II SAB/Ol 26/22

Dnia 10 marca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 marca 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na bezczynność Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w rozpoznaniu wniosku o wznowienie postępowań postanawia I. odrzucić skargę; II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego. W dniu 11 stycznia 2022 r. spółka A (dalej: "skarżąca") zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie bezczynność Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa (dalej: "Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa") w zakresie wznowienia postępowań zakończonych decyzjami ostatecznymi. Wniosła o: 1. zobowiązanie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa do wydania postanowień zgodnie z art. 149 k.p.a. o wznowieniu bądź odmowie wznowienia; 2. zobowiązanie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa do wyjaśnienia dlaczego nie rozpoznano wniosków o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych przesłanych do Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dnia 18 kwietnia 2019 roku (po wydaniu decyzji kończących wcześniejsze postępowania dyscyplinarne); 3. zobowiązanie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienie sprawy w terminie; 4. zobowiązanie Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa do udostępnienia adresu elektronicznej skrzynki podawczej; 5. orzeczenie, czy bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 6. wymierzenie organowi grzywny, 7. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że w dniu 2 kwietnia 2020 r. (po uzyskaniu w trybie dostępu do informacji publicznej decyzji kończących postępowania dyscyplinarne wobec K. P. - inspektora nadzoru inwestorskiego, oraz J. N. - kierownika budowy) złożono wniosek o wznowienie postępowań w sprawach zakończonych decyzjami administracyjnymi wraz z załączeniem dowodów w sprawie podważającymi dokonane ustalenia w sprawie. 15 kwietnia Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa, reprezentowana przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, przesłała pismo z odpowiedzią na wniosek, lecz bez wydania postanowień i nie odnosząc się do kwestii braku rozpatrzenia wniosku PINB z dnia 18 kwietnia 2019 r. W dniach 6 oraz 20 maja, a także 22 listopada 2020 r. złożono do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa kolejne pisma domagające się wznowienia postępowań oraz wydania postanowień w zakresie wszczęcia bądź odmowy wszczęcia postępowań. W odpowiedzi, Okręgowa Izb Inżynierów Budownictwa, reprezentowana przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej, nie wydała żadnych postanowień w tej sprawie. Skarżąca podała, że jedno z postępowań zakończyło się przed Okręgowym Rzecznikiem Odpowiedzialności Zawodowej a drugie przed Okręgowym Sądem Dyscyplinarnym, tymczasem korespondencje prowadził jedynie Okręgowy Rzecznik Odpowiedzialności Zawodowej. Na powyższe wnioski Organ odpowiedział listownie pomimo wniosku o prowadzenie sprawy w formie elektronicznej. Organ przez ponad pół roku nie udostępnił adresu elektronicznej skrzynki podawczej Organ nie odniósł się indywidualnie do każdej ze spraw, które zostały zakończone decyzjami wydanymi przez Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej oraz przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny. W dniu 3 grudnia 2020 r. złożono ponaglenie w przedmiotowej sprawie do organu wyższego stopnia za pośrednictwem Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, do dnia dzisiejszego organ wyższej instancji nie zajął stanowiska w tej sprawie. Do skargi skarżąca załączyła dowód uiszczenia wpisu w kwocie 100 zł W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa wniósł o jej oddalenie, jeżeli Sąd uzna jej dopuszczalność. Podniósł, że Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa nigdy nie mogła pozostawać w bezczynności, bowiem nie wydaje jakichkolwiek aktów i nie rozpoznaje spraw. Stosownie do art. 14 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa organami okręgowych izb są: 1) okręgowy zjazd izby; 2) okręgowa rada izby; 3) okręgowa komisja rewizyjna; 4) okręgowa komisja kwalifikacyjna; 5) okręgowy sąd dyscyplinarny; 6) okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej. Wyłącznie organy Izby (choć nie wszystkie), a nie Izba uprawnione są do rozpoznawania spraw indywidualnych i do wydawania decyzji czy innych aktów. Sprawy w zakresie odpowiedzialności zawodowej prowadzą Rzecznicy Odpowiedzialności Zawodowej oraz Okręgowe Sądy Dyscyplinarne. Niezależnie od powyższego, Przewodniczący wskazał, że stroną postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej jest wyłącznie obwiniony. Innym podmiotom taki przymiot nie przysługuje. Stwierdził, że bezsporne jest, że w przypadku zakończenia postępowania przez Rzecznika decyzją o umorzeniu postępowania, przepisów kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się. Te bowiem stosuje dopiero Okręgowy Sąd Dyscyplinarny. Jedynie poprzez analogię można przyjąć, że postępowanie zakończone decyzją o umorzeniu postępowania może być wznowione. W niniejszym wypadku Rzecznik zwracał się do skarżącej z wnioskiem o jednoznaczne wskazanie tego, czy żąda wznowienia postępowania z urzędu, czy też na swój własny wniosek. Informowano także skarżącą, że stroną postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej jest wyłącznie obwiniony i tym samym przymiot strony skarżącej nie przysługuje. Wobec tego, że skarżąca nie określiła jaki charakter ma jej podanie, organ uznał, że żąda wznowienia postępowania z urzędu, a z uwagi na to, że brak było ku temu podstaw, Rzecznik powiadomił skarżącą o tym pismem. Rzecznik nie był zobligowany w takim wypadku do wydania postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje, co do zasady, orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 tej ustawy. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W przypadku skargi na bezczynność przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z treści art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, dalej: "k.p.a.") wynika, że bezczynność to stan niezałatwienia sprawy w terminie określonym przepisami art. 35 lub art. 36 § 1 k.p.a. Przewlekłość zaś występuje, gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). W orzecznictwie przyjmuje się w związku z tym, że bezczynność organu administracji publicznej ma miejsce wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności i czy organ pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniosku. Uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania Sąd orzeka na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., który określa, że w tym przypadku sąd: 1. zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2. zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Na zasadzie przytoczonych przepisów, rolą Sądu w sprawach skarg na bezczynność jest przede wszystkim zbadanie, czy organ, któremu bezczynność zarzucono, pozostaje w zwłoce w rozpatrzeniu wniesionego doń podania. Skarga na bezczynność organu ma na celu ochronę strony poprzez doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie lub podjęcia czynności kończących postępowanie w sprawie, jednakże bez przesądzenia o treści, czy skutkach tych działań. Dlatego też w orzecznictwie zgodnie wskazuje się na specyfikę badania skarg na bezczynność, która polega na tym, że sąd ogranicza się do skontrolowania, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Poza zakresem kontroli sądu pozostaje prawna poprawność działań organu rozpatrujących zgłoszone żądanie. Oznacza to, że rozpatrując skargę na bezczynność sąd nie wnika w merytoryczną poprawność działania, a bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie administracyjne albo została dokonana stosowna czynność załatwiająca podanie strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 1628/14, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Dla uznania bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu bezczynność zarzucono, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania czynności, czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. Przy czym, nie można skutecznie zarzucić bezczynności podmiotowi, który nie jest w ogóle właściwy do rozpatrzenia podania wnioskodawcy. Przy rozważaniu dopuszczalności skargi na bezczynność istotne jest ustalenie, czy przepisy prawa rzeczywiście obligują podmiot, któremu bezczynność zarzucono do jakiegokolwiek władczego działania w sprawie, podlegającego kognicji sądu administracyjnego. Jeżeli Sąd stwierdzi, że tak, to rozpoznaje skargę na bezczynność. Natomiast gdy ustali, że nie jest on właściwy do podjęcia działań, na które przysługiwałaby skarga do sądu administracyjnego, to skargę odrzuca jako niedopuszczalną (por. postanowienia: WSA w Krakowie z 1 marca 2005 r., sygn. akt II SAB/Kr 115/03; WSA w Warszawie z 22 września 2010 r., sygn. akt VI SAB/Wa 52/10; WSA w Bydgoszczy z 23 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Bd 65/13; WSA w Gdańsku z 17 grudnia 2014 r., sygn. akt II SAB/Gd 174/14; NSA z 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 506/15, publ. w CBOSA). W niniejszej sprawie strona skarżąca zarzuca bezczynność w sprawie wznowienia postępowania w sprawach zakończonych: decyzją nr [...] z dnia [...] r., wydaną przez Okręgowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w sprawie odpowiedzialności zawodowej mgr inż. Budowlanego K. P. oraz odrębną decyzją z dnia [...] r., wydaną przez Okręgowy Sąd Dyscyplinarny Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa w sprawie odpowiedzialności zawodowej tech. bud. J. N. Podanie o wznowienie zostało prawidłowo doręczone na adres Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, gdzie mają siedzibę wymienione organy. Jednak sama Okręgowa Izba Inżynierów Budownictwa nie jest podmiotem uprawnionym do zajmowania władczych stanowisk w sprawach odpowiedzialności zawodowej jej członków. Nie można więc żądać zobowiązania tej jednostki organizacyjnej do jakiegokolwiek działania w tym przedmiocie. Stosownie do art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r. poz. 2351) w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie orzekają organy samorządu zawodowego. W myśl art. 98 ust. 2 tej ustawy, właściwość organów samorządu zawodowego w sprawach odpowiedzialności zawodowej w budownictwie regulują odrębne przepisy. Przepisy takie zawiera ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. z 2019 r. poz.1117, dalej: "ustawa o samorządach zawodowych"). Zgodnie z tą ustawą okręgowe izby inżynierów budownictwa są jednostkami organizacyjnymi samorządu zawodowego (art. 9 ust. 1 pkt 2). Jednostki te posiadają osobowość prawną (art. 7 ust. 1). Mogą wiec być podmiotami praw i obowiązków. Jednak działają przez swoje organy, którymi są m.in. okręgowy sąd dyscyplinarny i okręgowy rzecznik odpowiedzialności zawodowej (art. 14 ust. 1 pkt 5 i pkt 6). Przepisy cytowanej ustawy wyraźnie zastrzegają właściwość tych organów do prowadzenia postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej członków danej okręgowej izby. Zgodnie z art. 11 cytowanej ustawy o samorządach zawodowych, do postępowania w sprawach indywidualnych uregulowanych w ustawie, z wyjątkiem spraw dyscyplinarnych, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Na zasadzie tego przepisu przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, że zakres stosowania k.p.a. obejmuje sprawy z zakresu odpowiedzialności zawodowej, a tym samym są to przepisy, które mają zastosowanie w postępowaniu wyjaśniającym prowadzonym przez rzeczników w sprawach z zakresu odpowiedzialności zawodowej (por. wyrok NSA z 25 marca 2009 r., sygn. akt II GSK 807/08, postanowienie NSA z 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2956/14, CBOSA). W wyroku z 12 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 294/15 (CBOSA), NSA zauważył, że rzecznik dyscyplinarny i sąd dyscyplinarny to dwa różne i niezależne od siebie organy samorządowe. Każdy z nich prowadzi własne postępowanie, a przedmioty każdego z tych postępowań nie są tożsame. Przedmiotem postępowania prowadzonego przez rzecznika dyscyplinarnego jest wyjaśnienie czy zaistniał czyn podlegający rozpoznaniu przez sąd dyscyplinarny (art. 26 pkt 1 tej ustawy), natomiast sąd dyscyplinarny (art. 25 ust. 1) orzeka o winie i stosuje przewidziane ustawą kary, przy czym w tym drugim postępowaniu rzecznik dyscyplinarny jest jedynie stroną (art. 48 pkt 1), a nie organem prowadzącym to postępowanie i orzekającym w jego ramach. NSA wskazał, że jeżeli więc stosownie do postanowień art. 11 ust. 1 ustawy o samorządach zawodowych w postępowaniach z zakresu odpowiedzialności zawodowej w budownictwie zastosowanie ma kodeks postępowania administracyjnego, to każdy z prowadzących daną sprawę organów sam stosuje jego przepisy w ramach prowadzonego przez siebie postępowania. W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji. Norma zawarta w art. 149 § 3 k.p.a. stanowi, że odmowa wznowienia postępowania następuje w drodze postanowienia. Na postanowienie takie służy zażalenie (art. 149 § 4 k.p.a.). Organem administracji publicznej właściwym w sprawach wymienionych w art. 149 jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Co do zasady, można zatem skarżyć bezczynność w rozpatrzeniu podania o wznowienie postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej, lecz adresatem takiego zarzutu może być organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. Zauważyć też trzeba, że w rozpatrywanym przypadku wniesione przez skarżącą podanie zawierało żądanie wznowienia dwóch odrębnych postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej różnych osób, zakończonych decyzjami różnych organów. Dlatego zarzut bezczynności powinien być ewentualnie adresowany do każdego z wymienionych organów. Każda z takich skarg musi spełnić odrębnie wymogi formalne i podlega odrębnemu rozpatrzeniu. Z uwagi na charakter skargi na bezczynność, który omówiony został na wstępie, nie jest dopuszczalne w ramach takiej skargi domaganie się składania przez organ wyjaśnień (pkt 2 skargi), żądanie ukarania pracownika (pkt 3 skargi). Nie stanowi także zaskarżalnej do sądu administracyjnego bezczynności zarzucany Okręgowej Izbie Inżynierów Budownictwa brak prowadzenia korespondencji w formie elektronicznej. Z podanych przyczyn Sąd odrzucił skargę, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. O zwrocie uiszczonego wpisu orzeczono zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego.