II SAB/Ol 136/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w dniu 5 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. S. na bezczynność Wójta Gminy Ełk w sprawie usunięcia rażącego naruszenia prawa postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia B. S. (dalej jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Wójta Gminy Ełk (dalej jako: organ) w sprawie "usunięcia rażącego naruszenia prawa, przywrócenia ładu i porządku przestrzennego, niedopełnienia obowiązku dotyczącego niezachowania spójności w dokumentach urzędowych, wskutek czego doszło do sprzeniewierzenia części gruntu stanowiącą własność publiczną i naruszenia zasad dobrego sąsiedztwa". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że wniesiona przez skarżącą skarga dotyczy postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją organu z 7 listopada 2019 r. dotyczącego wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną organu z 8 lipca 2011 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części magazynu na okopowe oraz pasze i mieszanki stanowiącego wiatę z przeznaczeniem na utrzymanie bydła mlecznego w ramach istniejącej zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, zlokalizowanym w granicy działki o nr [...], obręb [...] – A, gmina A. W toku postępowania skarżąca pismem z 21 marca 2021 r. złożył obszerny wniosek "dotyczący wezwania do uzupełnienia wniosku w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją z 7 listopada 2019 r." wraz z załącznikami, w tym załącznikiem nr 8 stanowiącym wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wniosek ten został w całości dołączony do akt przedmiotowej sprawy. Decyzją z 16 czerwca 2021 r. organ umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie. Po rozpoznaniu złożonych odwołań, w tym odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 1 września 2021 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność organu w sprawie usunięcia rażącego naruszenia prawa oraz przywrócenia ładu i porządku przestrzennego w związku z prowadzonym przez organ postępowaniem administracyjnym dotyczącym nieruchomości należących do skarżącej. Jak wynika z treści skargi skarżąca jest niezadowolona z przebiegu postępowania i podejmowanych przez organ działań, a także zapadłych dotychczas w jej sprawie rozstrzygnięć. Wyjaśnić zatem należy, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10). Tym samym dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżąca nie wskazała na czym w istocie polega zarzucana przez nią bezczynność organu, tj. jakiego konkretnego wniosku o wydanie aktu dotyczy, lecz jedynie podniosła ogólne zarzuty odnoszące się do rażącego naruszenia prawa, porządku przestrzennego, czy zasad dobrego sąsiedztwa. Nienależyte wykonywanie obowiązków przez organ administracji może zostać natomiast zaskarżone w ramach tzw. skargi powszechnej, uregulowanej w Dziale VIII k.p.a., dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Podkreślić przy tym należy, że przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Tym samym właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.