoszenia po jego wniesieniu (a przed ewentualnym sprzeciwem organu) odbywa się w oparciu o niesformalizowane zasady (por. wyrok NSA z 4.11.2011 r. II OSK 1685/11, z 6.03.2009 r. II OSK 307/08 i 5.08.2010 r. II OSK 1294/09). W literaturze przedmiotu wyrażany jest pogląd, że omawiane zgłoszenie nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 k.p.a., który wymaga załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest w istocie oświadczeniem woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez organ administracji architektoniczno-budowlanej jest czynnością materialno-techniczną. Do zgłoszenia mają zastosowanie tylko reguły określone w ustawie p.b., a jedynym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ po jego dokonaniu jest postępowanie w sprawie sprzeciwu, które podejmuje z urzędu, i to tylko gdy dojdzie do przekonania, że zachodzą ustawowe przesłanki jego wydania (zob. A. Kosicki [w:] Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany, red. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, LEX/el. 2024, art. 30; A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Warszawa 2016, s. 378 i nast.). W przedmiotowym zgłoszeniu skarżący, opisując rodzaj, zakres i sposób wykonania zgłaszanych robót, oświadczyli m.in., że planują "wykonanie robót polegających na wykonaniu niewielkiego nasypu ziemi na wskazanej działce. Prace te mają na celu podniesienie (wyrównanie) terenu działki w celu przygotowania pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. (...) W miejscowym planie nie ma zakazu zmiany naturalnego ukształtowania terenu (...)". Zaznaczyć należy, że treść tego oświadczenia jest jasna. Wynika z niego jednoznacznie, że skarżący zamierzają podnieść (wyrównać) teren całej działki, aby następnie wybudować tam budynek mieszkalny jednorodzinny. Ponadto, pozwala na wniosek, że w wyniku planowanych robót zmieniłoby się naturalne ukształtowanie terenu. Z uwagi na jasną treść cytowanego oświadczenia skarżących nie można uwzględnić wyjaśnień pełnomocnika skarżących, że dalszym zamiarem inwestorów nie była budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jedynie ogólnie opisali oni przeznaczenie działki przewidziane w planie miejscowym. Niewiarygodne jest także tłumaczenie, że zgłoszone prace nie zmieniłyby istotnie ukształtowania terenu, gdy uwzględni się różnice między rzędnymi działki (od 139,3 do 147,0 m n.p.m. przy wymiarach działki ok. 25 m x 50 m) oraz fakt, że skarżący nie zaznaczyli, że zgłoszone roboty będą dotyczyć tylko jakiegoś oznaczonego fragmentu działki. Trudno rownież zarzucać staroście, że dowolnie, nadmiernie rygorystycznie i formalnie ocenił oświadczenie zawarte w zgłoszeniu i nie wzywał skarżących do wyjaśniania czy sprecyzowania rzeczywistego celu, skoro organ ten miał podstawy uznać, że inwestorzy dokładnie określili swój zamiar, opisując w ramach informacji o planowanych robotach budowlanych, że zamierzają podnieść teren całej działki w celu przygotowania jej pod planowaną budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że o tym, jaki charakter ma mieć ostatecznie podanie decyduje strona, która je wniosła. W przypadkach gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji nie jest więc uprawniony do samodzielnego precyzowania czy zmiany treści żądania, gdyż mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom osoby wnoszącej podanie. Konsekwentnie, jest jeżeli pismo zostało zredagowane w sposób niezręczny, niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, obowiązkiem organu administracji jest wyjaśnienie rzeczywistej intencji wnoszącego podanie. Jeśli natomiast z pisma wprost wynika wola strony, organ nie ma obowiązku żądać sprecyzowania pisma (zob. np. wyroki NSA z: 9.08.2006 r. I OSK 1134/05, 13.06.2025 r. I OSK 2522/23, 16.02.2024 r. I OSK 2214/20, 25.01.2021 r. I OSK 3898/18). Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż treść zgłoszenia nie pozostawia wątpliwości co do zakresu planowanej inwestycji. Nie można też zarzucić staroście, że przed wydaniem decyzji o sprzeciwie nie wyjaśnił inwestorom skutków prawnych zgłoszenia. Zasada z art. 9 k.p.a. nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, gdyż uregulowany w tym przepisie obowiązek jest ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść strony, lecz jedynie "wyrównanie szans" (zob. np. wyrok NSA z 27.06.2017 r. II OSK 1867/16). Z przepisu tego nie wynika obowiązek organu udzielania stronie postępowania administracyjnego porad co do celowości, tym bardziej zasadności, wniesienia konkretnego pisma (zob. wyrok NSA z 10.10.2025 r. I OSK 1891/24). Tym samym niezasadne są zarzuty naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 k.p.a. Przyznać natomiast należy, że prowadzenie robót ziemnych nie musi być tożsame z wykonaniem budowli ziemnej, wymagającej oceny z punktu widzenia zachowania wymogów p.b., w tym uzyskania pozwolenia na realizację takiej inwestycji. Budowlę ziemną (art. 3 pkt 3 p.b.), będącą obiektem budowlanym (art. 3 pkt 1 p.b.), stanowią roboty ziemne, polegające na gromadzeniu i przemieszczeniu mas ziemnych, zrealizowane w konkretnym celu (np. utworzenia wału ziemnego, czy nasypu mającego służyć określonemu celowi). W orzecznictwie przyjmuje się, że "budowlą ziemną" będą takie wytwory ludzkiej działalności niebędące budynkiem ani obiektem małej architektury, które wykonane zostały (zostaną) z ziemi. Potoczne rozumienie "budowli ziemnej", wobec braku definicji legalnej, oznaczać więc musi budowlę, której podstawowym lub wyłącznym tworzywem (budulcem) jest ziemia. Budowla ziemna musi mieć przy tym charakter kubaturowy, być widoczna i istnieć w kategoriach obiektywnych, i co ważne, spełniać określoną rolę, stanowiąc zarazem całość techniczno-użytkową (por. np. wyroki NSA z 11.03.2020 r. II OSK 1176/18, 2.03.2021 r. II OSK 3344/20, 26.02.2014 r. II OSK 2320/12, 1.02.2007 r. II OSK 813/06). Jako przykład objętej wskazaną regulacją "budowli ziemnej" orzecznictwo podaje: wał ziemny, nasyp ziemny realizowany w określonym celu (np. pod drogi), zbiornik wodny, kopiec (por. wyrok NSA 28.04.2020 r. II OSK 1661/19). Konsekwentnie, ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu p.b., a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych (por. wyroki NSA w Warszawie z 5.11.2003 r. IV SA 1131/02; wyrok NSA z 25.07.2014 r. II OSK 377/13; 1.02.2007 r. II OSK 813/06, z 6.12.2002 r. IV SA 76/01). Jednocześnie roboty ziemne, polegające na niwelacji terenu, można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom prawa budowalnego, nie tylko gdy mają na celu wykonanie budowli ziemnej, ale także gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego, o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 2 p.b. Zgodnie z art. 41 ust. 1 rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Natomiast stosownie do ust. 2 pkt 1 tego artykułu pracami przygotowawczymi jest wykonanie niwelacji terenu. Zasadnie organy obu instancji oceniły, że taki przypadek został opisany w zgłoszeniu skarżących. Zgodnie z art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przesłanką jego zastosowania jest okoliczność, że konkretne zamierzenie budowlane nie jest wyjątkiem wymienionym w art. 29 i 31 p.b., w konsekwencji czego na jego wykonanie potrzebne jest uzyskanie pozwolenia na budowę w myśl art. 28 ust. 1 p.b. (por. wyrok NSA z 8.07.2011 r. II OSK 1152/10). Brak sprzeciwu do zgłoszenia wykonania prac przygotowawczych do planowanej budowy budynku mieszkalnego powodowałby, że na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę budynku kwestia ta nie byłaby już badana. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 1 p.b. do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany. Jak wynika z art. 34 ust. 3 pkt 1 lit. d p.b. projekt zagospodarowania działki lub terenu obejmuje układ komunikacyjny i układ zieleni, ze wskazaniem charakterystycznych elementów, wymiarów, rzędnych i wzajemnych odległości obiektów, w nawiązaniu do istniejącej i projektowanej zabudowy terenów sąsiednich. Na podstawie art. 34 ust. 4 projekt zagospodarowania działki lub terenu podlegają zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Istotne jest, że zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 2 p.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. W toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie pozwolenia na budowę ocenie organu administracji budowlanej podlega nie tylko spełnienie przez inwestora budowlanego warunków techniczno-organizacyjnych i architektoniczno-urbanistycznych, ale również to, czy dochodzi lub może dojść do naruszenia interesów osób trzecich. W postępowaniu wszczętym zgłoszeniem z art. 30 p.b., oprócz inwestora, który dokonał zgłoszenia, nie występują natomiast inne strony, choć nie jest to jednoznaczne z tym, że inne podmioty nie mogą mieć interesu prawnego w takiej sprawie (zob. A. Gliniecki [w:] Prawo budowlane. Komentarz, red. A. Despot-Mładanowicz, A. Gliniecki, Z. Kostka, A. Ostrowska, W. Piątek, Warszawa 2016, s. 403). Wobec powyższego należy stwierdzić, że w okolicznościach sprawy zasadnie starosta zastosował art. 30 ust. 6 pkt 1 p.b. Dodać należy, że będący przedmiotem badania w niniejszym postępowaniu sprzeciw został zgłoszony do objętej zgłoszeniem z 3 lipca 2025 r. konkretnej inwestycji: robót przygotowawczych polegających na podniesieniu terenu (przez wykonanie niewielkiego nasypu ziemi) na całej działce (skarżący nie zakreślili miejsca wykonania robót) poprzedzających budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Na wykonanie takich robót budowlanych skarżący muszą uzyskać pozwolenie na budowę. Jeżeli natomiast skarżący zamierzają wykonać na ww. działce inne prace, nie odnosi się do nich zaskarżony sprzeciw. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.