II SA/Ol 837/23

Dnia 5 grudnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2023 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 25 listopada 2021 roku nr XXXVIII/241/21 w sprawie zmiany uchwały: w sprawie ustalenia zasad przyznawania i określenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych na obszarze kraju - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokurator Rejonowy w Ostródzie (dalej jako: Prokurator, skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargi na uchwały Rady Gminy Dąbrówno (dalej jako: organ): - nr II/10/18 z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i określenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych na obszarze kraju; - nr XXXVIII/241/21 z dnia 25 listopada 2021 r. w sprawie zmiany uchwały: w sprawie ustalenia zasad przyznawania i określenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych na obszarze kraju. Powyższe uchwały wydane zostały na podstawie art. 25 ust. 4, ust. 6 i ust. 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, z 2021 r. poz. 1372 - u.s.g.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 27 października 2021 r. w sprawie maksymalnej wysokości diet przysługujących radnemu gminy. Skarga na uchwalę z 30 listopada 2018 r. została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Ol 834/23. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga na uchwałę zmieniającą z dnia 25 listopada 2021 r. Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił istotne naruszenie prawa, tj. art. 88 ust. 1 Konstytucji RP, art. 42 u.s.g. oraz art. 4 ust. 1 i art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1461 - u.o.a.n.), poprzez zaniechanie ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego i wskazanie, że uchwała wchodzi w życie w konkretnym dniu kalendarzowym konkretnego roku podczas gdy uchwała jako akt normatywny zawierający przepisy powszechnie obowiązujące na terenie danej gminy winna wchodzić w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Podnosząc powyższy zarzut wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że uchwała rady jednostki samorządu terytorialnego, której przedmiotem jest sposób przyznawania i ustalenia wysokości diet radnych i zwrotu kosztów podróży służbowych radnych stanowi akt prawa miejscowego. Wprawdzie nie istnieje definicja legalna aktu prawa miejscowego, jednakże w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zakwestionowana uchwała zawiera normy o charakterze generalnym, abstrakcyjnym i normatywnym. Powyższe prowadzi do konkluzji, że zaskarżona uchwała stanowiąca akt prawa miejscowego, nie jest aktem kierownictwa wewnętrznego. Zgodnie z art. 42 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 u.o.a.n. uchwała -jako akty prawa miejscowego - podlega obowiązkowi ogłoszenia. Stosownie do treści art. 13 pkt 2 u.o.a.n. akty prawa miejscowego stanowione przez organy gminy ogłasza się w wojewódzkim dzienniku urzędowym, przy czym publikacja aktu jest niezbędnym warunkiem jego wejścia w życie i co do zasady - w myśl art. 4 ust 1 cyt. ustawy - wiąże się z 14-dniowym okresem vacatio legis. Skutkiem nieogłoszenia aktu prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym jest brak możliwości wywołania przez ten akt skutków prawnych w nim zamierzonych. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że zaskarżona uchwała nie zawiera norm, które byłyby skierowane do nieokreślonej grupy adresatów znajdujących się na zewnątrz administracji i nadających się do wielokrotnego zastosowania, jest to typowy akt kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego. Przepisy kwestionowanej uchwały dotyczą bowiem tylko radnych (określonej liczby radnych, określonych z imienia i nazwiska oraz regulują jedną z kwestii związanych z wykonywaniem przez nich mandatu - diet dla radnych). Adresatem wskazanego aktu nie jest społeczność lokalna gminy, a zatem nieograniczony krąg adresatów. Co więcej, regulując sprawy z zakresu stosunków wewnętrznych w strukturze organizacyjnej gminy, uchwała nie ma żadnego wpływu na sferę praw i obowiązków mieszkańców gminy. Jakkolwiek oceniana uchwała jest aktem normatywnym, to nie może być zakwalifikowana jako akt prawa miejscowego, a jedynie akt o charakterze wewnętrznym. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2023 r. wydanym w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 834/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Dąbrówno nr II/10/18 z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i określenia wysokości diet dla radnych oraz zwrotu kosztów podróży służbowych na obszarze kraju. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 – p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a także aktów organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż akty prawa miejscowego, podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej. W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 listopada 2018 r., sygn. akt II OSK 2517/18, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, uznaje się takiego rodzaju naruszenia prawa, jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA: z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Gd 327/95, CBOSA). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000). Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna, czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. W przypadku nieistotnego naruszenia nie stwierdza się nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały w świetle powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim podkreślić należy, że byt prawny aktu prawnego, którego przedmiotem jest wprowadzenie zmian do innego aktu prawnego, zależy od funkcjonowania w systemie prawnym aktu nowelizowanego, bowiem jedyną rolą aktu nowelizującego jest zmiana (modyfikacja) treści normatywnej aktu nowelizowanego. Jeżeli więc akt nowelizowany utraci moc obowiązującą, pozbawione mocy obowiązującej stają się również normy prawne wprowadzone do takiego aktu w trybie nowelizacji. Jak wskazano wyżej, tutejszy Sąd wyrokiem z 5 grudnia 2023 r. stwierdził nieważność uchwały z 30 listopada 2018 r., a więc aktu nowelizowanego zaskarżoną w niniejszym postępowania uchwałą. Już tylko z tej przyczyny zaskarżona uchwała nie może funkcjonować w porządku prawnym, gdyż nowelizowana uchwała została wyeliminowana z porządku prawnego. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela pogląd wielokrotnie wyrażany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym uchwała w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnych jednostek samorządu terytorialnego stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 19 października 2023 r., sygn. akt III SA/Gd 356/23 i powołane tam orzecznictwo, dostępny w CBOSA). Mimo, że w żadnym akcie prawnym nie sformułowano legalnej definicji aktu prawa miejscowego, to w judykaturze przyjmuje się, że taki charakter mają akty normatywne zawierające normy postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Normatywny charakter aktu oznacza, że zawiera on wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się, przybierający postać nakazu, zakazu lub uprawnienia. Charakter generalny oznacza, że normy zawarte w akcie definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez ich wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty te muszą więc dotyczyć zachowań powtarzalnych, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie. Akty prawa miejscowego skierowane są do podmiotów (adresatów) pozostających poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów - obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2678/17; z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2322/16 oraz z 13 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2243/16, dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowane jest stanowisko, zgodnie z którym, dla kwalifikacji danej uchwały jako aktu prawa miejscowego decydujące znaczenie ma charakter norm prawnych i ich oddziaływanie na sytuację prawną adresatów. Przyjmuje się, że jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, to w sprawie możemy mieć do czynienia z aktem prawa miejscowego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt II OSK 2048/17, z 20 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2353/16, z 25 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1572/14 oraz z 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, dostępne w CBOSA). Zaskarżona uchwała zawiera normy abstrakcyjne, ponieważ diety mają charakter powtarzalny. Normy te mają charakter generalny, gdyż ich adresatem nie jest konkretna osoba, ale każdy mieszkaniec, który pełniłby określoną w tej uchwale funkcję. Nie ulega również wątpliwości, że uchwała zawiera przepisy normatywne, na podstawie których jej adresaci uzyskali uprawnienia do diety. Ponadto nie jest związana z kadencyjnością rady, co oznacza, że uchwała ta zachowuje ważność także po zakończeniu kadencji organu stanowiącego, który ją uchwalił. W kontekście powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała, jako akt prawa miejscowego, powinna zostać opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Natomiast w § 3 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że wchodzi ona w życie z dniem podjęcia i nie przewidziano jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Tym samym do ogłoszenia zaskarżonej uchwały w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie doszło. W świetle poczynionych rozważań nie można podzielić stanowiska organu, że przedmiotowa uchwała jest aktem kierownictwa wewnętrznego, wiążącym jedynie określony układ organizacyjny. Podnieść należy, że akty kierownictwa wewnętrznego (prawa wewnętrznego) kierowane są do jednostek organizacyjnych podporządkowanych organowi, który je wydaje. Pełnienie funkcji radnego nie powoduje nawiązania stosunku pracy z wójtem ani innego stosunku prawnego, z którego wynikałaby zależność służbowa od organów gminy lub administracji gminnej. Tym samym radny nie jest częścią wewnętrznej administracji samorządowej, ani też nie jest organem gminy. Wskazać należy, że warunkiem wejścia w życie aktu prawa miejscowego, podobnie jak wszystkich aktów prawa powszechnie obowiązującego, jest jego ogłoszenie, co wynika wprost z art. 88 ust. 1 Konstytucji RP. Jeżeli zatem uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, to powinna być, zgodnie z art. 42 u.s.g., ogłoszona na zasadach i w trybie określonym w przepisach u.o.a.n. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n., ogłoszenie aktu normatywnego, w tym aktu prawa miejscowego stanowionego przez organ gminy, w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe. W myśl art. 4 ust. 1 u.o.a.n., akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Jak stanowi zaś art. 4 ust. 2 u.o.a.n., w uzasadnionych przypadkach akty normatywne, z zastrzeżeniem ust. 3 (dotyczącego przepisów porządkowych), mogą wchodzić w życie w terminie krótszym niż 14 dni, a jeżeli ważny interes państwa wymaga natychmiastowego wejścia w życie aktu normatywnego i zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie, dniem wejścia w życie może być dzień ogłoszenia tego aktu w dzienniku urzędowym. Z kolei przepis art. 5 u.o.a.n. stanowi, że przepisy art. 4 nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie. Z powołanych wyżej przepisów wynika, że co do zasady akty normatywne wchodzą w życie i obowiązują od określonego terminu – z reguły 14 dni od ich ogłoszenia. Odstąpienie od konstytucyjnej zasady niedziałania prawa wstecz dopuszczalne jest jedynie wyjątkowo i tylko z usprawiedliwionych względów, gdy jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej ocenianej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji (zob. orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., sygn. akt K 18/92; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 lutego 2002 r., sygn. akt K 47/01). Data wejścia w życie aktu prawa miejscowego nie może budzić wątpliwości, czy też wprowadzać w błąd, godząc jednocześnie w wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 kwietnia 2017 r., sygn. akt I SA/Łd 633/17, dostępne w CBOSA). Podkreślić należy, że prawidłowe ogłoszenie aktu prawa miejscowego ma zasadnicze znaczenie dla jego obowiązywania, gdyż jest warunkiem jego wejścia w życie. Akt normatywny, który nie został opublikowany (ogłoszony) zgodnie z obowiązującą procedurą i we właściwym trybie, nie może wiązać adresatów zawartych w nim norm prawnych i nie odnosi skutku prawnego. Dotyczy to całego zakresu normatywnego tego aktu, czyli wszystkich norm prawnych w nim zawartych. Niespełnienie wymagań formalnych w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego w zakresie należytej publikacji – wynikających z art. 41 ust. 1 i art. 42 u.s.g. w zw. z art. 13 pkt 2 u.o.a.n. jest istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Mając na względzie powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.