II SAB/Ol 2/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. K. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w sprawie podniesienia maksymalnej ustawowej kwoty zasiłku stałego postanawia odrzucić skargę. WSA/post.1 - sentencja postanowienia W. K. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego (dalej jako: Kolegium lub organ) w sprawie podniesienia maksymalnej ustawowej kwoty zasiłku stałego, wyrażając swoje niezadowolenie z wysokości otrzymywanego świadczenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśniono, że 2 listopada 2021 r. skarżący zwrócił się do Kolegium z podaniem, z którego wynika, że jest niezadowolony z zasiłku stałego w wysokości 645 zł (maksymalna ustawowa kwota tego świadczenia). Z uwagi na to, że treść tego podania nie pozwalała na nadanie dalszego biegu, pismem z 6 listopada 2021 r. zwrócono się do skarżącego o sprecyzowanie charakteru tego pisma, wyznaczając 7-dniowy termin udzielenia odpowiedzi pod rygorem pozostawienia podania bez rozpatrzenia. W zakreślonym terminie skarżący nie udzielił odpowiedzi. Pismem z 2 grudnia 2021 r. poinformowano skarżącego o pozostawieniu jego podania bez rozpatrzenia. Natomiast kolejnym pismem z 25 listopada 2021 r. zatytułowanym "skarga" skarżący ponownie wyraził niezadowolenie z wysokości otrzymywanego zasiłku stałego, obwiniając o ten stan rzeczy Kolegium. W ocenie organu treść podania skarżącego z 2 listopada 2021 r. nie pozwalała na nadanie jemu biegu w żadnej z form oraz trybów określonych w przepisach ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.), zaś skarżący, pomimo wezwania, nie wyjaśnił, czego się domaga. Zdaniem organu w tej sytuacji należy uznać, że Kolegium nie pozostawało w bezczynności ani nie dopuściło się przewlekłości, bowiem wszelkie czynności wykonywane były bez zbędnej zwłoki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej jako: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, dalej również jako k.p.a.), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, stosownie do art. 3 § 2a p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, wyjaśniając jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma charakter ograniczony, co oznacza, że objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić przy tym należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, przy czym na taki akt służy skarga do sądu administracyjnego. Z treści skargi wniesionej w niniejszej sprawie wynika, że jej przedmiotem jest bezczynność Kolegium w sprawie podniesienia maksymalnej ustawowej kwoty zasiłku stałego. Skarżący wyraził swoje niezadowolenie z wysokości otrzymywanego świadczenia, zarzucając przy tym, że jest to wynikiem działania Kolegium. Jednocześnie nie wskazał, czy złożone przez niego pismo dotyczy konkretnej decyzji administracyjnej ani też nie zażądał podjęcia określonych czynności przez Kolegium. Wyjaśnić zatem należy, że przesłanki warunkujące przyznanie zasiłku stałego zostały ściśle określone w przepisach prawa, wobec czego jego wysokość nie zależy od woli organu administracji, lecz wynika z przepisów prawa. Organ pomocowy, wydając decyzję o przyznaniu tego rodzaju świadczenia, pozbawiony jest tzw. luzu decyzyjnego a zapadła decyzja nie ma charakteru uznaniowego. Oznacza to, że organ nie może swobodnie przyznawać i ustalać wysokość zasiłku stałego, stosując zasady współżycia społecznego, a w szczególności biorąc pod uwagę takie okoliczności, jak trudna sytuacja materialna wnioskodawcy, czy zły stan jego zdrowia. Jedynie spełnienie przez wnioskodawcę kryteriów ustawowych, wynikających z ustawy o pomocy społecznej, skutkować może przyznaniem zasiłku stałego i to w określonej wyraźnie przez ustawę wysokości (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 24 października 2019 r., sygn. akt IV SA/Wr 349/19, LEX nr 2741785; wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 453/19, LEX nr 2774501). Jednocześnie podkreślić należy, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10). Zatem dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Natomiast nienależyte wykonywanie obowiązków przez Kolegium jako organu administracji może zostać zaskarżone w ramach tzw. skargi powszechnej, uregulowanej w Dziale VIII k.p.a., dotyczącego skarg i wniosków. Stosownie do art. 227 k.p.a. przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwianie spraw. Skarga tego rodzaju jest szczególnym środkiem ochrony różnych interesów jednostki, zawierającym zarzut wadliwej działalności organu lub jego pracownika. Uruchamia jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym, kończące się czynnością faktyczną w postaci zawiadomienia o załatwieniu sprawy, które może być kwestionowane nową skargą wniesioną w tym trybie. Podkreślić należy, że przepisy Działu VIII k.p.a. nie przewidują kontroli sądów administracyjnych w sprawach objętych tymi regulacjami. Z powyższych względów w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że w sprawach dotyczących postępowania skargowego nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zatem właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z dnia 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15, postanowienie WSA w Olsztynie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.