II SAB/Ol 29/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi K.K. na bezczynność Inspektora Nadzoru Budowlanego w sprawie funkcjonowania kotłowni 1) zobowiązuje Inspektora Nadzoru Budowlanego do załatwienia wniosku skarżącej K.K. z dnia "[...]". w terminie 14 dni. 2) orzeka, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa 3) zasądza od Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. K. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Pismem z dnia 2 czerwca 2015 r. K. K. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako PINB, organ I instancji) z wnioskiem o sprawdzenie, czy kotłownia zainstalowana w listopadzie 2013 r. przez p. B. w budynku mieszkalnym w "[...]" przy "[...]" spełnia normy prawne w zakresie zmiany sposobu użytkowania piwnicy na kotłownię i nie stanowi zagrożenia życia i zdrowia dla mieszkańców bloku. PINB, działając na podstawie art. 65 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U.2016, poz. 290 j.t. – dalej jako p.b.), zobowiązał K. K., M. i S. B. oraz T. M. – współwłaścicieli nieruchomości budynkowej przy "[...]" w "[...]" - do przedłożenia aktualnego protokołu z okresowej kontroli stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu oraz instalacji gazowych i przewodów kominowych (dymowych, spalinowych i wentylacyjnych). Następnie organ I instancji pismem z dnia 4 września 2015 r. poinformował K. K., że Starostwo Powiatowe w "[...]" przyjęło zgłoszenie M. B. dotyczące zmiany sposobu użytkowania piwnicy w budynku mieszkalnym przy "[...]" w "[...]" z przeznaczeniem na kotłownie i w tej sytuacji w/w kotłownia jest użytkowana legalnie. Nadmienił, że w dniu 17 sierpnia 2015 r. do organu wpłynął protokół z kontroli okresowej budynku przy "[...]" w "[...]", z którego nie wynika, aby kotłownia użytkowana przez B. stwarzała zagrożenie, a nadto opinia kominiarska z dnia 25 listopada 2014 r. potwierdza, że piec c.o. został podłączony prawidłowo, wentylacja także działa poprawnie i kotłownia nadaje się do eksploatacji. Z akt sprawy wynika także, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zawiadomieniem z dnia 6 listopada 2015 r. o sposobie załatwienia skargi K. K. na działania PINB w sprawie funkcjonowania kotłowni w budynku mieszkalnym przy "[...]" w "[...]" uznał skargę za zasadną i wyznaczył PINB 14- dniowy termin załatwienia tej sprawy. W realizacji powyższego organ I instancji, na podstawie art. 65 w zw . z art. 62 p.b., zobowiązał M. i S. B. do przedłożenia opinii kominiarskiej dotyczącej prawidłowości podłączenia do przewodu kominowego pieca c.o. w piwnicy budynku mieszkalnego przy "[...]" (zaadaptowanej na kotłownię). Z kolei pismem z dnia 16 grudnia 2015 r. wezwał w/w do podania daty zamontowania wkładu kominowego w kanale dymowym, do którego podłączony jest piec c.o. Pismami z dnia: 14 stycznia 2016 r. i 9 lutego 2016 r. organ I instancji powiadomił K. K. " (...) że po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego ustalono (...)" że instalacja w czerwcu 2009 r. wkładu kominowego w kominie, do którego podłączony jest piec c.o., odbyła się zgodnie z wówczas obowiązującymi przepisami oraz, że z protokołu przeglądu przewodów kominowych nie wynika, aby przewód kominowy oraz podłączona do niego kotłownia stwarzała jakiekolwiek zagrożenie. W dniu 8 lutego 2016 r. do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęło zażalenie K. K. na niezałatwienie przez PINB sprawy zainicjowanej jej wnioskiem w przedmiocie funkcjonowania kotłowni. W skardze na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez PINB K. K. (reprezentowana przez adw. M. K.) temuż organowi zarzuciła: 1/ naruszenie art. 8 k.p.a., art. 35 § 1 k.p.a., art. 36 § 1 k.p.a. i art. 104 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu i niewydanie w ustawowym terminie decyzji merytorycznej w sprawie oraz 2/ uchylanie się od wykonania ciążących na organie obowiązków wynikających z art. 83 p.b. Podnosząc zarzuty wniosła o: 1/ zobowiązanie organu I instancji do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego, 2/ orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W odpowiedzi na skargę PINB wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie przez tut. Sądem pełnomocnik skarżącej precyzując przedmiot skargi oświadczył, że jest nim bezczynność organu. Z kolei pełnomocnik organu poinformował, że organ nie wydał decyzji ani postanowienia dotyczących pisma skarżącej z dnia 2 czerwca 2015 r., gdyż nie był to wniosek o wszczęcie postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Uwzględniając, iż niniejsza skarga jest dopuszczalna stwierdzić należy, że jej przedmiotem jest bezczynność PINB w zakresie wniosku K. K. z dnia 2 czerwca 2015 r. w przedmiocie funkcjonowania kotłowni w budynku mieszkalnym przy "[...]" w "[...]". Z art. 35 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016, poz. 23 j.t. – dalej jako k.p.a.) wynika obowiązek załatwienia sprawy administracyjnej bez zbędnej zwłoki, przy czym załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu jednego miesiąca, natomiast w przypadku sprawy szczególnie skomplikowanej czas ten nie może przekroczyć dwóch miesięcy. Do wyżej wskazanych terminów nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania i okresów opóźnień spowodowanych z winy strony, czy wreszcie powstałych z przyczyn niezależnych od organu - art. 35 § 5 kpa. Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest zatem bezczynność PINB polegająca na nierozpatrzeniu sprawy z wniosku K. K. z dnia 2 czerwca 2015 r. w przedmiocie prawidłowości (względnie jej braku) funkcjonowania kotłowni zainstalowanej w listopadzie 2013 r. przez B. w budynku mieszkalnym przy "[..]". W przekonaniu Sądu przedmiotowa skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem została poprzedzona zażaleniem z 3 dnia lutego 2016 r. (data wpływu – 8 lutego 2016 r.) na niezałatwienie sprawy w terminie wniesionym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Powyższe postępowanie wyczerpuje wymóg wniesienia przysługujących środków zaskarżenia, określony w art. 52 § 1 p.p.s.a. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest jednak tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a p.p.s.a.). Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane są do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, a z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Jednocześnie w myśl aktualnego brzmienia art. 149 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1), bądź stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2) i stwierdzenia, czy organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie Sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. ( art. 149 § 1a p.p.s.a. ). Istotna dla rozstrzygnięcia zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie jest zatem kwestia, czy PINB, po otrzymaniu wniosku skarżącej, winien wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami k.p.a., czy też mógł zakończyć sprawę pismami opatrzonymi datami wskazanymi w historycznej części uzasadnienia. Należy przypomnieć, że zgodnie z 60 k.p.a. § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pismo skarżącej z dnia 2 czerwca 2015 r. zawiera, w przekonaniu Sądu, wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie sprawdzenia legalności funkcjonowania kotłowni zainstalowanej w listopadzie 2013 r. przez B. w lokalu mieszkalnym przy "[...]". Zgodnie z 61 a k.p.a. organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu postępowania administracyjnego, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. W przekonaniu Sądu w przypadku, gdyby PINB uznał, że nieuzasadnione jest wszczynanie postępowania wskutek wniosku skarżącej z dnia 2 czerwca 2015 r., powinien we wskazanym wyżej trybie odmówić jego wszczęcia. W taki sam sposób winien postąpić, gdyby doszedł do przekonania, że żądanie zawarte we wniosku skarżącej zostało już ostatecznie, uprzednio rozstrzygnięte innym aktem administracyjnym (decyzja organu I instancji z dnia "[...]" umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania piwnicy z przeznaczeniem na kotłownię w budynku mieszkalnym przy "[...]" – utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]"; decyzja PINB z dnia "[...]" umarzająca postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na zamontowaniu pieca c.o. w piwnicy przynależnej do lokalu mieszkalnego nr ‘[...]" w budynku przy "[...]"; czy też decyzja organu I instancji z dnia "[...]" umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia piwnicy z przeznaczeniem na kotłownię w budynku mieszkalnym przy "[...]"). W świetle powyższego, nie ulega wątpliwości, że żądanie K. K. zawarte we wniosku z dnia 2 czerwca 2015 r. winno być przez PINB rozstrzygnięte procesowo w wariancie wskazanym w powyższej alternatywie, tj. albo poprzez zastosowanie art. 61 a k.p.a. z przyczyny tytułem przykładu powyżej zasygnalizowanej, a zdefiniowanej hipotezą art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., względnie poprzez rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z dyspozycją art. 104 § 1 i 2 k.p.a., nawet wówczas, gdyby organ uznał (uznaje), że rzeczony wniosek skarżącej nie wszczął sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a. Tymczasem organ I instancji nie ustosunkował się do wniosku skarżącej w sposób przewidziany kodeksem postępowania administracyjnego, pomimo, że faktycznie prowadził postępowanie administracyjne, w którym przedsiębrał szereg czynności dowodowych. Oczywiście powyższej kwestii, tj. czy wniosek skarżącej z dnia 2 czerwca 2015 r. istotnie zainicjował sprawę administracyjną (jaką), czy też powyższego uczynić nie mógł z przyczyn powyżej podanych (uprzednie rozstrzygnięcie inną decyzją administracyjną, względnie brak sprawy indywidualnej w rozumieniu art. 1 k.p.a.) Sąd w niniejszym postępowaniu nie może przesądzić z uwagi na odmienność ustawowego celu sądu administracyjnego, jakim jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej, a nie wyręczanie administracji publicznej z jej ustawowych powinności, a do tego sprowadzałoby wypowiedzenie Sądu w rzeczonej materii (kwalifikacji prawnej żądania skarżącej) z uwagi na związanie, po myśli art. 153 p.p.s.a., organu I instancji oceną prawną Sądu. Przypomnieć bowiem wypada, że w sprawie ze skargi na bezczynność organu Sąd nie mógł odnosić się do kwestii mogących wpłynąć na merytoryczną treść przyszłego rozstrzygnięcia, lecz jedynie ocenił, czy organ administracji wykonał przewidziane prawem obowiązki, polegające na podejmowaniu czynności, które w konsekwencji doprowadziłyby do sfinalizowania sprawy w postaci podjęcia rozstrzygnięcia przewidzianego prawem (por. wyroki NSA z: 9 czerwca 2009 r. sygn. akt I OSK 673/09, 2 lutego 2010 r. sygn. akt I OSK 1176/09, 17 marca 2010 r. sygn. akt I OSK 1249/09 - niepubl.). Skoro zatem PINB pozostawał w bezczynności również w dacie rozpatrzenia skargi, Sąd nie przesądzając merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązał go do załatwienia wniosku skarżącej K. K. z dnia 2 czerwca 2015 r. w terminie 14 dni, uznając ów termin za adekwatny w realiach niniejszej sprawy, mając na uwadze, że organ faktycznie prowadził postępowanie gromadząc materiał dowodowy w zasadzie wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie ( gdyby zdecydował się na orzekanie co do istoty sprawy). W kwestii oceny bezczynności, w aspekcie jej stopnia (rażące, względnie jej brak) skład orzekający Sądu w pełni akcentuje poglądy orzecznictwa, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi więc być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. akt II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. sygn. akt II SAB/Sz 34/13 i inne; wszystkie dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem - orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy bezczynność PINB nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, skoro organ faktycznie procedował w sprawie, a o efektach postępowania sukcesywnie (kilkakrotnie) informował skarżącą, co uzasadnia rozstrzygnięcie zawarte w pkt II sentencji wyroku. Opisane okoliczności wskazują też na brak podstaw do wymierzenia organowi, z urzędu, grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.