II SAB/Ol 86/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na bezczynność Szpitala w O. S.A. w udostępnieniu informacji publicznej I. zobowiązuje Szpital w O. S.A. do rozpoznania pkt 1 i pkt 4 wniosku skarżącego z dnia [...] – w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. w pozostałym zakresie skargę oddala; IV. zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz skarżącego P. K. kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z 21 maja 2025 r. P. K. (dalej jako: skarżący), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do Szpitala w O. S.A. (organ) o przesłanie w formie elektronicznej na wskazany adres mail następujących informacji: Na jakich warunkach zatrudnieni zostali ordynatorzy oddziałów chirurgii ogólnej i otolaryngologii? Proszę o przesłanie skanów umów zawartych z tymi osobami. Jaki tryb zastosowano zatrudniając (zawierając umowę) z ordynatorami oddziałów chirurgii ogólnej i otolaryngologii. Jeżeli przeprowadzono konkurs lub inną konkurencyjną formę zatrudnienia proszę o przesłanie skanu pełnej dokumentacji konkursowej. Jeżeli nie przeprowadzono procedury proszę o wskazanie podstawy prawnej trybu zawarcia umowy. Proszę o przesłanie skanów kwalifikacji osób zajmujących stanowiska ordynatorów oddziałów chirurgii ogólnej oraz otolaryngologii. Proszę o przesłanie potwierdzeń przelanych środków finansowych z budżetu szpitala osobom pełniącym funkcje ordynatorów oddziałów chirurgii ogólnej oraz otolaryngologii z tytułu umowy o pracę, zapłaty faktur, kontraktów, delegacji oraz jakichkolwiek innych zobowiązań względem tych osób. W dniu 22 maja 2025 r. wniosek został doprecyzowany z zakresie punktu 4, którego brzmienie po korekcie było następujące: "Proszę o przesłanie potwierdzeń przelanych środków finansowych z budżetu szpitala osobom pełniącym funkcje ordynatorów oddziałów chirurgii ogólnej oraz otolaryngologii z tytułu umowy o pracę, zapłaty faktur, kontraktów, delegacji oraz jakichkolwiek innych zobowiązań względem tych osób w 2025 r.". W odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 3 czerwca 2025 r. organ przesłał zanonimizowane umowy na pełnienie funkcji ordynatorów oddziałów chirurgii ogólnej i otolaryngologii oraz dokumentację z przeprowadzonych konkursów, umowy zawarte wybranymi podmiotami do świadczenia usług. Jednocześnie poinformował: Ad. 1 - ordynator jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zagadnienia publiczne związane z ordynatorem dotyczą konkretnych spraw, w ścisłym kontekście z określonymi funkcjami ordynatora. Nie wszystko bowiem co łączy się z osobą danego ordynatora stanowi informację publiczną. Zagadnienia dotyczące informacji publicznej o ordynatorze należy rozróżnić w zakresie sfery publicznej i prywatnej. Ww. umowy dotyczą również udzielania świadczeń zdrowotnych, które dotyczą wykonywania pracy zarobkowej w zakresie w jakim nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i zostały zanonimizowane w zakresie w jakim nie dotyczą funkcji ordynatora. Ad. 2 - umowy zawarto w trybie konkursu ofert (art. 26 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej). W załączeniu przesyłam dokumentację konkursową: ogłoszenie o konkursie, protokół z posiedzenia komisji konkursowej, ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu. Oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu ofert na realizację świadczeń zdrowotnych są dokumentami prywatnymi. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji świadczeń zdrowotnych. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych w szczegółowych warunkach konkursu. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ad. 3 - prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Dokumenty źródłowe dotyczące kwalifikacji ordynatorów nie stanowią zatem informacji publicznej. Ad. 4 - przelewy na rzecz ordynatorów dokonywane są w jednej pozycji i zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych. Z uwagi na połączenie w jednej pozycji sfery publicznej i prywatnej nie mogą zostać udostępnione. Ordynator otrzymuje wynagrodzenie z tytułu pełnienia funkcji ordynatora w wysokości określonej w umowie, o której mowa w Ad. 1. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Szpitala w O. S.A., zarzucając naruszenie art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. – u.d.i.p.), w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 21 maja 2025 r., doprecyzowanego w dniu 22 maja 2025 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podmiot do którego skierowano wniosek to Spółka Akcyjna, której w 100% właścicielem jest Powiat O. Dysponuje pieniędzmi publicznymi, które wydatkuje i bez wątpienia wykonuje zadania publiczne. Nie ulega również wątpliwości, iż osoby których dotyczył wniosek wykonują zadania publiczne/dysponują majątkiem publicznym. Organ przesłał dokumentację z konkursu na stanowiska ordynatorów obu w/w oddziałów. W zakresie konkursu dotyczącego świadczeń zdrowotnych wykonywanych przez lekarza-specjalistę w zakresie chirurgii ogólnej wraz z pełnieniem funkcji ordynatora oddziału organ nie przesłał jednak ani informacji ani skanów dokumentów: poświadczającego prawo wykonywania zawodu lekarza wybranego kandydata; dyplomu ukończenia akademii medycznej; dyplomu specjalizacji, dyplomów odbytych kursów; zaświadczenia o niekaralności; aktualnego zaświadczenia lekarskiego oraz z przeszkolenia bhp; zaświadczenia o wpisie do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich właściwej okręgowej izby lekarskiej potwierdzających kwalifikacje osób mających wykonywać świadczenia zdrowotne w zakresie zgodnym ze składaną ofertą - zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej, kserokopii nadania numeru REGON i NIP, polisy OC. W protokole bezprawnie zanonimizował dane zaproponowanych stawek: za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w podstawowej ordynacji pracy w oddziale, za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w dyżurowej ordynacji pracy w oddziale. Nie zanonimizowano jedynie stawki miesięcznej za pełnienie funkcji ordynatora. W umowie z podmiotem adres siedziby firmy, jej NIP zostały także bezprawnie zanonimizowane. Podobnie stawki określone w paragrafie 9 ust. 1 pkt. 1-7 umowy. Przesłana umowa zawierała 10 z 17 stron. Nie przesłano skanu stron 11-17 umowy. W zakresie konkursu dotyczącego świadczeń zdrowotnych wykonywanych przez lekarza-specjalistę w zakresie otolaryngologii organ nie przesłał jednak ani informacji ani skanów dokumentów: poświadczającego prawo wykonywania zawodu lekarza wybranego kandydata; dyplomu ukończenia akademii medycznej; dyplomu specjalizacji; zaświadczenia o niekaralności; aktualnego zaświadczenia lekarskiego oraz z przeszkolenia bhp; zaświadczenia o wpisie do rejestru indywidualnych specjalistycznych praktyk lekarskich właściwej okręgowej izby lekarskiej potwierdzających kwalifikacje osób mających wykonywać świadczenia zdrowotne w zakresie zgodnym ze składaną ofertą; polisy OC. W protokole bezprawnie zanonimizował dane zaproponowanych stawek: za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w podstawowej ordynacji pracy w oddziale, za każdą godzinę świadczenia usług zdrowotnych w dyżurowej ordynacji pracy w oddziale. Nie zanonimizowano jedynie stawki miesięcznej za pełnienie funkcji ordynatora. W konkursie wpłynęły 4 oferty. Nie przesłano żadnych informacji dotyczących zaproponowanych przez poszczególnych oferentów stawek. Z ogłoszenia o rozstrzygnięciu konkursu wynika, że wybrane zostały wszystkie 4 złożone oferty. Jednakże przesłano skan umowy zawartej jedynie z podmiotem. W zawartej umowie z wyłonionym podmiotem zanonimizowano stawki określone w paragrafie 9 ust. 1 pkt. 1-2 umowy. Przesłano skan stron 1-10, podczas gdy umowa zawierała 16 stron. Nie przesłano zatem stron 11-16. Organ nie wydał decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej. Wskazując na powyższe wniósł o stwierdzenie bezczynności organu i zobowiązanie Spółki Akcyjnej Szpital w O. do prawidłowego rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 21 maja 2025 r., doprecyzowanego w dniu 22 maja 2025 r. w pełnym zakresie w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że ordynator jest osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu u.d.i.p. Zagadnienia publiczne związane z ordynatorem dotyczą konkretnych spraw, w ścisłym kontekście z określonymi funkcjami ordynatora. Nie wszystko bowiem co łączy się z osobą danego ordynatora stanowi informacje publiczną. Ww. umowy dotyczą również udzielania świadczeń zdrowotnych, które dotyczą wykonywania pracy zarobkowej w zakresie w jakim nie pełni funkcji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. i zostały zanonimizowane w zakresie w jakim nie dotyczą funkcji ordynatora. W ocenie organu wysokość wynagrodzenia lekarza (nie pełniącego funkcji ordynatora), niezależnie od tego czy wykonuje swoje zadania na podstawie umowy o pracę czy też na podstawie kontraktu, nie stanowi informacji publicznej. Odpowiadając na zarzut, że nie przesłano skanu stron 1-17 umowy wskazał, że ww. strony, to załączniki do umowy wymienione w § 20 ust. 2 umowy i nie były one objęte wnioskiem. Odpowiadając na pytanie nr 2 wyjaśniono, że umowy zawarto w trybie konkursu ofert. W załączeniu przesyłano dokumentację konkursową: ogłoszenie o konkursie, protokół z posiedzenia komisji konkursowej, ogłoszenie o rozstrzygnięciu konkursu. Jednocześnie wyjaśniono, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu ofert na realizację świadczeń zdrowotnych są dokumentami prywatnymi. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków realizacji świadczeń zdrowotnych. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta wymogów określonych w szczegółowych warunkach konkursu. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Odpowiadając na pytanie nr 3 wyjaśniono, że prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje tylko uprawnienie do uzyskania informacji o spełnieniu wymogów a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Dokumenty źródłowe dotyczące kwalifikacji ordynatorów nie stanowią zatem informacji publicznej. Natomiast wnioskodawca nie domagał się informacji na temat kwalifikacji ordynatorów a żądał przesłania skanów kwalifikacji osób zajmujących stanowiska ordynatorów, które nie stanowią informacji publicznej. Odpowiadając na pytanie nr 4 wyjaśniono wnioskodawcy, że przelewy na rzecz ordynatorów dokonywane są w jednej pozycji i zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych. Z uwagi na połączenie w jednej pozycji sfery publicznej i prywatnej nie mogą zostać udostępnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność organu administracji w udostępnieniu informacji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 - p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a powoływanego art. 3 § 2 tej ustawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że pomimo że art. 53 § 2b p.p.s.a. nakłada na stronę obowiązek poprzedzenia skargi na bezczynność ponagleniem skierowanym do właściwego organu (jako warunek dopuszczalności skargi), to tego rodzaju środek zaskarżenia nie jest wymagany na gruncie spraw, których przedmiotem jest bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowym, w którym podkreśla się, że postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej nie toczy się, poza wyjątkami wyraźnie wskazanymi w u.d.i.p. (Dz. U. z 2022 r. poz. 902), w trybie unormowanym w k.p.a., który w art. 37 reguluje instytucję ponaglenia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej również tego rodzaju środka zaskarżenia nie przewiduje. Z powyższych względów skarga na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, gdyż nie jest on przewidziany "w ustawie", jak nakazuje art. 52 § 1 i § 2 ustawy p.p.s.a. (por. np. wyroki NSA: z 19 września 2019 r., I OSK 525/18; 7 czerwca 2019 r., I OSK 2830/18, z 19 lipca 2019 r., I OSK 322/18; CBOSA). Tym samym skarga niniejsza jest dopuszczalna bez wyczerpania wskazanego trybu. Dalej wskazać należy, iż na podstawie art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a. sprawa, której przedmiotem jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowanie może zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszym postępowaniu. Przechodząc do oceny zasadności skargi na wstępie należy wskazać, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji mamy do czynienia w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji. Nakazanie organowi określonego działania jest możliwe jedynie wówczas, gdy w ustalonym w przepisach prawa terminie organ administracji, będąc do tego właściwym, nie załatwił toczącej się przed nim sprawy, natomiast celem skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu jest doprowadzenie do podjęcia przez organ określonego w przepisach działania. Podkreślić przy tym należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Dla stwierdzenia bezczynności organu konieczne jest zatem ustalenie, że był on zobowiązany na podstawie obowiązujących przepisów prawa do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje działań mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Ocena, co do bezczynności organu, dokonana być musi na gruncie właściwego dla załatwienia sprawy prawa materialnego, gdyż ono rozstrzyga o legitymacji organu oraz wynikających z przepisów uprawnieniach i obowiązkach. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się o udzielenie informacji do Szpitala w O. S.A. Wskazać zatem należy, iż w świetle art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, a w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego. Pozostaje poza sporem w badanej sprawie, że adresat przedmiotowego wniosku przy jego rozpatrzeniu wprost ustosunkował się do wniosku, odpowiadając na powyższy pismem z 3 czerwca 2025 r., w którym odwołał się wprost do przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdzenie powyższego powinno oznaczać, że podmiot, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie miał wątpliwości co do spełnienia zakresu podmiotowego stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, że jest organem zobowiązanym na gruncie u.d.i.p. do udostępnienia posiadanej informacji, mającej walor informacji publicznej. Przykładowy katalog informacji publicznych, podlegających udostępnieniu wymienia art. 6 ust. 1 u.d.i.p. Doktryna oraz orzecznictwo sądowe, w oparciu o ogólną formułę ustawy o dostępie do informacji publicznej, a także regulacje art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP (konstytucyjną konstrukcję prawa do informacji), przyjmują szerokie rozumienie pojęcia "informacja publiczna". Za taką uznaje się każdą informację wytworzoną przez władze publiczne, przez osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które gospodarują mieniem publicznym, jak również informację odnoszącą się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Pojęcie informacji publicznej odnosi się zatem do wszelkich faktów dotyczących spraw publicznych i tych, które odnoszą się do publicznej sfery działalności. Każda informacja dotycząca gospodarowania finansami publicznymi stanowi informację publiczną. W ramach zaś gospodarowania funduszami publicznymi mieści się wynagradzanie i premiowanie pracowników, także i tych, którzy nie pełnią funkcji publicznych (por. np. wyrok WSA w Krakowie z 22 sierpnia 2019 r., II SAB/Kr 221/19). Nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że informacją publiczną jest informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia dla pracowników. W tym zakresie można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną pozostaje okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą podmiotu czy osoby pełniącej funkcję publiczną bądź pozostawanie tych informacji w związku z pełnieniem takiej funkcji (tak m.in. w wyroku WSA w Gdańsku z 13 czerwca 2018 r., II SAB/Gd 41/18). Konsekwencją uznania przez podmiot mieszczący się w katalogu określonym w art. 4 u.d.i.p., że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu tej ustawy, jest obowiązek podjęcia przez niego działań wymaganych przez tę ustawę. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot zobowiązany powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2). Jeżeli organ, rozpoznając wniosek, dojdzie do przekonania, że żądana informacja nie jest informacją publiczną jest zobowiązany do powiadomienia o tym fakcie wnioskodawcy pismem, bez szczególnej formy. Z kolei obowiązek wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawodawca przewidział w przypadkach, gdy żądana informacja jest informacją publiczną, lecz podmiot zobowiązany odmawia jej udostępnienia, bądź zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy wskazać należy, że organ administracji nie udzielił skarżącemu pełnej, żądanej informacji publicznej zgodnie z jego wnioskiem Odpowiadając bowiem na wniosek skarżącego, w odniesieniu do pytań dotyczących wysokości wynagrodzeń poszczególnych lekarzy, organ podał zarobki ordynatorów stwierdzając, że zagadnienia publiczne związane z ordynatorem dotyczą konkretnych spraw, w ścisłym kontekście z określonymi funkcjami ordynatora. Natomiast umowy dotyczą również udzielania świadczeń zdrowotnych, które dotyczą wykonywania pracy zarobkowej w zakresie w jakim lekarze nie pełnią funkcji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Niewątpliwie zatem w zakresie żądania podania informacji o wynagrodzeniach lekarzy organ odpowiedzi co do meritum nie udzielił. Niewątpliwie, w ocenie Sądu, żądana przez skarżącego informacja o wynagrodzeniach co do zasady stanowi informację publiczną. Ta wstępna, ogólna ocena jest konsekwencją przyjęcia, że wynagrodzenie tych osób finansowane jest ze środków publicznych, a gospodarka tymi środkami jest jawna, stąd informacja o wysokości wynagrodzenia wypłacanego pracownikowi (lekarzowi) w szpitalu, z podaniem kwoty przypisanej do konkretnego pracownika posiada co do zasady walor informacji publicznej. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że wynagrodzenia wszystkich pracowników gminy, powiatu oraz podległych samorządowi jednostek organizacyjnych należą do kategorii spraw o znaczeniu publicznym, skoro wiążą się ze sposobem gospodarowania środkami stanowiącymi majątek publiczny. Wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi przy tym jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne (zob. przykładowo wyrok NSA z 17 maja 2020 r., I OSK 1577/19 oraz powołane tam orzecznictwo). Dalej należy jednak zauważyć, iż przesądzenie przez Sąd, że informacja ta posiada przymiot informacji publicznej nie powoduje bezwzględnej konieczności automatycznego jej udostępnienia, lecz wymaga rozważenia czy nie zachodzi przesłanka wyłączająca udzielenie tej informacji wskazana w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie do tego przepisu "prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa". Z powyższego unormowania wynika, że obowiązkiem organu jest udzielenie informacji dotyczącej każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub wykonuje powierzone mu państwowe lub samorządowe zadania, nawet jeżeli nie wyraził on zgody na udzielenie takiej informacji. Obowiązek ten nie obejmuje natomiast informacji dotyczących pracowników niespełniających funkcji publicznych, mających związek z pełnieniem tych funkcji, gdyż w tym przypadku podlegają one prawnej ochronie, a ich udostępnienie może nastąpić jedynie za zgodą danego pracownika. Brak takiej zgody wyklucza zatem udostępnienie informacji publicznej. Organ rozpoznający taki wniosek powinien mieć przy tym na uwadze, że w razie kolizji między zasadą jawności informacji publicznych a ochroną prywatności i danych osobowych osób fizycznych, dopuszczalny będzie jedynie taki sposób udostępniania informacji publicznej, który nie naruszy wskazanych dóbr chronionych (np. anonimizacja danych wrażliwych). W przypadku, gdy pomimo dokonania takiego zabiegu, możliwa będzie identyfikacja osoby, której dane dotyczą, należy odmówić udostępnienia informacji publicznej. Odnosząc powyższe rozważania do zaistniałego stanu faktycznego sprawy stwierdzić należy, iż w przedmiotowej sprawie działanie organu, który odmówił przekazania informacji o wysokości wynagrodzeń lekarzy nie odpowiada żadnej z form załatwienia sprawy przewidzianych przez przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, iż załatwienie wniosku o udostępnienie informacji publicznej może przybrać postać: 1) czynności materialno-technicznej, jaką jest udzielenie informacji publicznej; 2) pisma informującego, że wezwany podmiot nie jest zobowiązany do udzielenia informacji, gdyż nią nie dysponuje albo nie jest podmiotem, od którego można jej żądać; 3) pisma informującego, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej; 4) pisma informującego, że istnieje odrębny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej lub zastosowania tego trybu w sytuacji, gdy z treści wniosku wynika, że wnioskodawca żąda udostępnienia w trybie szczególnym; 5) decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - akt ten jest wydawany w przypadku odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenia postępowania o udostępnienie informacji. W tym miejscu należy wyjaśnić, że chociaż organ powołał się na przesłanki do odmowy udzielenia informacji wymienione w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., to jednak nie wydał formalnej decyzji administracyjnej, która powinna zostać wydana w sytuacji, gdy następuje ograniczenie dostępu (odmowa) do informacji publicznej. Organ natomiast, co wskazano już wcześniej, wychodząc z założenia, że zachodzi ograniczenie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. i w konsekwencji nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej uznał, że wystarczające jest jedynie poinformowanie o tym wnioskodawcy za pomocą zwykłego pisma. Takie działanie stanowi jednak w okolicznościach niniejszej sprawy naruszenie art. 17 w zw. z art. 16 ust. 1 i art. 5 ust. 2 u.d.i.p., skoro przyjmujemy, iż żądana informacja ma walor informacji publicznej, a organ został uznany za podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej. W przypadku bowiem, gdy dana informacja będąca informacją publiczną nie może być udostępniona z przyczyn określonych w przepisach ustawy, podmiot dysponujący taką informacją jest zobowiązany wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Organ nie wydał jednak decyzji administracyjnej, a jedynie "poinformował" wnioskodawcę zwykłym pismem o swoim stanowisku w sprawie wniosku. Decyzja w tym przedmiocie, odmawiająca udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na określone okoliczności ustawowe winna wskazywać informacje (dane) objęte odmową - określone rodzajowo, przy czym treść decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej w całości lub określonej części musi być na tyle wyczerpująca i precyzyjna, aby umożliwiała weryfikację tego rozstrzygnięcia w ramach ewentualnej kontroli instancyjnej lub sądowej. Natomiast pismo organu z 3 czerwca 2025 r., skierowane do skarżącego, nie spełnia wymogu uznania go za decyzję administracyjną. Pismo to nie zawiera bowiem rozstrzygnięcia połączonego z podaniem podstawy prawnej odmowy udostępnienia informacji publicznej. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. nastąpi tylko i wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony. Pismo to nie zawiera również pouczenia o prawie odwołania się. Skoro zatem sprawa żądania zawartego we wniosku skarżącego nie została do dnia rozpoznania sprawy - we wskazanym zakresie - załatwiona w sposób przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej, należało stwierdzić, że organ pozostaje w bezczynności co do rozpatrzenia wniosku skarżącego we wskazanym zakresie. W związku z tym, koniecznym stało się zobowiązanie organu do załatwienia przedmiotowego wniosku – z uwzględnieniem, że informacją publiczną jest fakt zawarcia umowy, jej strony, a także treść. Za integralną część umowy należy uznać załączniki do umowy, które są wyraźnie wskazane i wymienione w jej treści - w terminie 14 dni od dnia doręczenia akt organowi, co powinno nastąpić w postaci czynności techniczno-materialnej (w przypadku uznania wniosku za zasadny), ewentualnie poprzez wydanie decyzji (w przypadku uznania, że należy zastosować art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), z której uzasadnienia winno wynikać w sposób pozwalający na zweryfikowanie stanowiska organu, dlaczego zastosowano ww. przepis. O powyższym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., w pkt I sentencji wyroku. W ocenie Sądu, omówiona bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II sentencji wyroku. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego lekceważenia wniosku strony skarżącej i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy bowiem uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia, względnie braku zakończenia, lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie sposób dopatrzyć się ze strony organu lekceważenia wnioskodawcy, gdyż stwierdzona bezczynność spowodowana była brakiem wiedzy organu, co do sposobu załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Brak było więc podstaw, by zwłoce organu administracji w rozpoznaniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący. Zauważyć przy tym należy, że w orzecznictwie za rażące naruszenie prawa uznawany jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, iż dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., II OSK 468/13). W niniejszej sprawie Sąd nie znalazł podstaw do przypisania takich cech działaniom organu. W punkcie III wyroku Sąd oddalił skargę - art. 151 p.p.s.a. - na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku w zakresie przesłania skanów kwalifikacji osób zajmujących stanowiska ordynatorów oddziałów chirurgii ogólnej oraz otolaryngologii oraz przesłania skanu pełnej dokumentacji konkursowej. Zauważyć zatem przyjdzie, że informacją publiczną nie jest całościowo pojmowana postać dokumentów, z których wynika rodzaj czy profil wykształcenia, niezależnie od tego, że dokumenty te stanowią dokumenty urzędowe. Podkreślenia wymaga, że regulacje zawarte w u.d.i.p. umożliwiają uzyskanie treści i postaci dokumentów urzędowych wyłącznie w sytuacji, gdy dokumenty te stanowią dane publiczne. Zasadnym jest zatem zapatrywanie, że u.d.i.p. umożliwia uzyskanie informacji o spełnieniu wymogów przewidzianych do pełnienia określonej funkcji, a nie prawo dostępu do materiału źródłowego, czyli do nośnika zawierającego informację o kwalifikacjach. Należy odróżnić dwie kategorie pojęciowe - informacji publicznej oraz nośnika informacji publicznej. Samo pojęcie informacji oznacza bowiem w języku polskim "powiadomienie o czymś, zakomunikowanie czegoś, pouczenie". Źródło informacji zaś to "miejsce jej pochodzenia, punkt wyjścia, czyli np. dokument pisany, w którym jest ona zawarta (por. M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wyd. TNOiK, Toruń 2002, s. 25). W wyroku z dnia 31 maja 2004 r. (sygn. akt OSK 205/04) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż ratio legis regulacji zawartej w art. 61 Konstytucji RP, a także w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej wynika z zasady udziału obywateli w życiu publicznym i sprawowania społecznej kontroli. W celu zaś realizacji tej zasady obywatel ma prawo uzyskania wiedzy o sprawach publicznych. Prawo do uzyskania takiej wiedzy w postaci prawa dostępu do informacji nie obejmuje nośników tej informacji, tj. form, w jakich ta informacja występuje". Podobny pogląd prawny, akceptowany w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 lutego 2019 r. (sygn. I OSK 852/17). Z kolei w wyroku z dnia 19 sierpnia 2009 r. sygn. akt I OSK 683/09 NSA wskazał, że należy odróżnić informację publiczną od jej nośnika, jakim jest dokument prywatny. Nie jest informacją publiczną nośnik w formie papierowego dokumentu prywatnego. Zatem żądanie udostępnienia kserokopii dokumentów potwierdzających wykształcenie, staż pracy i kwalifikacje nie mieści się w pojęciu informacji publicznej. W orzecznictwie wskazano, że różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 281/11). W takiej sytuacji organ nie ma obowiązku przesłać kserokopii dokumentów ani też wydać decyzji odmawiającej udostępnienia informacji, a jedynie poinformować, że żądane dokumenty nie stanowią informacji publicznej. Dalej Sąd zauważa, że oferty złożone w ramach konkursu ofert nie są dokumentami urzędowymi, a należy postrzegać je jako dokumenty prywatne. Dokumenty te nie tracą takiego waloru w sytuacji, gdy w następstwie określonego konkursu zostały przez organ wybrane. Zawierają one bowiem informacje, które odnoszą się wyłącznie do podmiotu przystępującego do konkursu oraz proponowanych przez niego warunków. Informacje zawarte w ofercie wykorzystywane są przez komisję konkursową celem weryfikacji spełnienia przez oferenta określonych wymogów. Oferty zachowują jednakże walor dokumentów prywatnych i jako takie nie posiadają charakteru informacji publicznej w rozumieniu nadanym treścią art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Dodać również trzeba, że oferty złożone przez uczestników otwartego konkursu nie są dokumentami urzędowymi, bo nie pochodzą od funkcjonariusza publicznego, nie zawierają oświadczenia woli funkcjonariusza złożonego w ramach jego kompetencji i skierowanego do innego podmiotu (por. wyrok WSA w Gliwicach z 20 września 2023 r., sygn. akt III SAB/G 1183/23). Charakter informacji publicznej mają jednak wszelkie dokumenty dotyczące samego uzasadnienia wyboru jak i sama umowa zawarta z konkretnym oferentem. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego wpis (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika – adwokata (480 zł) oraz opłatę skarbową uiszczoną od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł), czyli łącznie 597 zł.