II SAB/Ol 59/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K. na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Burmistrza do załatwienia wniosku skarżącej z dnia "[...]" o udostępnienie informacji publicznej w części dotyczącej pkt 2 – w terminie 7 dni od zwrotu akt; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza na rzecz skarżącej kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) M.K. (dalej: "Skarżąca") wnioskiem z 16 kwietnia 2021 r. zwróciła się do Burmistrza "[...]" (dalej: "Burmistrz") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie: 1) kopii zleceń związanych z modernizacją oświetlenia wystawionych przez Urząd Miasta dla "[...]" i podwykonawców od 1 stycznia 2019 r. do 31 marca 2021 r.; 2) kopii faktur dotyczących zakupu opraw LED, materiałów pomocniczych, usług wymiany w ww. okresie. Przy piśmie z 28 kwietnia 2020 r. Burmistrz przesłał Skarżącej kopie zleceń. Skarżąca wywiodła skargę na bezczynność Burmistrza, zarzucając, że organ nie udostępnił jej kopii faktur, wskazanych w pkt. 2 wniosku. Podała, że 30 kwietnia 2021 r. w siedzibie "[...]" (dalej: ""[...]" ") otrzymała pisemne zapewnienie Prezesa Zarządu "[...]" , że do 5 maja 2021 r. zostaną jej przekazane kopie faktur zakupu oświetlenia gminnego i sprzedaży opraw LED oraz faktur dotyczących zleceń zakupu i sprzedaży opraw LED. Jednakże 5 maja 2021 r. Prezes poinformował ją, że Burmistrz zakazał udostępnienia jej kopii wnioskowanych dokumentów, nie podając podstawy prawnej odmowy i nie wydając decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej. Skarżąca wniosła o: zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z 16 kwietnia 2021 r. w zakresie nieudostępnionych informacji publicznych, tj.: kopii faktur dotyczących zakupu opraw LED, materiałów pomocniczych i usług wymiany; uznanie, że Burmistrz pozostaje w bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej i zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł, że udostępnił Skarżącej całą posiadaną dokumentację. Stwierdził, że jest zobowiązany tylko do udzielenia informacji, która znajduje się w jego posiadaniu i która stanowi informację publiczną. Tym samym nie można domagać się wytworzenia informacji, której organ nie posiada, bądź udostępnienia informacji, której żąda wnioskodawca od innego podmiotu, a po uzyskanej odmowie przerzuca odpowiedzialność na inny organ. Nie można więc postawić zarzutu bezczynności Burmistrzowi, gdyż nie może on odpowiadać w ramach swojej działalności za czynności spółki, mającej siedzibę na terenie "[...]". Skoro Skarżąca wiedziała, że wnioskowane przez nią dokumenty znajdują się w posiadaniu "[...]" , Burmistrz nie jest właściwym adresatem skargi na bezczynność. W replice na odpowiedź na skargę Skarżąca podtrzymała dotychczasowe stanowisko. Podała ponadto, że żądane informacje znajdowały się w spółce komunalnej, w której wszystkie udziały należą do jednostki samorządu terytorialnego. Twierdzenie, że Burmistrz nie posiada żądanej informacji, a zatem nie jest adresatem skargi jest błędne, gdyż dokumenty znajdujące się w spółce służyły realizowaniu zadań publicznych organu i odnosiły się do niego bezpośrednio. Zlecenie zakupu i wymiany lamp pochodziło od Burmistrza, posiadał zatem wiedzę dotyczącą żądanej informacji. Dla uznania obowiązku Burmistrza nie ma więc znaczenia, że dokumenty nie zostały wytworzone przez organy gminy, istotne znaczenie ma fakt, że Burmistrz jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej. Fakt, że Burmistrz pozostaje i jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej potwierdza wiadomość przekazana przez Prezesa "[...]" , za pomocą komunikatora SMS, o odmowie udostępnienia kopi dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt. 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się w tym wypadku do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W analizowanej sprawie Skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Nie jest kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała Skarżąca, stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą (zob. np.: wyrok NSA z 28 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2904/12; wszystkie powołane w niniejszym uzasadnieniu wyroku są dostępne pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przykładowy katalog informacji publicznych zawiera art. 6 u.d.i.p. Użycie w tym przepisie zwrotu "w szczególności" wskazuje, że nie jest to katalog zamknięty. Zgodnie z jego treścią, udostępnieniu podlega między innymi informacja o podmiotach obowiązanych do udostępniania informacji publicznej, w tym o przedmiocie działalności i kompetencjach oraz majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. c i f); o zasadach ich funkcjonowania, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych (art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a); jak również o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c). W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, w myśl którego informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku (por. np.: wyroki NSA z 11 września 2012 r., I OSK 903/12 i I OSK 916/12; a także wyroki WSA z: 15.04.2008 r., II SAB/Ke 14/08; 30.09.2010 r., II SAB/Op 12/10; 26.0.2010 r., II SAB/Wa 192/09; z 11.10.2012 r., IV SAB/Po 65/12; 11.03.2013 r., II SAB/Wa 503/12; 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13; 15.11.2013 r., II SAB/Wa 409/13). Charakter taki mają również dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem takich umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy (por. np. wyroki WSA z: 9.12.2010 r., II SAB/Op 27/10; 17.04.2013 r., II SAB/Bd 25/13). Treść umów i porozumień z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego, także stanowią informacje publiczną (zob. wyrok NSA z 13.05.2013 r., I OSK 634/15). Nawet dokument, który nie jest załącznikiem do umowy, jeżeli jego treść pozostaje w ścisłym związku z ta umową - stanowi informację publiczną (wyrok NSA z 4.09.2014 r., I OSK 2939/13). Informację publiczną stanowią ustalenia dotyczące płatności w związku z realizacją porozumienia lub umowy, czyli wszelkie informacje dotyczące realizacji inwestycji ze środków publicznych (tak WSA w Poznaniu z wyroku z 13.11.2014 r., IV SAB/Po 80/14). Informację publiczną stanowi też zapytanie, które obejmuje zagadnienie z zakresu wydatkowania przez MZK majątku (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18.09.2013 r., II SAB/Po 88/13). Mając powyższe na uwadze należało stwierdzić, że dane, których udostępnienia domaga się Skarżąca, dotyczące sposobu dysponowania przez Gminę środkami publicznymi, należą do kategorii informacji publicznej, gdyż są związane bezpośrednio z funkcjonowaniem jednostki samorządu terytorialnego i środkami finansowymi, którymi ona dysponuje. Uznać również należy, że adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. do udostępniania informacji publicznej zobowiązane są organy władzy publicznej. Przypomnieć należy, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27.01.2016 r., I OSK 127/15 i z 18.01.2017 r., I OSK 1789/16). Uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że Burmistrz winien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie przewidzianym przepisami u.d.i.p., a wobec zaniechania organu udostępnienia dokumentów wskazanych w pkt. 2 wniosku, ewentualnie wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanych informacji publicznych lub pisemnego wyjaśnienia w tym przedmiocie, np. skierowania do właściwego podmiotu dysponującego przedmiotowymi dokumentami, w sytuacji gdyby rzeczywiście organ ich nie posiadał, przyjąć należy, że organ dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu pkt. 2 wniosku Skarżącej z 16 kwietnia 2021 r. Wobec tego, w pkt. I wyroku Sąd zobowiązał Burmistrza do rozpoznania wniosku Skarżącej w terminie 7 dni od zwrotu akt. Sąd stwierdził w pkt II. wyroku, że stwierdzona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W judykaturze akcentowany jest, ciążący na sądach administracyjnych, obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości, jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 28.10.2016 r., I OSK 734/15). Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący, jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26.05.2020 r., II OSK 4016/19). Z rażącym charakterem bezczynności mamy więc do czynienia, gdy okres zaniechania jest długotrwały, zaniechanie jest celowe lub zamierzone przez organ, ewentualnie wynika z innych niepodlegających akceptacji przyczyn. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Burmistrz udostępnił bowiem Skarżącej w ustawowym terminie informację publiczną, objętą pkt. 1 wniosku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi, Sąd orzekł w pkt. III wyroku, na podstawie art. 200 p.p.s.a. W niniejszej sprawie Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a.