II SAB/Ol 23/10

Dnia 14 grudnia 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2010 roku sprawy ze skargi A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta w wydaniu decyzji dotyczącej dofinansowania lampy "Bioptron Pro" 1. oddala skargę; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata B. D. kwotę 240 złotych (słownie: dwieście czterdzieści) powiększoną o należny podatek VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 16 grudnia 2005 r. A. S. zwrócił się do Miejskiego Zespołu do Spraw Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych o dofinansowanie zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny w postaci lampy Bioptron Pro ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Dyrektor Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych pismem z dnia 31 marca 2006 r. poinformował wnioskodawcę, że Komisja rozpatrzyła negatywnie jego wniosek o dofinansowanie zakupu lampy Bioptron. Pismem zaś z dnia 4 kwietnia 2006 r. wniesionym do Prezydenta Miasta A. S. zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Dyrektora Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych - odmowy dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego. Prezydent Miasta pismem z dnia 11 kwietnia 2006 r. wyjaśnił wnioskodawcy tryb rozpoznawania przedmiotowego wniosku. Wskazał, że wniosek rozpatrzyła wieloosobowa komisja i podał kryteria, którymi kierowała się ta komisja. Podniósł ponadto, że limit środków z PFRON, które otrzymano na realizację ustawowych zadań, został zatwierdzony uchwałą Rady Miasta nr LVIII/768/06 z dnia 29 marca 2006 r. i jest rozdzielany stosownie do potrzeb osób uprawnionych. W dniu 26 kwietnia 2006 r. A. S. ponownie zwrócił się do Prezydenta Miasta o przyznanie dofinansowania do zakupu sprzętu rehabilitacyjnego. W odpowiedzi organ administracji wskazał, iż wyczerpujące wyjaśnienia wnioskodawca otrzymał już w piśmie z dnia 11 kwietnia 2006r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalając wyrokiem z dnia 10 marca 2009r. (sygn. akt II SAB/Ol 54/08) skargę A. S. na bezczynność Prezydenta Miasta stwierdził, że z akt administracyjnych sprawy wynika, że wniosek skarżącego z dnia 16 grudnia 2005r. został rozpatrzony negatywnie przez właściwą komisję w dniu 31 marca 2006 r., o czym niezwłocznie poinformowano skarżącego pismem Dyrektora Miejskiego Zespołu ds. Rehabilitacji Zawodowej i Społecznej Osób Niepełnosprawnych. Niezadowolony z powyższego skarżący zwrócił się do Prezydenta Miasta pismem z dnia 4 kwietnia 2006 r., który udzielił odpowiedzi pismem z dnia 11 kwietnia 2006 r. W piśmie tym Prezydent Miasta wyjaśnił precyzyjnie kto rozpoznał przedmiotowy wniosek, jakimi kryteriami się kierował i dlaczego został on rozpoznany negatywnie. Wobec tego Sąd I instancji uznał, iż nie można twierdzić, że organ administracji nie podjął żadnych czynności w sprawie ani też, że prowadził postępowania w sprawie. W ocenie WSA wniosek skarżącego został rozpoznany. Wprawdzie skarżący został poinformowany o sposobie rozstrzygnięcia pismem, a nie decyzją, jednakże kwestia, w jakiej formie prawnej powinna być załatwiona sprawa dofinansowania skarżącemu zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny ze środków PFRON przez organ administracji publicznej, w sytuacji gdy przepisy prawa nie wskazują wyraźnie, że sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej, będzie rozstrzygana w odrębnym postępowaniu. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej od wspomnianego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 marca 2010r., I OSK 685/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez tut. Sąd. W przywołanym orzeczeniu podniesiono, że zakres badania przez sąd sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej sprowadza się w pierwszym rzędzie do rozważenia czy w ustalonym stanie faktycznym na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności kończących postępowanie oraz wyjaśnienia jakie terminy określa ustawodawca do załatwiania spraw określonego rodzaju. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił się od analizy przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 1997r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych oraz rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określania rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych i na ich podstawie nie wywiódł w jakiej formie Prezydent Miasta miał obowiązek odnieść się do pisma skarżącego z dnia 4 kwietnia 2006r. i z dnia 26 kwietnia 2006r. Podniesiono przy tym, że skoro Sąd I instancji uchylił się od samodzielnego rozstrzygnięcia powyższego zagadnienia prawnego, powinien był zawiesić postępowanie w tej sprawie do czasu rozstrzygnięcia wątpliwości przez inny sąd w innej sprawię. Następnie tut. Sąd postanowieniem z dnia 20 maja 2010r. zawiesił postępowanie sądowe w sprawie, stwierdzając, że wynik w sprawie o sygn. II SA/Ol 135/09 będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Postanowieniem z dnia 16 lipca 2010 r. Sąd podjął zwieszone postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotowe postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia sprawy skarżącego o sygn. II SA/Ol 135/09, w której tut. Sąd wyrokiem z dnia 3 czerwca 2009r. oddalił skargę A. S., stwierdzając, że przepisy w sprawie wnioskowanego przez skarżącego dofinansowania sprzętu rehabilitacyjnego nie przewidują formy decyzji administracyjnej do odmowy przyznania dofinansowania. Dofinansowaniu nadano bowiem charakter umowy cywilnoprawnej. Powyższe orzeczenie zostało uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2010r. sygn. akt I OSK 1090/09, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania przez tut. Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że dofinansowanie osób niepełnosprawnych jest sprawą z zakresu administracji publicznej, w której występuje się do organu tej administracji. Nie można więc powiedzieć, że sprawa taka może mieć formę aktu administracyjnego tylko w razie pozytywnego rozstrzygnięcia. Negatywne rozstrzygnięcie organu też wymaga aktu administracyjnego, który mógłby podlegać kontroli. Tutejszy Sąd będąc związany oceną prawną i wytycznymi co do dalszego postępowania zawartymi w przywołanym orzeczeniu NSA, wyrokiem z dnia 9 grudnia 2010r. (II SA/Ol 706/10) uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" - uznające, że pismo z dnia 11 kwietnia 2006 r. Prezydenta Miasta nie jest decyzją administracyjną. Skład Sądu rozpoznający przedmiotową sprawę podziela ustalenia zawarte w przywołanym wyroku z dnia 9 grudnia 2010r. tut. Sądu co do formy rozpoznania wniosku skarżącego o dofinansowanie sprzętu rehabilitacyjnego. We wskazanym orzeczeniu przyjęto, że właściwy organ podejmuje czynność w postaci wydania stosownego zaświadczenia, o którym mowa w § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 25 czerwca 2002r. w sprawie określenia rodzajów zadań powiatu, które mogą być finansowane ze środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (Dz. U. 02, Nr 96, poz. 861). Trzeba jednak przy tym zastrzec, że jest to czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a więc czynność podjęta w sprawie indywidualnej, skierowana do oznaczonego podmiotu administracyjnego, dotycząca uprawnienia tego podmiotu, samo zaś uprawnienie jest określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. Nie jest to zatem zaświadczenie w rozumieniu Działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego. Jednakże odmowa dokonania takiej czynności powinna być dokonana w drodze decyzji, albowiem jest to negatywne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, o której załatwienie zwróciła się strona, mająca w tym interes prawny. Odmowa dofinansowania zaopatrzenia w sprzęt rehabilitacyjny zmaterializowana na gruncie niniejszej sprawy w piśmie Prezydenta z dnia 11 kwietnia 2006r., spełnia niezbędne minimalne wymogi przewidziane dla decyzji administracyjnej. Taki akt administracyjny zaś, będący w istocie "zakamuflowaną" decyzją, podlega kontroli administracyjnej w trybie postępowania odwoławczego. Przywołanym wyrokiem przesądzono, że pismo Prezydenta z dnia 11 kwietnia 2006r. jest decyzją administracyjną odmawiającą dofinansowania przedmiotowego sprzętu. Podzielając argumentację zawartą w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r. przyjąć należy, że do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną, a w konsekwencji do poddania go kontroli sądowej wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Do takich zalicza się: oznaczenie organu administracyjnego, wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 1981 roku, SA 1163/81, OSPiKA 1982, nr 9-10, poz. 169, a także wyrok Sądu Najwyższego z 18 października 1985 roku, II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158). Opisane pismo Prezydenta Miasta spełnia w ocenie składu orzekającego przywołane kryteria pozwalające uznać je za decyzję administracyjną. W związku z powyższym należy przyjąć, że Prezydent Miasta nie pozostawał w bezczynności bowiem w dniu 11 kwietnia 2006r. wydał decyzję w sprawie. Trzeba tu dostrzec, że w orzecznictwie istnieją znaczące rozbieżności co do tego czy przedmiotowa kwestia dofinansowania sprzętu rehabilitacyjnego jest sprawą administracyjną, a co za tym idzie czy powinna być rozpoznawana w formach przyjętych dla rozpoznawania takich spraw. W niektórych orzeczeniach sądy administracyjne przyjmowały, że jest to zagadnienie o charakterze cywilnoprawnym i nie powinno być rozpatrywane w formie aktów administracyjnych (por. np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 kwietnia 2009r., IV SA/GI 825/08; wyrok WSA w Łodzi z dnia 2 lutego 2006r., II SA/Łd 800/05; postanowienie WSA w Białymstoku z dnia 5 października 2006r., II SA/Bk 274/06). Jednakże na gruncie przedmiotowej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przyjął, że pismo Prezydenta Miasta z dnia 11 kwietnia 2006r. jest decyzją odmawiającą przyznania wnioskowanego dofinansowania do sprzętu rehabilitacyjnego. Tym samym po wyroku tu. Sądu z dnia 9 grudnia 2010r. (II SA/Ol 706/10) organ odwoławczy zobowiązany jest do merytorycznego rozpatrzenia odwołania A. S. od tej decyzji. Ten wyrok Sądu oznacza jednak, że Prezydent Miasta nie pozostaje w bezczynności. Wydał on bowiem pismo z dnia 11 kwietnia 2006 r. będące w istocie decyzją administracyjną. W chwili wnoszenia skargi, tj. 1 kwietnia 2008 r. (data doręczenia skargi organowi I instancji) w obrocie prawnym funkcjonowała już decyzja administracyjna. Dlatego też nie można przyjąć, że Prezydent Miasta pozostawał w bezczynności na moment wniesienia skargi na bezczynność i moment orzekania przez tut. Sąd w niniejszej sprawie. Oceny tej nie zmienia okoliczność, że wydana przez organ I instancji decyzja jest dla skarżącego negatywna i po jej wydaniu toczyło się postępowanie sądowoadministracyjne co do legalności postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" stwierdzającego niedopuszczalność odwołania. W tej sytuacji Sąd zobowiązany był oddalić skargę, ponieważ skarga na bezczynność organu podlega oddaleniu w sytuacji, kiedy organ nie pozostaje w bezczynności w dniu wniesienia skargi do sądu administracyjnego (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. I OPS 6/08 opubl. ONSAiWSA 2009/4/63). Na marginesie warto wyjaśnić skarżącemu, że wynik przedmiotowej sprawy jest dla niego korzystny, ponieważ po uprawomocnieniu się wspomnianego wyroku tut. Sądu z dnia 9 grudnia 2010r., sygn. II SA/Ol 706/10 zobowiązującego organ odwoławczy do rozpoznania jego odwołania, sprawa może być rozpoznania szybciej, aniżeli miałoby to miejsce w przypadku stwierdzenia na obecnym etapie bezczynności organu. Kolegium bowiem może stosownie do treści art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego wydać decyzję administracyjną, którą załatwi merytorycznie sprawę lub uchylić decyzję organu I instancji przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania, przy czym w tym ostatnim przypadku organ odwoławczy może wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd natomiast stwierdzając ewentualną bezczynność organu nie może nakazać organowi określonego załatwienia sprawy, a jedynie nakazać wydanie aktu administracyjnego, którym organ załatwi sprawę. Mając powyższe na względzie Sąd w pkt 1 sentencji wyroku na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu Sąd w pkt 2 orzekł na podstawie art. 250 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 19 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz.1348 ze zm.).