II SA/Ol 887/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu "[...]" od decyzji "[...]"Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 sierpnia 2017 r., nr "[...]" w przedmiocie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oddala sprzeciw. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia 19 sierpnia 2014 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta "[...]" (dalej jako "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), nałożył na współwłaścicieli budynku mieszkalnego jednorodzinnego posadowionego na działce "[...]", obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową części przedmiotowego budynku mieszkalnego, w terminie 30 dni od daty doręczenia tej decyzji. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego "[...]" (dalej jako "WINB" lub "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania współwłaścicieli przedmiotowego budynku, decyzją z dnia 10 października 2014 r., uchylił powyższą decyzję PINB w całości i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. WINB ocenił, że nie jest możliwe korzystanie w stanie faktycznym sprawy z dyspozycji art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r., sprawy ze skargi "[...]" (dalej jako: "skarżąca"), na decyzję WINB z dnia 10 października 2014 r. w przedmiocie projektu budowlanego zamiennego, wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1306/14, uchylił zaskarżoną decyzję; zasądził od WINB na rzecz skarżącej kwotę 740 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Sąd wywiódł, że skoro dokonane w budynku zmiany w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego, zgłoszone w dniu 3 marca 2009 r., miały charakter istotnych odstępstw względem zatwierdzonego projektu budowlanego i pozwolenia na budowę, a zamierzona zmiana sposobu użytkowania części budynku mieszkalnego, dokonana zgłoszeniem w dniu 10 czerwca 2009 r., z założenia ma taki charakter (art. 36a ust. 5 pkt 6 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 71 Prawa budowlanego), to te zgłoszenia nie wywołują skutku, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Wobec tego, postępowanie w przedmiocie legalizacji ewentualnych istotnych odstępstw do warunków pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku nie stało się bezprzedmiotowe. Sąd wywiódł, że w kontekście różnic pomiędzy stosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2, a pkt 3 Prawa budowlanego teza WINB, że w sprawie decyzja winna być oparta na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie znajduje zastosowania. Skoro bowiem inwestor zgłosił zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalnego, związaną z powstaniem dodatkowych samodzielnych lokali mieszkalnych, to ocena dopuszczalności takiego odstępstwa od projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę z istoty ma charakter zagadnienia prawnego, a nie "określonej czynności" w rozumieniu art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w kontekście przywołanego powyżej orzecznictwa. Sąd stwierdził, że w tej sytuacji wydanie przez PINB decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego wraz z niepowołanym, lecz stanowiącym ich konsekwencję, art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego, prowadziło do zastosowania właściwego w sprawie przepisu. Konsekwencją pozostawania w błędzie co do przepisu, który powinien być zastosowany w sprawie, było naruszenie przez WINB art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), dalej jako "K.p.a.", będącego podstawą zaskarżonej decyzji. Sąd zaznaczył ponadto, że organ odwoławczy podał, jaki jego zdaniem przepis został naruszony, lecz nie wskazał koniecznego do wyjaśnienia zakresu sprawy. Sąd zgodził się natomiast z poglądem WINB, że w realiach rozpoznawanej sprawy adresatem decyzji, tj. podmiotem obowiązków ukierunkowanych na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, powinni być właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych wyodrębnionych w przedmiotowym budynku, a nie inwestor tego budynku. Sąd zobowiązał WINB do dokonania ponownej oceny charakteru odstępstw w aspekcie (nie)istotności robót budowlanych wykonanych przez inwestora, zindywidualizowanych w zgłoszeniach z dnia 3 marca 2009 r. i z dnia 5 czerwca 2009 r., mając na uwadze przedstawioną interpretację art. 51 Prawa budowlanego, a następnie do wydania rozstrzygnięcia nie naruszającego art. 138 K.p.a. Po rozpoznaniu skarg kasacyjnych skarżącej i WINB od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1306/14, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1483/15, oddalił skargi kasacyjne. W ocenie NSA, trafnie tut. Sąd uznał, że zawiadomienie o zakończeniu budowy i brak skutecznego sprzeciwu właściwego organu nie stoi na przeszkodzie prowadzeniu przez organ nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. Stwierdził, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska, czy obiekt budowlany, którego dotyczy sprawa, został wybudowany zgodnie z projektem budowlanym, czy też z istotnym odstępstwem od tego projektu. W tej sytuacji, NSA za konieczne uznał ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy z uwzględnieniem, że art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego może być w rozpoznawanej sprawie stosowany. Wskazał, że niezbędne jest ustalenie, czy w ogóle wybudowano obiekt budowlany z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę oraz jaki był ewentualny zakres istotnych odstępstw. NSA stwierdził także, że wyjaśnienia wymagają również kwestie związane ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Ponadto, NSA stwierdził, że skoro w sprawie nie jest kwestionowane, że pozwolenie na budowę z dnia 24 sierpnia 2007 r. dotyczyło jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach, to konieczne jest również wyjaśnienie czy w takiej sytuacji możliwe jest prowadzenie oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od tego jednego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. NSA zauważył, że organ prowadził dwa odrębne postępowania, w których wydał decyzje nakładające obowiązek złożenia projektu budowlanego zamiennego na współwłaścicieli lokali mieszkalnych położonych przy "[...]". W związku z tym, wymagało wyjaśnienia, czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości i obiektu budowlanego. Dopiero po wyjaśnieniu tych okoliczności organ odwoławczy powinien podjąć jedną z decyzji wymienionych w art. 138 K.p.a. NSA stwierdził ponadto, że przepisy Prawa budowlanego nie dają podstaw do przyjęcia, że zakończenie robót budowlanych oraz zmiany własnościowe dotyczące obiektu budowlanego, w tym polegające na wyodrębnieniu w budynku, jako odrębnych od gruntu nieruchomości, lokali mieszkalnych lub użytkowych i ich zbycie, uniemożliwia przeprowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zaznaczył też, że w sytuacji gdy w chwili podejmowania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, inwestor nie posiada żadnych uprawnień do obiektu budowlanego, gdyż w całości zbył go na rzecz innych osób, zasadne może być nałożenie tych obowiązków na aktualnych właścicieli obiektu budowlanego. NSA wskazał, że za wyborem aktualnych właścicieli obiektu budowlanego jako adresatów decyzji może przemawiać to, że tylko w ten sposób można zagwarantować wykonanie obowiązków nałożonych tą decyzją. Zaznaczył, że nie oznacza to, że inwestor nie jest stroną takiego postępowania. Jest on jego stroną, gdyż w świetle art. 52 Prawa budowlanego jest jednym z możliwych adresatów decyzji, wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. NSA ocenił, że w sprawie, w której istotne odstąpienie od projektu budowlanego polega na tym, że zamiast domu jednorodzinnego wybudowano dom wielorodzinny, organ nadzoru budowlanego może nałożyć obowiązek przebudowy budynku tak, aby spełniał on wymogi budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a w związku z tym sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego obejmującego taką przebudowę. W razie nieprzedstawienia takiego projektu budowlanego zamiennego organ będzie uprawniony do wydania jednej z decyzji wymienionych w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Decyzją z dnia 10 sierpnia 2017 r., WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji z dnia 19 sierpnia 2014 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zarzucił, że PINB nie przeanalizował stwierdzonych nieprawidłowości w wykonanych robotach budowlanych w zakresie oceny ich istotności, a także w kontekście drugiej części przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 3 Prawa budowlanego, tj. nie ocenił możliwości nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w przypadku stwierdzenia ich zrealizowania niezgodnie z przepisami. Podniósł też za NSA, że skoro w przedmiotowej sprawie pozwolenie na budowę z dnia 24 sierpnia 2007 r. dotyczyło jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego o dwóch lokalach, to konieczne jest wyjaśnienie, czy możliwe jest prowadzenie w takiej sytuacji oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od jednego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę. W związku z tym, WINB uznał za niezbędne wyjaśnienie czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości oraz obiektu budowlanego. Stwierdził, że ustalenia również wymaga, na jakim etapie realizacji znajduje się w chwili obecnej przedmiotowy obiekt. WINB wskazał ponadto, że w aktach sprawy nie ma zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowej inwestycji, co uniemożliwia temu organowi konwalidowanie w toku postępowania odwoławczego stwierdzonych błędów. Mając powyższe na uwadze, WINB wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę organ pierwszej instancji powinien ustalić, czy stwierdzone w przedmiotowej sprawie odstępstwa od projektu budowlanego mogą podlegać konwalidacji w ramach projektu budowlanego zamiennego oraz czy istnieje ewentualna konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych celem doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Odnosząc się do kwestii niewłaściwego wskazania podmiotu zobowiązanego, organ odwoławczy wyjaśnił, że WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. potwierdził, że adresatem decyzji, tj. podmiotem powinności ukierunkowanych na doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem winni być właściciele samodzielnych lokali mieszkalnych wyodrębnionych w przedmiotowym budynku, a nie inwestor tego budynku. W sprzeciwie, złożonym do tut. Sądu, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zarzuciła, że odnosząc się do kwestii, kto winien być uznany za stronę prowadzonego w trybie art. 51 Prawa budowanego postępowania, organ odwoławczy nie ustosunkował się w zaskarżonej decyzji do stanowiska NSA, wyrażonego w powołanym wyżej wyroku, lecz uznał, że stroną tego postępowania są wyłącznie właściciele lokali znajdujących się w przedmiotowym budynku. Powyższe, w ocenie skarżącej, narusza art. 190 i art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarżąca zarzuciła organowi odwoławczemu również naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. przez wadliwe wskazanie okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, z uwagi na uznanie, że stroną decyzji nie jest inwestor. W odpowiedzi na sprzeciw, organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W dniu 1 czerwca 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), dalej jako: "ustawa nowelizująca", która w art. 9, zmieniającym ustawę z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), w pkt 7) - dziale III, po rozdziale 3 dodała rozdział 3a, zawierający przepisy od art.64a do art.64e o tytule "Sprzeciw od decyzji". Powyższe przepisy obowiązują od dnia 1 czerwca 2017 r. i mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych od tej daty. Zgodnie bowiem z art. 17 ustawy nowelizującej, do postępowań przed sądami administracyjnymi, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się przepisy ustawy zmienianej, w brzmieniu dotychczasowym. W myśl art. 64d p.p.s.a., sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym. Przede wszystkim należy podnieść, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. Przepis ten określa granice rozpoznania sprzeciwu od decyzji przez sąd administracyjny. Wynika to również z treści art. 151a § 1 zd. 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. Obowiązkiem sądu administracyjnego jest zatem wyłącznie ustalenie, czy zachodziły przesłanki do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a., a więc do odstąpienia od zasady ogólnej ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy albo zakończenia jej w inny sposób. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie 138 § 2 K.p.a. sąd nie jest natomiast władny odnosić się do meritum sprawy w kierunku jej przesądzenia, skoro na skutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem (zob. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2219/15, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako "CBOSA"). W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, CBOSA). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Organ odwoławczy nie jest także uprawniony do wydania kasacyjnego rozstrzygnięcia, jeśli organ pierwszej instancji nieprawidłowo ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 439/06, CBOSA). Należy przy tym zaznaczyć, że wszystkie okoliczności, mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej muszą zostać ustalone w toku prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. Zgodnie zaś z art. 7 K.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją obowiązywania zasady praworządności jest także regulacja zawarta w art. 107 § 1 K.p.a., ustanawiającym obok innych wymogów decyzji obowiązek organu zawarcia w niej podstawy prawnej i uzasadnienia faktycznego, które w myśl § 3 tego artykułu powinno w szczególności obejmować wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Ponadto, stosownie do art. 10 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, zaś w myśl art. 81 K.p.a. okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. W niniejszej sprawie WINB uchylił decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na stwierdzone uchybienia i konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy podnieść, że rozpatrywana sprawa była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd, który wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1306/14, uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia 10 października 2014 r., zasądził od tego organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. NSA zaś, wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1483/15, oddalił skargi kasacyjne od tego wyroku. Zgodnie zaś z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcie popełnionych błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA). Z powoływanego przepisu wynika bezwzględny obowiązek zastosowania się przez organ administracji do poglądu prawnego i wynikających z niego wytycznych co do dalszego biegu postępowania, który może być wyłączony tylko w razie istotnej zmiany stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 263/10 (CBOSA), organ administracji rozpatrując sprawę ponownie powinien się zastosować do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych w innych sprawach. Niezastosowanie się przez organ administracji przy ponownym rozstrzyganiu do oceny prawnej wyrażonej przez sąd w wyroku narusza zasadę związania organu oceną prawną i oznacza, że podjęte w ten sposób rozstrzygnięcie jest wadliwe. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a., sąd kontrolujący rozstrzygnięcia wydane w ponowionym wskutek wcześniejszego wyroku postępowaniu, również nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz jest zobowiązany do podporządkowania się temu wyrokowi oraz kontroli skarżonego rozstrzygnięcia pod kątem zastosowania się organu do wskazań co do dalszego postępowania. Zasadniczym kryterium legalności decyzji wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowania się wytycznym co do dalszego postępowania. Rozpoznając niniejszą sprawę po wydaniu prawomocnego wyroku tut. Sądu, organ odwoławczy uwzględnił dokonaną przez Sąd wykładnię przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w sprawie i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w tym wyroku, w którym zobligowano WINB do oceny decyzji organu pierwszej instancji w świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Realizując powyższe wytyczne w toku ponownego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy ocenił decyzję PINB z dnia 19 sierpnia 2014 r. pod kątem prawidłowości zastosowania przez ten organ art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Zasadnie w zaskarżonej decyzji zauważono, że organ pierwszej instancji nie ustalił i nie wypowiedział się w ogóle, czy w stanie faktycznym sprawy stwierdzone nieprawidłowości mogą być usunięte w ramach sporządzenia projektu zamiennego, czy też konieczne jest nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ pierwszej instancji ograniczył się wyłącznie do zobowiązania "współwłaścicieli budynku" do sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową części przedmiotowego budynku mieszkalnego, w zakreślonym terminie, natomiast nie ocenił ewentualnej konieczności wykonania określonych czynności lub robót budowlanych. Nałożenie takich ewentualnych obowiązków wymaga uprzedniego ustalenia, czy na skutek wykonania konkretnych czynności lub robót budowlanych istnieje możliwość doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, w szczególności z przepisami Prawa budowlanego, w tym z przepisami techniczno-budowlanymi. Powyższe naruszenie nie może być usunięte w toku postępowania odwoławczego, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w którym brak jest nawet zatwierdzonego projektu budowlanego przedmiotowego budynku, nie jest wystarczający do dokonania prawidłowej oceny w tym zakresie. Zasadnie więc WINB zobowiązał organ pierwszej instancji do ustalenia, czy stwierdzone odstępstwa od projektu budowlanego mogą być konwalidowane w ramach sporządzenia projektu zamiennego, czy też istniej konieczność nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy, określając w zaskarżonej decyzji konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, słusznie wskazał też na okoliczności podniesione w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 marca 2017 r., w tym w szczególności konieczność zbadania, czy możliwe jest prowadzenie przez organ nadzoru budowlanego oddzielnych postępowań naprawczych związanych z istotnym odstępstwem od jednego projektu budowlanego i innych warunków pozwolenia na budowę lokali mieszkalnych położonych przy ulicy "[...]" i w konsekwencji konieczność ustalenia czy, kiedy i na jakiej podstawie oraz w jaki sposób doszło do podziału nieruchomości oraz obiektu budowlanego. Wprawdzie art. 136 § 1 K.p.a. przewiduje, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję, lecz konieczny do ustalenia w niniejszej sprawie stan faktyczny wykracza poza ramy zakreślone tym przepisem, ograniczające kompetencje organu odwoławczego jedynie do uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Skoro jednak organ pierwszej instancji w ogóle nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na wskazanie, czy i ewentualnie jakie roboty budowlane muszą być wykonane w celu doprowadzenia przedmiotowej inwestycji do stanu zgodnego z prawem, to prowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w celu ustalenia stanu faktycznego i jego oceny w zakresie dotyczącym zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz ustaleń we wskazanym przez NSA zakresie, powodowałoby, że organ ten wyszedłby poza zakres cytowanego wyżej art. 136 § 1 K.p.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy mieć również na względzie, że wypowiedzenie się na tym etapie postępowania przez organ odwoławczy w kwestii nałożenia obowiązków z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a., która zakłada, że każdy z organów prowadzi merytoryczne postępowanie, a więc dwukrotnie ocenia zgromadzone w sprawie dowody oraz w sposób rzeczowy i dogłębny analizuje argumenty stron i w konsekwencji dokonuje prawidłowej subsumcji przepisu prawa, do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, wskazane wyżej wady procesowe nie mogą być konwalidowane przez organ odwoławczy także w trybie art. 136 § 1 K.p.a. i muszą zostać usunięte na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji. W związku z tym, zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a. uznać należy za prawidłowe. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego wadliwego wskazania okoliczności, które organ pierwszej instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy z uwagi na pominięcie kwestii adresata decyzji, należy wyjaśnić, że w prawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 26 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1306/14, przesądzono, że skoro inwestor zbył samodzielne lokale mieszkalne wraz z udziałem w prawie do nieruchomości gruntowej, jako prawie związanym z własnością owych lokali mieszkalnych, to dla umożliwienia wykonalności tej decyzji powinna ona być skierowana do wszystkich właścicieli samodzielnych lokali mieszkalnych. Pogląd ten podzielił NSA, który wyrokiem z dnia 8 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1483/15, oddalił m.in. skargę kasacyjną skarżącej, w której podniesiono m.in. zarzut nieprawidłowego ustalenia stron postępowania. Wyjaśnić należy, że art. 190 zd. pierwsze p.p.s.a., zgodnie z którym sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, znajduje zastosowanie, gdy doszło do wydania orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez WSA. W takim wypadku sąd ten związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA, przez którą należy rozumieć ustalenie jednoznacznej normy na podstawie określonego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Taka sytuacja nie miała zaś miejsca w niniejszej sprawie, gdyż NSA oddalił skargi kasacyjne od wyroku tut. Sądu. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., oddalił sprzeciw.