II SA/Ol 800/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 marca 2014 r. sprawy ze skargi P.K. na rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]". nr "[...]" w sprawie Parku Krajobrazowego oddala skargę. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku W dniu 23 sierpnia 2013r. P. K., działając w ustawowym terminie, po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżył rozporządzenie Wojewody nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warm- Maz Nr 20, poz. 506), domagając się stwierdzenia nieważności § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, stanowiącego o zakazie budowania na terenie Parku obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Zarzucił, że unormowanie to narusza art. 59 ust. 1 i art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 4 Prawa budowlanego poprzez wykluczenie prawa zabudowy i art. 140 k.c., art. 2, art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez nieuwzględnienie przysługującego mu prawa własności, prawa zabudowy i wyłączenie, ograniczenie prawa do rozporządzenia i korzystania z własnej nieruchomości; naruszenie wynikających z zasady demokratycznego państwa prawnego zasad: zaufania obywateli do państwa, ochrony praw nabytych, niedziałania prawa wstecz, równości, proporcjonalności, praworządności, zakazu stanowienia aktów normatywnych niezgodnych z aktami wyższego rzędu. W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił i udokumentował, że jest właścicielem działki nr "[...]", obręb K., gm. Ś., której dotyczy wskazany zakaz. Działkę tę nabył 20 czerwca 2011r. od P. L., któremu najpierw decyzją z dnia 19 lipca 2005r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej, a decyzją z dnia 26 października 2009r. Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku letniskowego. Decyzją z dnia 17 sierpnia 2011r. Starosta przeniósł prawo z decyzji o pozwoleniu na budowę na P. K., który zrealizował inwestycję i w dniu 12 listopada 2012r. zgłosił Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zakończenie budowy, a organ ten nie wniósł sprzeciwu co do użytkowania obiektu. Skarżący stwierdził, że jest więc uprawniony do użytkowania obiektu, zgodnie z art. 54 ustawy Prawo budowlane. Podniósł, że decyzja o warunkach zabudowy jest promesą, przyrzeczeniem publicznym uzyskania pozwolenia na budowę i przesądza o treści pozwolenia na budowę. Skarżący podkreślił, że wydana dla przedmiotowej działki decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna i weszła do obrotu prawnego, skutkując nabyciem przez inwestora prawa podmiotowego do zabudowy nieruchomości. Z tej racji, zdaniem skarżącego, oraz wobec brzmienia art. 65 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który określa kiedy decyzja o warunkach zabudowy podlega wygaszeniu, wydana w dniu 19 lipca 2005r. decyzja nie straciła ważności z racji wejścia w życie kwestionowanego rozporządzenia i mogła zostać skonsumowana w drodze decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący zaznaczył, że zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie dotyczy obiektów przewidzianych decyzją o warunkach zabudowy wydaną przed dniem wejścia w życie zaskarżonego aktu. Przedmiotowy zakaz może tym samym dotyczyć tylko spraw niezakończonych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy. Wywiódł, że akt normatywny nie może pozbawić prawa wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Odmienne rozumienie naruszałoby bowiem zasadę spójności sytemu prawa. Należy zatem eliminować sytuacje, w których jedna norma nakazuje danemu adresatowi czynić to, czego zakazuje druga. Dlatego konieczna jest zmiana wskazanego przepisu, ewentualnie jego uchylenie. Zdaniem skarżącego treść § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia narusza zasadę niedziałania prawa wstecz, gdyż ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również wydana na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy weszła w życie przed początkiem obowiązywania tegoż rozporządzenia. Skarżący zaznaczył, że warunki zabudowy były uzgadniane pod kątem prawa ochrony środowiska z Wojewodą. W związku z tym skarżący wyraził niezrozumienie dlaczego Wojewoda pozbawił wykonalności decyzji o warunkach zabudowy negowanym zapisem rozporządzenia. Skarżący zauważył przy tym, że nie kwestionuje prawa Wojewody do ustanowienia Mazurskiego Parku Krajobrazowego, które z zasady może prowadzić do ograniczenia prawa własności. Niemniej jednak wykonywanie kompetencji wynikających z władztwa w tym zakresie nie jest dowolne, łączy się bowiem z obowiązkiem przestrzegania przez Wojewodę i uwzględniania w procesie realizacji tego władztwa szeregu wartości prawnie chronionych - tu nabytego prawa do zabudowy. Stwierdził, że ustanowienie Mazurskiego Parku Krajobrazowego z tak daleko idącymi ograniczeniami, prowadzi w istocie do wywłaszczenia, które może polegać przecież nie tylko na pozbawieniu prawa rozporządzania i korzystania z nieruchomości, ale i na jego ograniczeniu. Zdaniem skarżącego, wydając zaskarżone rozporządzenie, Wojewoda naruszył zasady: równości wobec prawa, gdyż nie wyważył wszystkich interesów, jakie wystąpiły w sprawie; proporcjonalności, gdyż ingerował w prawa nabyte i objął zakazem zabudowy również obiekty dopuszczone dotychczasowymi decyzjami o warunkach zabudowy. W przekonaniu skarżącego w niniejszej sprawie nie doszło do wyważenia wszystkich interesów przez organ i bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji interesu publicznego ponad interesem indywidualnym, pozbawiając prawa zabudowy. Skarżący wyraził obawę co do bytu zrealizowanej w zaufaniu do wydanych decyzji inwestycji. Wskazał, że przyjęcie odmiennej interpretacji, od zaprezentowanej w skardze, może przyczynić się do lawiny roszczeń odszkodowawczych przeciwko jednostkom samorządu terytorialnego, Skarbowi Państwa i organom administracji publicznej, skierowanych przez właścicieli lub inwestorów, którzy nabyli prawo zabudowy na mocy decyzji o warunkach zabudowy, wydanych przed wejściem w życie rozporządzenia Wojewody, a którym obecnie wzrusza się decyzje. Skarżący podał, że decyzją z dnia 10 kwietnia 2013r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy z dnia 21 września 2009r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację budynku rekreacji indywidualnej na działce skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ustawą z dnia 23 stycznia 2009r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753) zmieniono m.in. art. 16 ust. 3-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody. Zgodnie z nowelizacją, obowiązującą od 1 sierpnia 2009r. to sejmikowi województwa, w miejsce wojewody, powierzono tworzenie i likwidację parku krajobrazowego oraz nadawanie mu statutu. Dlatego obecnie Wojewoda nie jest właściwy w sprawach dotyczących parków krajobrazowych, nie mógł zatem uczynić zadość wezwaniu skarżącego do usunięcia naruszenia prawa, nie ma też legitymacji czynnej w niniejszej sprawie. W dniu 10 września 2013r. tutejszy Sąd przesłał kopię skargi wraz załącznikami Sejmikowi Województwa, wzywając organ do nadesłania odpowiedzi na skargę oraz całości akt administracyjnych sprawy. W odpowiedzi Marszałek Województwa wniósł o oddalenie skargi i dopuszczenie, na podstawie art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dowodu z dokumentów: pisma Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 10 października 2013r. oraz pisma Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego z dnia 20 września 2013r. na okoliczność zasadności ustanowienia rozporządzeniem nr "[...]" z dnia ‘[...]" omawianego zakazu. Organ przyznał, że choć zaskarżony przepis zawarty został w akcie prawa miejscowego wydanym przez Wojewodę, to jednak, w związku z przeniesieniem kompetencji dotyczących parków krajobrazowych z wojewody na sejmik województwa, na mocy art. 21 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r., właściwym organem, przeciwko któremu powinna być skierowana skarga jest sejmik województwa, a nie wojewoda (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2011 r., sygn. akt II OSK 1473/11). Odnosząc się do meritum skargi organ wywiódł, że w niniejszej sprawie nie można mówić o naruszeniu interesu prawnego skarżącego kwestionowanym rozporządzeniem, gdyż nabycie przez niego nieruchomości nastąpiło po wydaniu i wejściu w życie zaskarżonego aktu. Podniesiono, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych interes prawny powstały już pod rządami aktu prawa miejscowego uwzględnia jego treści, jest nim od początku ukształtowany i o jego naruszeniu tym aktem nie można w ogóle mówić. W konsekwencji naruszenie będzie możliwe tylko w odniesieniu do takich interesów, które istniały na danym obszarze przed wydaniem aktu, albo też jako pierwotnie niezwiązane z aktem następnie zostały poddane pod taki akt, już w trakcie jego obowiązywania. Z tej przyczyny, jak stwierdzono, skarga winna podlegać oddaleniu. Niezależnie jednak od powyższego organ nie podzielił również pozostałych zarzutów skargi. Wyjaśniono, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi gwarancji realizacji przewidzianej nią inwestycji. W świetle bowiem art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w celu realizacji zamierzonej inwestycji niezbędne jest również uzyskanie pozwolenia na budowę oraz decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Tym samym skutkiem wejścia w życie kwestionowanego rozporządzenia (w tym w szczególności jego § 3 ust. 1 pkt 7) nie jest działanie prawa wstecz, lecz konieczność uwzględnienia przepisów zawartych w kwestionowanym rozporządzeniu na etapie wydawania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz pozwolenia na budowę. Podkreślono, że sam fakt uzyskania decyzji o warunkach zabudowy nie jest równoznaczny z uzyskaniem prawa do zabudowy. Zatem wydanie rozporządzenia nr "[...]" Wojewody z dnia "[...]" w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego nie może być uznane w odniesieniu do sytuacji skarżącego za naruszające wymienione zasady ochrony praw nabytych, zasady zaufania obywateli do państwa oraz niedziałania prawa wstecz, a w konsekwencji za naruszenie art. 2 Konstytucji RP, czy art. 59 ust. 1 i art. 65 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, ze zm.). W ocenie organu wykonawczego Województwa nie jest również trafy zarzut naruszenia przez zaskarżony przepis art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. W świetle postanowień art. 87 ust. 2 Konstytucji RP przepisem w rozumieniu art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane jest również § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Należy zatem uznać, iż ustawodawca przewidział wprost obowiązek zgodności zamierzonej inwestycji również z przepisami aktu prawa miejscowego statuującymi formy ochrony przyrody. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 140 k.c., art. 21 ust. 1 , 31 ust. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP organ wskazał, że przepisy te stanowią gwarancje poszanowania prawa własności. Jednakże prawo własności nie jest prawem absolutnym, a więc prawem niczym w swojej treści nieograniczonym. Prawo własności może doznawać ograniczeń określonych przez ustawy. Źródłem zakazów obowiązujących na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego, z mocy rozporządzenia nr "[...]" Wojewody, jest w istocie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz. U z 2013r. poz. 627 ze zm.). Ograniczenie prawa własności skarżącego wynika zatem w tym przypadku z przepisu rangi ustawowej. Podniesiono, że skoro ustawodawca przyznał jednostce samorządu terytorialnego prawo ingerencji w sposób wykonywania własności w drodze uchwalania aktów prawa miejscowego to nie ulega wątpliwości, że jej organ stanowiący był uprawniony do wprowadzenia zakazów opartych na statuującym je przepisie. Za bezpodstawny uznano również zarzut braku wyważenia wszystkich interesów przed wydaniem zaskarżonego rozporządzenia. Wyjaśniono, że zgodnie z opinią Dyrektora Mazurskiego Parku Krajobrazowego, Mazurski Park Krajobrazowy reprezentuje najcenniejsze skupisko wód pojeziernych, nie tylko w Polsce, ale też w skali Niżu Środkowoeuropejskiego. Stąd też ochrona tych wód może być względnie skutecznie realizowana jedynie przez zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zaznaczono, że także Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w załączonej opinii wskazał, iż położone na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego "Obszary nadrzeczne i tereny podmokłe to jedne z najcenniejszych przyrodniczo ekosystemów. Stanowią one rezerwuary wody pitnej, odgrywają niebagatelną rolę w oczyszczaniu wód i zmniejszeniu zagrożenia powodziowego, a także są ostoją różnorodności biologicznej". Ponadto w świetle powołanej opinii w kontekście zdefiniowanych w Planie Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego celów ochrony "niezbędne jest utrzymanie naturalnego, a przynajmniej jak najmniej przekształconego charakteru terenu wokół rzek, jezior i innych zbiorników. Ochrona ta może być realizowana poprzez wprowadzenie odpowiednich regulacji prawnych w prawie miejscowym, w tym omawianego zakazu, ujętego w katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia na terenie parku krajobrazowego (art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody).". Jakkolwiek zatem ustanowiony w § 3 ust. 1 pkt 7 zaskarżonego rozporządzenia Wojewody zakaz może być niewątpliwie dotkliwy dla skarżącego, to jednak należy uznać, iż wynika on z potrzeb ochrony unikalnych wartości Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Zauważono, że zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane m.in., gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla ochrony środowiska, przy czym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W kontekście tego przepisu organ wskazał, że sporny zakaz z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nie dotyczy całego obszaru parku krajobrazowego, a jedynie pasa szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, jak również nie dotyczy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. W tym stanie rzeczy wprowadzone zaskarżonym przepisem ograniczenie nie narusza istoty prawa własności, a ponadto, co potwierdzają załączone opinie, jest ono konieczne ze względu na ochronę środowiska. Organ zaakcentował, że to na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody właściwy organ, wydając akt prawa miejscowego w sprawie parku krajobrazowego, ma prawo określić zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Stosownie natomiast do postanowień art. 17 ust. 1 pkt 7 w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z tych też względów, jak zaznaczono, regulacja § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia mieści się w granicach wyznaczonych przepisami ustaw oraz Konstytucji oraz realizuje zasadę wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. Na rozprawie w dniu 4 marca 2014r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte. Podkreślił, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja ustalająca warunki zabudowy dla działki skarżącego, decyzja ta została następnie skonsumowana przez pozwolenie na budowę, które również zostało zrealizowane. Budowa została zakończona, organ nadzoru budowlanego nie wniósł sprzeciwu i obiekt jest użytkowany. Pełnomocnik wywiódł, że organ budowlany był związany decyzją o warunkach zabudowy na podstawie art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a konieczność respektowania tego prawa wynika z konstytucyjnej zasady ochrony praw nabytych. Pełnomocnik organu wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę. Podkreślił, że interes prawny skarżącego nie został naruszony przedmiotowym rozporządzeniem, gdyż nieruchomość nabył po wejściu w życie kwestionowanego aktu. Stwierdził także, że podnoszone przez stronę działania administracji publicznej związane z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę, pozostają poza przedmiotem niniejszej sprawy. Wskazano, że rozporządzenie nie wpływa na warunki zabudowy, ma wpływ natomiast na proces inwestycyjny, ponieważ inwestor musi uzyskać pozwolenie na budowę oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, które muszą być zgodne również z aktami prawa miejscowego obowiązującymi w dacie wydania tych decyzji. Wobec tego w sprawie nie można skutecznie podnosić zarzutu działania prawa wstecz. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako; "p.p.s.a."). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest rozporządzenie Wojewody z dnia "[...]" r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Jest to akt prawa miejscowego wydany na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) i art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody – w brzmieniu wtedy obowiązującym (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz.880). Przepis art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Tożsamą treść zawiera aktualnie obowiązujący (od 1 kwietnia 2009r.) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Natomiast art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody stanowił w dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia, że utworzenie parku krajobrazowego lub powiększenie jego obszaru następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, obszar, przebieg granicy i otulinę, jeżeli została wyznaczona, szczególne cele ochrony oraz zakazy właściwe dla danego parku krajobrazowego lub jego części wybrane spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Wskazać należy, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła kompetencję, o której mowa w art. 16 ust. 3 na sejmik województwa (art. 21 pkt 1 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Ponieważ Sejmik Województwa nie wydał nowego rozporządzenia w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, powołane rozporządzenie nadal funkcjonuje, realizując delegację ustawową z art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. W myśl art. 27 ustawy nowelizującej postępowania wszczęte i niezakończone przed wojewodą od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy toczą się przed organem, który przejął jego zadania i kompetencje. Stosownie do tego unormowania postępowanie w sprawie oceny legalności wydanego przez wojewodę rozporządzenia w sprawie parku krajobrazowego, wszczęte, tak jak w niniejszej sprawie, na podstawie art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, zgodnie z którym - każdy, czyj interes prawny został naruszony przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym przez wojewodę w sprawie z zakresu administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu organu, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia, zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego – należy obecnie do właściwości Sejmiku Województwa, który uprawniony został do wydania nowych rozporządzeń w sprawie parków krajobrazowych, a przez to weryfikacji, zmiany rozporządzeń obowiązujących. Prawidłowo zatem Wojewoda przekazał wezwanie skarżącego do usunięcia naruszenia prawa do rozpatrzenia Sejmikowi Województwa - pismem z dnia 28 czerwca 2013 r., które wpłynęło do organu właściwego w dniu 2 lipca 2013 r. Sejmik Województwa nie udzielił skarżącemu odpowiedzi na wezwanie i w dniu 23 sierpnia 2013 r. skarżący nadał skargę do tutejszego Sądu, błędnie czyniąc to przy tym, w świetle ustawy zmieniającej, za pośrednictwem Wojewody, który zamiast niezwłocznie przekazać skargę właściwemu organowi, w dniu 6 września 2013 r. przekazał ją Sądowi. Analizując wskazane okoliczności, Sąd uwzględnił, że skarżący przed wniesieniem skargi wyczerpał dyspozycję art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji w województwie, podejmując czynności procesowe w terminie umożliwiającym skuteczne wniesienie skargi. W ocenie Sądu fakt, iż Wojewoda nie przekazał niezwłocznie skargi Sejmikowi Województwa, który posiada legitymację procesową w sprawie, nie może szkodzić stronie. Dlatego Sąd przyjął, że niniejsza skarga została skutecznie wniesiona, z zachowaniem ustawowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. i podlegała merytorycznemu rozpoznaniu Sąd w składzie orzekającym nie podzielił stanowiska organu o braku legitymacji skarżącego do kwestionowania przedmiotowego rozporządzenia z uwagi na to, że własność nieruchomości nabył dopiero po wejściu w życie tego aktu prawa miejscowego. Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 186/10, w którym przyjęto, wychodząc od podstaw legitymacji skargowej wywodzonej z aktualnego interesu prawnego, że nowy właściciel nieruchomości – jako następca prawny – wstępuje w prawa i obowiązki o charakterze publicznoprawnym wynikające z uprawnień, o jakich mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli dotychczasowy właściciel nie skorzystał z uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która weszła w życie przed zbyciem nieruchomości, to nabywca (aktualny właściciel) posiada legitymację do wniesienia skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Pogląd ten nie jest w orzecznictwie odosobniony, podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 51/12. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd podkreślił, że za przyjęciem stanowiska, że legitymacja skargowa przysługuje również tym podmiotom, które w przyszłości tj. po dniu uchwalenia i wejścia w życie aktu prawa miejscowego staną się adresatem postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przemawia zasada prawa do sądu. Również w wyroku z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12 Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na stanowisko doktryny, argumentował, że przepisów obowiązujących ustaw nie można interpretować w sposób, który powodowałby, że właściciel nieruchomości nie mógłby korzystać z prawnej ochrony swoich uprawnień, w tym poprzez wniesienie skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego naruszający jego prawo własności. NSA stwierdził, że skoro skarżący stał się właścicielem nieruchomości po dacie wejścia w życie uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to nie sposób przyjąć, by taka okoliczność dyskwalifikowała jego zdolność do zaskarżenia tej uchwały w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zwłaszcza, że prawo do wniesienia skargi w tym trybie nie jest ograniczone w czasie. Przytoczone argumenty wyprowadzone zostały wprawdzie na gruncie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jednak należy je odnosić także do art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, czy art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2013 r. poz. 596), które posługują się pojęciem naruszenia interesu prawnego w tym samym znaczeniu. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czy odpowiednio art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie oraz art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżony akt wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. Mając powyższe na uwadze, skład orzekający przyjął, iż skarżący wykazał, że zakwestionowany zapis rozporządzenia względem należącej do niego działki, zakazując jej zabudowy, narusza interes prawny skarżącego, poprzez ograniczenie wykonywania przysługującego mu do nieruchomości prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 63 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie, że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonego rozporządzenia przez Sąd. Podkreślić trzeba tutaj, że uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, daje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Zakres interesu prawnego wynika z prawa, jakie przysługuje skarżącemu do nieruchomości objętej zaskarżonym aktem prawa miejscowego. Tym samym skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w zakresie wyznaczonym art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten koresponduje m.in. z art. 82 ustawy o samorządzie województwa, który przewiduje, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 5). W unormowaniach tych mowa jest o dwóch rodzajach wad aktów prawa miejscowego – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do jego podjęcia (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Zgodnie z cytowanym już art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie, wojewoda stanowił akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Przepis ten upoważniał Wojewodę do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danego województwa. Odstąpienie od tej zasady naruszałoby związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych Wojewodzie do uregulowania w rozporządzeniu w sprawie parku krajobrazowego oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznaczał art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten zezwolił Wojewodzie, a obecnie zezwala Sejmikowi Województwa, na wprowadzenie zakazów właściwych dla danego parku krajobrazowego lub jego części, wybranych spośród zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikających z potrzeb jego ochrony. W art. 17 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody ustawodawca wprost przewidział możliwość wprowadzenia w parku krajobrazowym zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Taką samą treść ma zaskarżony przez stronę § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia. Wojewoda zatem nie działał w sposób samoistny, omawiany zakaz ma podstawę w normie ustawowej. Wprowadzenie tego zakazu pozostawiono do uznania organu terenowego, co nie oznacza, że może być on ustanowiony dowolnie. Organ udokumentował zaś, że wprowadzony zakaz był potrzebny ze względu na występujące na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego cenne skupiska wód pojeziernych i konieczność ochrony występujących tam ekosystemów. Dlatego właśnie, ze względu na ochronę wartości nadrzędnej jaką jest środowisko naturalne, art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody zezwala bezwarunkowo na ustalenie zakazów, jeżeli tylko mają one służyć ochronie parku krajobrazowego. Stosownie zaś do art. 16 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody park krajobrazowy obejmuje obszar chroniony ze względu na wartości przyrodnicze, historyczne i kulturowe oraz walory krajobrazowe w celu zachowania, popularyzacji tych wartości w warunkach zrównoważonego rozwoju. Zakaz zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej – został wprowadzony erga omnes i niewątpliwie służy realizacji zasady zrównoważonego rozwoju, która nakazuje uwzględniać prawa i potrzeby przyszłych pokoleń do środowiska naturalnego. Skarżący, jak sam przyznał, rozumie potrzebę wprowadzenia takich ograniczeń na terenie parku krajobrazowego, jednak uważa, że wydane rozporządzenie powinno uwzględniać i honorować obowiązujące w obrocie prawnym decyzje administracyjne ustalające warunki zabudowy dla inwestycji planowanych do realizacji na terenie objętym zakazem. Pogląd ten nie ma uzasadnionych podstaw prawnych. Bezspornym jest, że - co do zasady- prawo nie może działać wstecz. Akty prawa miejscowego wchodzą w życie po ich ogłoszeniu w akcie promulgacyjnym i upływie wymaganego vacatio legis. W konsekwencji ustanowiony zakaz zabudowy mógł dotyczyć tylko inwestycji, które w dacie wejścia w życie rozporządzenia nie uzyskały jeszcze ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Organ administracji publicznej musi więc działać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie orzekania. Natomiast na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wnioskowana zabudowa musi być zgodna z innymi przepisami prawa. Gdy takich odrębnych przepisów brak organ architektoniczno-budowlany nie może odmówić wydania pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Także w przypadku decyzji o warunkach zabudowy ustawodawca wprowadził wymóg jej zgodności z przepisami odrębnymi, obowiązującymi w dacie jej wydania (art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W niniejszej sprawie dla nieruchomości skarżącego wydana została decyzja o warunkach zabudowy w 2005r., a więc zanim zaczął obowiązywać omawiany zakaz. Fakt ten jednak nie miał znaczenia dla legalności zaskarżonego rozporządzenia. W szczególności błędne jest stanowisko strony, że adresat decyzji ustalającej warunki zabudowy dla konkretnej nieruchomości lub jego następca prawny nabywa bezwzględne prawo do zabudowy tej nieruchomości. Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Już tylko z tego unormowania wynika, że uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza o spełnieniu przesłanek do uzyskania pozwolenia na budowę, skoro warunki zabudowy mogą zostać ustalone w tym samym czasie dla różnych podmiotów, które w dacie wydawania takiej decyzji nie muszą legitymować się prawem do nieruchomości, a warunek taki jest niezbędny do uzyskania pozwolenia na budowę. W myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzja o warunkach zabudowy wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Znaczenie tego przepisu należy odczytywać w korespondencji z odpowiednimi przepisami ustawy Prawo budowlane, które określają warunki uzyskania pozwolenia na budowę. Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzaniu projektu budowlanego i wydawaniu pozwolenia na budowę określa art. 35 ustawy Prawo budowlane. Stosownie do ustępu 1 tego unormowania, organ obowiązany jest sprawdzić zgodność projektu budowlanego (a więc projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego) z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (pkt 1). Poza tym organ sprawdza też zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami (pkt 2). Z unormowań tych wynika, iż właściwy organ architektoniczno-budowlany obowiązany jest w pierwszej kolejności zbadać zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku pozytywnych ustaleń w tym zakresie organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 tego artykułu, w tym zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi, warunkującymi możliwość zabudowy wnioskowanego terenu. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może zaakceptować projektu, który jest wprawdzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wnioskowana zabudowa nie może naruszać innych przepisów prawa. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego). Sama więc decyzja o warunkach zabudowy nie ustala prawa do zabudowy nieruchomości, które uzależnione jest również od zgodności z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Taki wiążący charakter mają przepisy ustawy o ochronie przyrody i przepisy wydanego na jej podstawie niniejszego rozporządzenia, które jako akt prawa miejscowego zawierający normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bezwzględnie wiąże na całym wskazanym obszarze wszystkich potencjalnych jego adresatów, w szczególności właścicieli i użytkowników nieruchomości położonych na terenie parku krajobrazowego, jak również organy administracji publicznej, które obowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). W rozpatrywanym przypadku nie ma znaczenia, że wydana decyzja o warunkach zabudowy stała się ostateczna i obowiązuje. W dacie jej wydania nie funkcjonowało jeszcze zaskarżone rozporządzenie, a tym samym przedmiotowy zakaz. Rozporządzenie weszło jednak w życie w dniu 14 lutego 2006 r., czyli od tego dnia zaczęły obowiązywać na terenie nim objętym zakazy określone w § 3 ust. 1 tego rozporządzenia. Z tą datą obiektywnie nie mogła zostać już skonsumowana decyzja o warunkach zabudowy z 2005r., na którą powołuje się skarżący. Zauważyć trzeba, że decyzja administracyjna jest aktem stosowania prawa i może wiązać w odrębnym postępowaniu tylko w zakresie na jaki pozwalają przepisy regulujące dane zagadnienie. Zgodnie zaś z regulacjami ustawy Prawo budowlane, uzyskanie takiej decyzji jest tylko jednym z warunków udzielenia pozwolenia na budowę, ale nie wystarczającym. Sama decyzja ustalająca warunki zabudowy nie upoważnia do realizacji określonej w niej inwestycji. Tworzy ona jednak określone prawa nabyte w tym znaczeniu, że inwestor może się ubiegać o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, które może być udzielone tylko przy spełnieniu warunków ustanowionych w przepisach prawa budowlanego. Powyższe rozważania wskazują, na co zasadnie zwrócił uwagę pełnomocnik organu, że dla oceny legalności zaskarżonego rozporządzenia nie mają znaczenia wydane decyzje administracyjne dotyczące poszczególnych etapów inwestycyjnych, niezależnie od tego, czy wydane zostały przed, czy po wejściu w życie tego rozporządzenia. W delegacji ustawowej art. 16 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody ani w innych przepisach tej ustawy ustawodawca nie wspomniał o konieczności uwzględniania, przy wprowadzaniu zakazów na terenie parku krajobrazowego, wydanych decyzji o warunkach zabudowy. To z zasad ogólnych prawa, a także z wykładni przepisów powołanych ustaw wynika wzajemna relacja i znaczenie przepisów zaskarżonego rozporządzenia dla procesu inwestycyjnego, w tym już zrealizowanego na podstawie prawomocnego pozwolenia na budowę. W związku z tym nie można formułować skutecznie zarzutu naruszenia przez Wojewodę zasady zaufania obywateli do państwa. Zaskarżone rozporządzenie wydane zostało na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, z poszanowaniem konstytucyjnej zasady zrównoważonego rozwoju i ochrony środowiska. W kontekście takich celów wprowadzony zakaz jest usprawiedliwiony i adekwatny do podjętych przez ustawodawcę zamierzeń. Również wprowadzone przez ten zakaz ograniczenia prawa własności są dopuszczalne świetle art. 31 ust. 3 ustawy zasadniczej. Przepis ten wskazuje, że ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności jest możliwe tylko wówczas, gdy są konieczne w demokratycznym państwie między innymi dla ochrony środowiska. Taka sytuacja zaś ma miejsce niewątpliwie w niniejszej sprawie. Nie można bowiem dokonywać oceny przepisu aktu prawa miejscowego, który ogranicza wykonywanie prawa własności, w oderwaniu od innych, również chronionych przez ustawę zasadniczą, wartości takich jak ochrona środowiska naturalnego. Żaden natomiast przepis obowiązującego prawa nie przyznaje prymatu prawu do zabudowy nad prawem do ochrony środowiska, gwarantowanym w art. 74 ust. 2 Konstytucji RP. W tym stanie rzeczy, orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 151 p.p.s.a.