II SAB/Ol 132/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 września 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na bezczynność Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje organ do rozpoznania wniosku skarżącego z [...] w zakresie wynagrodzenia (zasadniczego miesięcznego według kategorii zaszeregowania – brutto, dodatku stażowego, funkcyjnego, specjalnego – brutto) głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej, pracownika socjalnego, asystenta rodziny, starszego inspektora, inspektora, podinspektora, referenta, pomocy administracyjnej i innego - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Stowarzyszenie (Stowarzyszenie) wystąpiło do Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS, Ośrodek, organ) o udostępnienie informacji publicznej każdego z pracowników zatrudnionych w Ośrodku, według stanu na 31 marca 2022r,. we wszystkich komórkach organizacyjnych GOPSU bez wskazywania danych osobowych pracowników, zgodnie z przedstawioną tabelą. Nadto wnioskowało o informacje wyszczególnioną w 7 punkach, a dotyczącą z poszczególnych składników wynagrodzenia pracowników (pkt 1-3), zwiększenia wynagrodzenia (pkt 4), potrzeby (pkt 5) i planów (pkt 6) jego podniesienia oraz satysfakcji z wykonywanej pracy (pkt 8). Pismem z 10 maja 2022r. organ udzielił odpowiedzi w zakresie składników wynagrodzenia Kierownika Ośrodka. Odnośnie żądania informacji o wynagrodzeniu pozostałych pracowników podał, że nie pełnią oni funkcji publicznych, a na podstawie danych może dojść do ustalenia ich personali, a poprzez to naruszenie prywatności. Jednak podał łączna wysokość wynagrodzenia pozostałych 8 pracowników według stanu na 31 marca 2022r. Udzielił także w pełni odpowiedzi na pozostałe 7 pytań. W skardze Stowarzyszenie naruszenie: - art. 10 ust. 1, art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 u.d.i.p. ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej poprzez jej nieudostępnienie oraz niewydanie odmownej decyzji w tym zakresie. Kierownik GOPS-u wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2022, poz. 329, z późn. Zm, ), dalej: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, zaś na mocy pkt. 9 - bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawa została rozpatrzona w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Przechodząc do meritum sprawy, wskazać trzeba, że przepisy prawa nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy organ administracji publicznej nie podjął w przewidzianym terminie żadnych czynności w sprawie lub co prawda prowadził postępowanie, ale pomimo ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął w terminie stosownej czynności (zob. T. Woś (w:) T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX/el.). W sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganej ustawą z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r., poz. 902), dalej: "u.d.i.p.", a także gdy podmiot ten stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach przewidzianych ww. ustawą (zob. np. wyroki NSA z: 27.10.2020 r., I OSK 2266/19; 3.03.2020 r., I OSK 3513/18, dostępne na stronie: ww.nsa.orzeczenia.gov.pl). W sytuacji gdy organ, do którego skierowano wniosek uznaje, że żądana informacja nie jest informacją publiczna, skarga na bezczynność organu jest sposobem na zweryfikowanie poglądu co do charakteru tej informacji (por. np. wyrok NSA z 11.09.2012 r., I OSK 916/12). Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ustawy o dostępie do informacji publicznej zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Organami władzy publicznej w rozumieniu powołanego przepisu są też organy samorządu terytorialnego, a więc organy gminy, powiatu i województwa (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka - Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wydawnictwo Wolters Kluwer, Warszawa 2016 r., str. 94). Dostęp do informacji może być ograniczony ze względu na ochronę prywatności osób fizycznych zatrudnionych na stanowiskach pomocniczych, to jest takich, które nie zajmują stanowisk i nie pełnią funkcji związanych z dysponowaniem majątkiem publicznym. W odniesieniu do takich osób, zastosowanie ma art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. W literaturze przedmiotu wskazuje się na szerokie rozumienie pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz.U. 2020, poz. 1444 z późn. zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, W. 2010, s. 73-74). W doktrynie podkreśla się, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr (...) (77), s. 17). Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K (...) (OTK 2006, seria A, Nr (...), poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Zatem przez pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną należy więc rozumieć osoby pełniące takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowywaniem szeroko rozumianych decyzji dotyczących innych podmiotów (zob. wyrok NSA z 8.07.2015 r., I OSK 1530/14 i powołany tam wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 20.03.2006 r., K 17/05). Mając na uwadze, że ośrodki pomocy społecznej stanowi gminną jednostkę organizacyjną (art. 110 ust. 1 u.p.s.), a prawa i obowiązki pracowników zatrudnionych w samorządowych jednostkach organizacyjnych pomocy społecznej regulują przepisy o pracownikach samorządowych, Sąd uznał, że kierownik GOPS jest podmiotem zobowiązanym do udzielania posiadanych informacji publicznych. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest ocena, czy wysokość wynagrodzenia zasadniczego według kategorii zaszeregowania, dodatku stażowego, funkcyjnego i specjalnego (brutto) wskazanych we wniosku pracowników, tj. głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej, pracownika socjalnego, asystenta rodzony, starszego inspektora, inspektora, podinspektora, referenta i pomocy administracyjnej, stanowi informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej zdefiniowane zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Jego doprecyzowaniem jest art. 6 ust. 1 u.d.i.p., który wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Informacja ta może dotyczyć m.in. majątku, którym dysponują podmioty, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Natomiast art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p. stanowi o udostępnieniu informacji publicznej, w szczególności o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych gospodarka środkami publicznymi jest jawna. Stąd informacja o wydatkach organu, w tym związanych z wypłatą nagród konkretnym osobom, jest istotną informacją o majątku publicznym, stosownie do wskazanego wyżej art. 8 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p., jak również w pewnym sensie stanowi informację o działalności i zasadach funkcjonowania podmiotu władzy publicznej, podlegającą udostępnieniu zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a u.d.i.p., oraz jako informacja o ciężarach publicznych podlega udostępnieniu na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 872/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (wyrokih NSA z dnia: 14 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 578/19; 26 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., sygn. akt I OSK 2929/17; 14 października 2019 r., sygn. akt I OSK 4205/18; 5 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 840/17. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. Okoliczności te mają bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (zob. np. wyroki NSA z: 14 lutego 2020 r., I OSK 578/19; 10 grudnia 2019 r., I OSK 240/19; 26 czerwca 2019 r., I OSK 3451/18; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2929/17; 19 czerwca 2019 r., I OSK 2737/17; 16 kwietnia 2019 r., I OSK 1705/17; 14 października 2019 r., I OSK 4205/18, 5 lutego 2019 r., I OSK 840/17; 28 listopada 2017 r., I OSK 1432/17; 28 lipca 2017 r., I OSK 1775/16; 21 listopada 2018 r., I OSK 2945/16; 5 grudnia 2019 r., I OSK 1783/18). Wynagrodzenie jest rekompensatą za wykonywanie przez osobę pełniącą funkcję publiczną jej obowiązków służbowych, a wykonywanie tych obowiązków stanowi pełnienie funkcji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3087/14; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 123/14; wyrok NSA z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 2561/13, publ. CBOSA). Rekapitulując, informacja w postaci miesięcznego wynagrodzenia zasadniczego według kategorii zaszeregowania, dodatku stażowego, funkcyjnego i dodatku specjalnego pracowników gminnej jednostki organizacyjnej gminy stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. (wyrok NSA z 24 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 1129/21), niezależnie od tego czy są to stałe składniki wynagrodzenia, czy też składniki fakultatywne, czy uznaniowe. Z tego względu Sąd uznał, że żądane przez skarżące informacji dotyczącej wysokości wynagrodzenia zasadniczego według kategorii zaszeregowania, dodatku stażowego, funkcyjnego i specjalnego (brutto) wskazanych we wniosku pracowników, tj. głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej, pracownika socjalnego, asystenta rodzony, starszego inspektora, inspektora, podinspektora, referenta i pomocy administracyjnej - są informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. W rozpoznawanej sprawie organ nie udostępnił skarżącemu żądanej informacji publicznej w zakresie wysokości wynagrodzenia zasadniczego według kategorii zaszeregowania, dodatku stażowego, funkcyjnego i specjalnego (brutto) wskazanych we wniosku pracowników, tj. głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej, pracownika socjalnego, asystenta rodzony, starszego inspektora, inspektora, podinspektora, referenta i pomocy administracyjnej, mimo że stanowiła ona informację publiczną, ani też nie odmówił jej udostępnienia w formie decyzji administracyjnej. Odpowiedź poczyniona w piśmie z 10 maja 2022r. wskazująca ogólną kwotę wydatkowana na wynagrodzenia pozostałych 8 pracowników nie spełnia wymogu wniosku, gdyż nie takie było jego żądanie. W pozostałym zakresie, tj. pkt 1-7 wniosku z 27 kwietnia 2022r., jak również odnośnie wysokości wynagrodzenia zasadniczego oraz dodatków: stażowego, funkcyjnego oraz specjalnego Kierownika GOPS-u organ udzielił informacji w piśmie z 10 maja 2022r. Podkreślić jednak należy, że przy ocenie zasadności skargi na bezczynność, decydujący jest stan faktyczny z momentu orzekania przez sąd administracyjny i fakt dokonania czynności przez organ (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009, Nr 4, poz. 63). Nie można bowiem zobowiązać organu do dokonania czynności, która została w momencie orzekania już dokonana, nawet jeżeli organ przekroczył termin przewidziany do jej wykonania. W sytuacji wydania przez organ administracji aktu lub dokonania czynności już po wniesieniu skargi na bezczynność organu, a przed jej rozpoznaniem przez sąd, postępowanie staje się bezprzedmiotowe. W stanie faktycznym zaistniałym w niniejszej sprawie organ pozostaje więc nadal w stanie bezczynności w zakresie, w jakim nie ustosunkował się do całości objętych wnioskiem informacji, wobec czego Sąd zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z 27 kwietnia 2022r. w zakresie wynagrodzenia (zasadniczego miesięcznego według kategorii zaszeregowania – brutto, dodatku stażowego, funkcyjnego, specjalnego – brutto) głównego księgowego, starszego specjalisty pracy socjalnej, pracownika socjalnego, asystenta rodzony, starszego inspektora, inspektora, podinspektora, referenta i pomocy administracyjnej. Likwidacja (szczególnie częściowa) stanu bezczynności w toku postępowania sądowego nie zwalniała jednak Sądu z obowiązku dokonania oceny, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., czy zaistniała bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Oceniając zatem stopień naruszenia prawa w związku z ujawnioną bezczynnością, Sąd uznał, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentuje się, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 247/19; wyrok NSA z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt I OSK 2966/17). W ocenie Sądu w niniejszej sprawie nie zachodzi przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności, czy też lekceważenia wniosku skarżącego i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Z akt sprawy wynika bowiem, że organ udostępnił żądaną informację w pełnym zakresie odnoście Kierownika GOPS, zaś względem pozostałych 8 pracowników ograniczył się do wskazania ogólniej kwoty środków wydatkowanych 31 marca 2022r., wskazując jednocześnie przyczynę tak zajętego stanowiska. Nadto – co istotne- w pełni udzieł odpowiedzi na postawione we wniosku pytania 1-7. Z tych względów Sąd stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (punkt II sentencji wyroku). O kosztach postępowania (wpis, wynagrodzenie radcy prawnego, opłata skarbowa), Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. 2018, poz. 265).