II SAB/Ol 85/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w dniu 2 września 2024 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w zakresie organizacji kolei aglomeracyjnej na terenie województwa warmińsko-mazurskiego postanawia odrzucić skargę. Pismem z 18 lipca 2024 r. A. F. (dalej jako: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, za pośrednictwem Urzędu Marszałkowskiego Województwa (...), skargę, w której domagał się zobowiązania Sejmiku Województwa (...) do wywiązania się z obowiązku organizacji usług kolei aglomeracyjnej w O. i w okolicach, między innymi w O. Wskazał, że sieć kolejowa jest wykorzystywana w bardzo małym zakresie. Podał, że mimo prowadzonych remontów nie są budowane nowe przystanki kolejowe, niezbędne do funkcjonowania kolei aglomeracyjnej w pełnym zakresie. W związku z tym wniósł o nakazanie, aby Urząd Marszałkowski Województwa (...) zamówił dodatkowe 100 połączeń do G., D., N., S. oraz, aby zwrócił się do PKP PLK o dodanie podczas trwającej przebudowy krawędzi peronowych w przy ul. M. w O. oraz kolejnego przystanku przy ul. D., tak aby do O. mogła kursować kolej aglomeracyjna. W odpowiedzi na wezwanie tutejszego Sądu o sprecyzowanie przedmiotu wniesionej skargi, skarżący pismem z 18 sierpnia 2024 r. wyjaśnił, że niniejsza skarga dotyczy przewlekłego prowadzenia postępowania oraz bezczynności organu w zakresie organizacji usług kolei aglomeracyjnej na terenie miasta O. i w okolicach. Wskazał, że organizacja transportu publicznego, w tym kolei aglomeracyjnej, stanowi jedno z kluczowych zadań publicznych, które mają na celu zapewnienie mieszkańcom odpowiedniego dostępu do usług komunikacyjnych. Jest to zadanie z zakresu administracji publicznej, realizowane w interesie publicznym i wynikające z przepisów prawa regulujących organizację transportu zbiorowego. W przedmiotowej sprawie, pomimo poniesionych znaczących nakładów finansowych na infrastrukturę kolejową, w tym budowę nowych przystanków w O. i jego okolicach, usługi kolei aglomeracyjnej nie zostały uruchomione w wymaganym terminie. Taki stan rzeczy, w ocenie skarżącego, można uznać za bezczynność organu administracji publicznej, który ma obowiązek podjęcia działań związanych z organizacją i uruchomieniem transportu publicznego. Jednocześnie, pomimo poniesionych nakładów i formalnego zobowiązania do uruchomienia kolei aglomeracyjnej wobec ludności, działania mające na celu faktyczne rozpoczęcie świadczenia usług przewozowych nie zostały podjęte w rozsądnym terminie. Stanowi to przewlekłe prowadzenie postępowania, które utrudnia lub uniemożliwia realizację przysługujących mieszkańcom praw do korzystania z publicznego transportu zbiorowego. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa (...), reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej odrzucenie ze względu na brak właściwości sądu administracyjnego, względnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniesiono, że wprawdzie literalnie skarga został skierowana do Sejmiku Województwa (...), ale dotyczy ona działania bądź zaniechania Marszałka Województwa, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym to Marszałek Województwa jest organizatorem publicznego transportu zbiorowego na terenie województwa. Transport ten odbywa się na podstawie planu transportowego, który jest aktem prawa miejscowego opracowanym i aktualizowanym dla województwa (...). Marszałek Województwa (...) wykonuje swoje zobowiązania wynikające z organizacji publicznego transportu zbiorowego określone w Planie zrównoważonego transportu zbiorowego dla Województwa (...) przyjętego uchwałą nr (...) Sejmiku Województwa (...) z dnia 24 września 2013 r. Podkreślono również, że organ nie ma wpływu na prace remontowe trwające na linii kolejowej w O. i wnioskowanych w tym mieście przystanków. Kompetencje w tym zakresie posiada inwestor, którym jest Spółka PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Na wstępie należy wskazać, że w przedmiotowej sprawie Sąd przyjął, że organem, którego dotyczy skarga jest Marszalek Województwa. Wyjaśnić bowiem należy, że w treści skargi skarżący domaga się podjęcia działań zarówno przez Sejmik Województwa, jak i Urząd Marszałkowski. Z uwagi jednak na to, że skarga dotyczy organizacji transportu publicznego, którego organizatorem jest Marszałek Województwa, to ten organ został uznany za adresata wniesionej skargi. Odnosząc się do treści skargi podnieść należy, że w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Stosownie do art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 3 § 2a p.p.s.a.), także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy i normy prawne wyznaczają zakres kognicji sądów administracyjnych, określając szczegółowo, jakie konkretnie działania organów administracji publicznej, i w jakim przedmiocie bezczynność tych organów, może być zaskarżona do sądu administracyjnego. Tym samym, kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne ma jedynie charakter ograniczony, gdyż objęte są nią jedynie działania administracyjne, czy ich brak, wskazane w ustawie. W związku z tym, że przedstawiony katalog ma charakter zamknięty, wniesienie skargi wykraczającej poza ten zakres, skutkuje jej odrzuceniem jako niedopuszczalnej, zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Podkreślić także należy, że w przypadku skargi na bezczynność organu przedmiotem kontroli sądowej nie jest określony akt lub czynność, lecz niepodejmowanie przez organ nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych. Powyższe wynika z treści art. 149 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 – 4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji lub dokonania czynności; zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Sąd może zatem uwzględnić skargę na bezczynność organu, nie przesądzając merytorycznej treści rozstrzygnięcia, wyłącznie wówczas, gdy organ administracji publicznej pozostaje w zwłoce pomimo tego, że miał obowiązek podjąć działanie w określonej formie i określonym terminie, podejmując akt lub czynność, na które służy skarga do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. Z treści skargi wynika bowiem, że skarżący jest niezadowolony z działań podejmowanych przez Marszałka Województwa w zakresie organizacji funkcjonowania kolei aglomeracyjnej, domagając się zobowiązania organu do podjęcia konkretnych działań w zakresie połączeń kolejowych czy budowy nowych przystanków. Wyjaśnić zatem należy, że skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (por. postanowienia NSA: z 4 września 2012 r., II GSK 1324/12; z 17 lipca 2012 r., I OSK 1620/12 oraz z 7 lipca 2010 r., II GSK 737/10). Zatem dopuszczalność skargi na bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy organ zwleka z wydaniem decyzji, postanowienia albo aktu lub dokonaniem czynności dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Skarżący nie wskazał bowiem na czym w istocie polega zarzucana przez niego bezczynność organu, tj. jakiego konkretnego aktu dotyczy, lecz jedynie podniósł ogólne zarzuty odnoszące się do organizacji publicznego transportu zbiorowego, umiejscowienia nowych przystanków kolejowych i trwającego remontu oraz faktycznego rozpoczęcia świadczenia usług przewozowych w ramach kolei aglomeracyjnej. Dodatkowo należy wskazać, że nawet gdyby przedmiotową skargę potraktować jako skargę na nienależyte wykonywanie obowiązków przez organ administracji w rozumieniu art. 227 k.p.a., to także pozostaje ona poza zakresem kognicji sądu administracyjnego. Właściwość sądu administracyjnego nie obejmuje bowiem spraw, których przedmiotem jest krytyka nienależytego wykonywania lub organizacji zadań przez organy i ich pracowników, skarg zawierających zarzuty wadliwej działalności organu czy pracowników, skarg wytykających zaniechania i inne nieprawidłowości (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 25 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 241/09 oraz z 25 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2849/15, postanowienie WSA w Olsztynie z 31 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 843/17, dostępne w CBOSA). W związku z powyższym, należy stwierdzić, że przedmiot wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii bezczynności, podlegających jurysdykcji sądów administracyjnych. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skargę odrzucił.