II SA/Ol 884/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi U. J. na decyzję Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie rozbiórki budynku rekreacji indywidualnej oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że decyzją z 16 lipca 2024 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mrągowie (dalej jako: "organ I instancji" lub "PINB") nakazał U.J. (dalej jako: "skarżąca") rozbiórkę budynku rekreacji indywidualnej wybudowanego na działce nr [...] i bez wymaganego pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji opisał przebieg postępowania wszczętego w sierpniu 2021 r. stwierdzając, że nie było podstaw do zastosowania uproszczonej procedury legalizacyjnej, gdyż obiekt bez wątpienia powstał po 2005 r. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych z 8 lutego 2022 r. skarżąca została poinformowana o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania stosownej decyzji. Ostatecznie postanowieniem z 26 października 2023 r. PINB ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł. Zażalenie na to postanowienie wywiedzione zostało z uchybieniem terminu, co stwierdził organ odwoławczy. Z uwagi na to, że opłata legalizacyjna nie została uiszczona, organ I instancji na podstawie art. 49e pkt 5 Prawa budowlanego ( Dz. U. z 2024 r., poz. 725 ) wydał decyzję o rozbiórce przedmiotowego budynku. Od powyższej decyzji odwołanie wywiodła skarżąca wnosząc o zmianę lub uchylenie decyzji PINB. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca uznała wydaną decyzję za krzywdzącą i ingerującą w prawo własności. Umiejscowienie budynku w planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczone jest pod zabudowę rekreacji indywidualnej. Skarżąca zakupiła przedmiotowy budynek w maju 2011 r. i najprawdopodobniej została wprowadzona w błąd przez poprzednich właścicieli, co do daty jego wybudowania. Skarżąca podkreśliła, że posiada dokumenty niezbędne do zalegalizowania budynku rekreacji indywidualnej i wnosi o umożliwienie jego legalizacji w trybie zwyczajnym. Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej jako: "organ odwoławczy" lub "WINB"), po rozpatrzeniu odwołania skarżącej w dniu 2 października 2024 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wskazano, że postanowieniem z 26 października 2023 r. PINB ustalił dla skarżącej opłatę legalizacyjną w wysokości 25.000 zł., opłata ta nie została uiszczona, co potwierdził również organ odwoławczy. Bez uiszczenia opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego nie ma możliwości zalegalizowania samowolnie wybudowanego obiektu. Przepis art.49e pkt 5 P.b., wręcz obliguje organy do wydania nakazu rozbiórki. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1/ art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, podczas gdy zasadne było jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2/ art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia całości materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności, iż przedmiotowy budynek powinien zostać uznany za wolno stojący parterowy budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy do 35 m2, ewentualnie za taki budynek o powierzchni powyżej 35 m2, ale nie więcej niż 70 m2, przy rozpiętości elementów konstrukcyjnych do 6 m i wysięgu wsporników do 2, a co za tym idzie powinien zostać uznany za budynek, na który nie trzeba uzyskiwać pozwolenia na budowę; 3/ art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a., 80 k.p.a. polegające na braku wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i rozważenia całości materiału dowodowego poprzez pominięcie okoliczności, iż skarżąca w zażaleniu na postanowienie w zakresie określenia opłaty administracyjnej za legalizację podnosiła, iż przedmiotowy budynek powinien zostać uznany za budynek, na który nie jest potrzebne pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie tej budowy, co przekłada się na wysokość tej opłaty; 4/ art. 8 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania wbrew zasadzie nakazującej organowi administracji prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, oraz kierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania, w szczególności poprzez brak wszechstronnego zbadania istoty sprawy na dzień wydania decyzji o rozbiórce tj. 16 lipca 2024 r., ewentualnie na dzień ponownego wszczęcia postępowania po uchyleniu pierwotnej decyzji tj. 20 kwietnia 2023 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca uzasadniając swoje stanowisko podkreśliła, że przedmiotowy budynek jest budynkiem, na którego budowę nie jest konieczne uzyskanie pozwolenia na budowę, dlatego należało uznać, że można go wybudować po dokonaniu zgłoszenia. Opłata legalizacyjna przy budynkach podlegających zgłoszeniu wynosi 2.500 lub 5.000 zł i w takiej wysokości powinna zostać wymierzona. Organ powinien wydać decyzję na podstawie stanu prawnego w dniu wydania zaskarżonej decyzji tj. 16 lipca 2024 r., ewentualnie w dniu wydania decyzji uchylającej pierwotną decyzję o rozbiórce tj. 20 kwietnia 2023 r. Obiekt jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, skarżąca dostarczyła wszelkie konieczne dokumenty i jedynie nie dokonała błędnie naliczonej opłaty legalizacyjnej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2024 r., poz. 935. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 tej ustawy stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi. Oznacza to, że sąd administracyjny bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy wyznaczonych podstawą prawną wydanej decyzji i treścią zaskarżonego aktu. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Dlatego też oczywistym jest, że Sąd nie może w niniejszym postępowaniu uczynić przedmiotem oceny innego aktu, który podlega odrębnemu zaskarżeniu. Stwierdzenie to dotyczy możliwości oceny zasadności ustalenia opłaty legalizacyjnej dokonanej ostatecznym i prawomocnym postanowieniem PINB z 26 października 2023 r. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości to, że organy administracji możliwość legalizacji przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej badały zarówno pod kątem zastosowania przepisów dotyczących legalizacji uproszczonej, jak i na ogólnych zasadach, gdyż stanowisko skarżącej w tym przedmiocie było zmienne. Organ I instancji wykluczył możliwość zastosowania procedury uproszczonej, z uwagi na czas wybudowania domu letniskowego, co miało miejsce z pewnością po 2005 r. Konsekwencją takiego stanu rzeczy było wydanie 8 lutego 2022 postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia przez skarżącą robót budowlanych przy budowie budynku rekreacji indywidualnej. W postanowieniu tym wskazano, że przepisy obowiązujące w dniu złożenia wniosku o legalizację, jak i w dniu wszczęcia postępowania (co miało miejsce 12 sierpnia 2021 r.) nie zwalniały budynków rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy powyżej 35 m2 z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Konsekwencją takiego stanowiska było określenie wysokości opłaty legalizacyjnej na kwotę 25.000 zł. Postanowienie to zostało utrzymane w mocy przez organ II instancji. Kolejnym już zamkniętym etapem trwającego postępowania było postanowienie PINB z 26 października 2023 r. (wydane po spełnieniu przez skarżącą nałożonych na nią obowiązków) o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w wysokości 25.000 zł. Postanowienie to nie zostało przez skarżącą w sposób skuteczny zaskarżone, gdyż organ odwoławczy stwierdził uchybienie terminu do wniesienia zażalenia. Rzeczą nie budzącą żadnych wątpliwości jest to, że skarżąca nie uiściła ustalonej wobec niej opłaty legalizacyjnej, dlatego też obowiązkiem organu administracji było wydanie decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej. Z uwagi na treść skargi i zawarte w niej zarzuty raz jeszcze należy stwierdzić, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe skuteczne podważenie wysokości opłaty legalizacyjnej ani też przyjętej przez organ przy jej ustaleniu klasyfikacji obiektu budowlanego. Podkreślić trzeba, że ustawodawca nie przewidział prawnej możliwości miarkowania opłaty legalizacyjnej, ustalając sztywne kryteria, którymi muszą kierować się organy nadzoru budowlanego przez jej ustalaniu. Opłata legalizacyjna jest obligatoryjnym elementem procesu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu, a jej uiszczenie podstawą do legalizacji obiektu. Bez uiszczenia przez inwestora opłaty legalizacyjnej organ nie ma prawnej możliwości przejścia do kolejnego etapu procedury legalizacyjnej i zobowiązany jest wydać decyzję nakazującą rozbiórkę na podstawie art. 49e pkt 5 P.b. W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że uiszczenie opłaty legalizacyjnej jest warunkiem legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego nie nakłada na zainteresowanego obowiązku uiszczenia opłaty, a wyłącznie ustala w postanowieniu jej wysokość. Opłata ta ma charakter dobrowolny i stanowi alternatywę dla sankcji rozbiórki samowoli budowlanej. Tylko spełnienie przez inwestora wszystkich przesłanek legalizacji obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę (zgłoszenia) oraz uiszczenie w terminie opłaty legalizacyjnej zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. W przypadku nieuiszczenia w terminie opłaty legalizacyjnej organ nadzoru budowlanego wydaje natomiast decyzję nakazującą rozbiórkę obiektu budowlanego. W postępowaniu tym tj. dotyczącym rozbiórki, organ nie bada już zasadności nałożonej opłaty oraz nie dokonuje ponownej kwalifikacji robót budowlanych (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 maja 2021 r. sygn. akt II OSK 2443/18, 18 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 1032/15, 28 czerwca 2022 r. sygn. akt II OSK 455/19, 11 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2077/09 – dostępne w CBOSA). Nakazanie rozbiórki obiektu z uwagi na nieuiszczenie w terminie ustalonej opłaty legalizacyjnej stanowi odrębny etap postępowania legalizacyjnego w ramach, którego prowadzone jest postępowanie dowodowe jedynie na potrzeby ustalenia, czy opłata legalizacyjna została uiszczona (wyrok NSA z 28 czerwca 2022 r., w sprawie II OSK 455/19 – dostępny w CBOSA). Decyzja nakazująca rozbiórkę jest jedynie konsekwencją nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej, ustalonej w innym, wcześniejszym postępowaniu. Powoływanie się zatem na jakiekolwiek okoliczności związane z kwalifikacją wykonanych robót, terminem ich wykonania oraz trybem ich legalizacji w postępowaniu w sprawie nakazu rozbiórki jest nieskuteczne. Nie oznacza to, że strona jest skutecznie pozbawiona możliwości obrony. Może bowiem w drodze trybów nadzwyczajnych domagać się wzruszenia decyzji ostatecznych stanowiących podstawę do wydania orzeczenia zaskarżonego (vide: wyrok NSA z 30 sierpnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2782/19 – dostępne w CBOSA). Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w całej rozciągłości podziela poglądy w przedstawionych wyżej orzeczeniach. Jednocześnie stwierdzić należy, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczynane było tylko raz i miało to miejsce 12 sierpnia 2021 r., natomiast decyzja o rozbiórce wydana została na podstawie art. 49e pkt 5) Prawa budowlanego, którego treść pozostaje niezmienna od 19 września 2020 r. tj. od dnia wejścia w życie tego przepisu. Dlatego też biorąc powyższe pod uwagę skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.