II SAB/Ol 96/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi H. N. na bezczynność Burmistrza Z. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę. H.N. (dalej: "skarżąca") oraz J.D. i K.W. wnioskiem z 12 lutego 2022 r. zwrócili się do Burmistrza [...] (dalej: "Burmistrz") o udostępnienie informacji publicznej przez przesłanie skanów dokumentów i udzielenie odpowiedzi dotyczących (numeracja zgodna z podaną we wniosku): 1) umów podpisanych ze schroniskiem w [...] na odławianie, utrzymanie i opiekę bezdomnych zwierząt w 2021 r.; 2) protokołów odłowu lub innej dokumentacji na odłów 86 psów i 22 szczeniąt, które zostały odłowione i dostarczone do ww. schronisk w 2021 r.; 3) dokumentów, podpisanych przez lekarzy weterynarii, zawierających informacje o ilości zwierząt, które zostały poddane eutanazji/zmarło naturalnie z podaniem przyczyny zgonu; 4) faktur wystawionych przez ww. schroniska zawierających informacje o ilości zwierząt poddanych zabiegom sterylizacji/kastracji na podstawie umów zawartych z Gminą; 5) podania liczby odłowionych zwierząt, które trafiły do ww. schronisk; opłaconych przez Gminę; 6) faktur wystawionych ww. schroniska od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2021 r.; 7) umów adopcyjnych zwierząt adoptowanych od 2012 r. do 31 grudnia 2021 r.; 8) protokołów kontroli dokonanych przez urzędników gmin w ww. schroniskach od 2012 r. do 31 grudnia 2021 r. odnośnie dobrostanu zwierząt. Ponadto: 1) wskazanie numerów czipów lub numerów ewidencyjnych zwierząt ze zdjęciami, które zamieszczano w ogłoszeniach do promocji i adopcji na stronie schronisk od 2012 r. do 31 grudnia 2021 r.; 2) wskazanie, w jaki sposób Gmina troszczy się o koty wolnożyjące; w tym udostępnienie: a) rachunków za zakup karmy dla kotów wolnożyjących i protokołów jej przekazania karmicielom kocich populacji w 2021 r., b) rachunków potwierdzających zakup budek, domków lub innych miejsc schronienia dla kotów wolnożyjących w 2021 r.; c) dowodów, ile kotów wolnożyjących zostało poddane w 2021 r. zabiegom sterylizacji/kastracji; d) wskazanie organizacji społecznych lub pozarządowych, z którymi Gmina współpracowała w 2021 r. w opiece nad kotami wolnożyjącymi oraz podanie, czy Gmina wprowadziła program powszechnej sterylizacji zwierząt. Pismem z 25 lutego 2022 r. powołując się na art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 2 i art. 15 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.", Burmistrz wezwał wnioskodawców do wykazania, w terminie 14 dni od daty otrzymania pisma, że uzyskanie informacji w zakresie zagadnień objętych pkt. 1, pkt. 2, pkt. 2 lit. a i lit. c, pkt. 5, pkt. 6 i pkt. 8, jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, gdyż te informacje uznał za informację publiczną przetworzoną. Jednocześnie Burmistrz wyznaczył 6 kwietnia 2022 r. jako nowy termin na udostępnienie informacji publicznej, uzasadniając to koniecznością zapewnienia wnioskodawcom możliwości wykazania ww. przesłanki udostępnienia informacji przetworzonej i ewentualnej zmiany treści wniosku. Odrębnym pismem z tego samego dnia Burmistrz poinformował wnioskodawców, że nie może udzielić odpowiedzi w zakresie opisanych we wniosku zagadnień obejmujących punkty 3, 4, 7 i 8 oraz z części drugiej wniosku - pkt. 1 i pkt. 2 lit. b, gdyż nie dysponuje przedmiotowymi informacjami. Stwierdził, że w tym zakresie wnioskodawcy powinni zwrócić się do Schroniska [...]. Wnioskodawcy 26 lutego 2022 r. wezwali Burmistrza do udzielenia odpowiedzi na wniosek o informację publiczną. Odrębnie, skarżąca pismem z 2 marca 2022 r., zatytułowanym "odpowiedź na wezwanie wraz z przedsądowym wezwaniem do uzasadnienia decyzji", wniosła o udostępnienie informacji publicznych wskazanych we wniosku o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni oraz do uzasadnienia "decyzji" Burmistrza z 25 lutego 2022 r., przez wyliczenie podstaw uzasadniających konieczność wykazania interesu publicznego. Skarżąca wywiodła, że żądane informacje nie stanowią informacji przetworzonej, wobec czego wezwanie jest niezasadne. Następnie, skarżąca 7 marca 2022 r. zwróciła się do Burmistrza z pytaniem, czy do 11 marca 2022 r. organ ten wyda decyzję o odmowie udzielenia odpowiedzi na wniosek. Pismem z 7 marca 2022 r. Burmistrz stwierdził, że jego działania w sprawie są prawidłowe. Podkreślił, że wnioskodawcy zostali zobligowani do wykazania przesłanki warunkującej udostepnienie informacji publicznej przetworzonej. Stwierdził, że w piśmie z 2 marca 2022 r. nie wykazano, że uzyskanie przedmiotowych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wyjaśnił jednocześnie, że nie żąda wykazania przez wnioskodawców interesu prawnego czy publicznego. Wezwał ponadto wnioskodawców do oświadczenia, czy "Odpowiedź na wezwanie(...)", z 2 marca 2022 r., jest ostatecznym ustosunkowaniem się przez wnioskodawców do wezwania z 25 lutego 2022 r., czy też wnioskodawcy zamierzają je jeszcze uzupełnić, stosownie do wezwania. Zaznaczył, że zakreślony w wezwaniu termin upłynie 11 marca 2022 r., a po otrzymaniu uzupełnienia organ rozpozna wniosek o udzielenie informacji publicznej w wyznaczonym terminie, tj. do 6 kwietnia 2022 r. Skarżąca wniosła 20 marca 2022 r., skargę na bezczynność Burmistrza w udostępnieniu żądanej informacji publicznej. Wniosła o zobowiązanie Burmistrza do udzielenia żądanej informacji we zakresie wszystkich punktów wniosku; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W przypadku nieprzesłania skargi do sądu w ustawowym terminie, wniosła o ukaranie organu grzywną. Zarzuciła, że nie wnosiła o przedłużenie terminu do załatwienia sprawy, natomiast informowała organ o konieczności udzielania odpowiedzi na wniosek. Stwierdziła też, że upłynął ustawowy termin udostępnienia informacji publicznej. Decyzją z [...]r. Burmistrz odmówił udostępnienia wnioskodawcom żądanej informacji publicznej w zakresie: przedstawienia umów na 2021 r. ze schroniskami na odławianie, utrzymanie opiekę na bezdomnymi zwierzętami za lata 2012 - 2019 (pkt 1); przedstawienia protokołów odłowu lub innej dokumentacji na odłów 86 psów i 22 szczeniąt odłowionych z terenu Gminy w latach 2012-2021 i dostarczonych do ww. schronisk (pkt 2); podania, ile zwierząt z ogółu odłowionych trafiło do poszczególnych schronisk (pkt 5); kopii faktur obciążających budżet gminy wystawionych przez ww. schroniska za lata 2017 – 2021 (pkt 6); kopii rachunków potwierdzających zakup karmy dla kotów wolnożyjących i protokołów jej przekazania społecznym opiekunom (pkt 2a); dowodów, ile kotów wolnożyjących zostało poddanych w 2021 r. zabiegom sterylizacji/kastracji (pkt 2c), gdyż te zagadnienia stanowią informacje publiczną przetworzoną. Wnioskodawcy nie wykazali zaś, że uzyskanie informacji przetworzonej w ww. zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie, jako bezzasadnej i rozstrzygnięcie o kosztach postępowania zgodnie z przyjętymi normami. Wyjaśnił, że pismem z 25 lutego 2022 r. poinformował wnioskodawców, że nie dysponuje informacjami w zakresie zagadnień, wyszczególnionych w tym piśmie. Jednocześnie, wezwał wnioskodawców do wykazania, że uzyskanie informacji przetworzonej w pozostałym zakresie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wezwanie pozostało bez merytorycznej odpowiedzi, w konsekwencji czego Burmistrz decyzja z [...] r., odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. Zaznaczył, że w decyzji zawarł pouczenie o środkach odwoławczych. W piśmie z 19 kwietnia 2022 r. skarżąca podtrzymała skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt. 1 - 4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Zawarty w skardze zarzut opieszałości podniesiony w stosunku do Burmistrza obliguje Sąd do ustalenia czy zachodzi potrzeba zobowiązania tego organu do wydania, w określonym terminie, aktu lub podjęcia określonej czynności. Sąd bowiem, stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia skargi, skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W analizowanej sprawie skarżąca domagała się informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.), dalej: "u.d.i.p.". Ustawa ta, stanowiąc generalną zasadę udostępniania informacji publicznej, reguluje zarówno zakres podmiotowy, przedmiotowy stosowania ustawy oraz procedurę i tryb udostępniania informacji publicznej, przewidując różne sposoby udostępniania informacji publicznych. Jednym z nich, zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jest udostępnianie informacji publicznej na wniosek. Wniosek wszczyna postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, zakreślając krąg podmiotów tego postępowania oraz jego przedmiot. Złożenie wniosku do organu administracji (podmiotu zobowiązanego) przesądza o tym, że w odniesieniu do tego właśnie konkretnego organu należy ustalić, czy jest on zobowiązany, w świetle przepisów u.d.i.p., do udzielenia wnioskowanej informacji publicznej oraz czy podjął stosowne czynności, których brak jest jednoznaczny z bezczynnością. Niesporne jest, że adresat wniosku – Burmistrz– jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są organy władzy publicznej. Nie jest również kwestionowane, że informacje, o udostępnienie których wnioskowała skarżąca, stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Jak wynika z art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 u.d.i.p. Informacją publiczną jest więc każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Przy czym, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a u.d.i.p., udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej, w tym o zamierzeniach działań władzy ustawodawczej oraz wykonawczej. W doktrynie i orzecznictwie zasadnie wskazuje się, że w świetle ww. przepisu działania planistyczne, które podlegają ustawie o dostępie do informacji publicznej, stanowią pewne akty woli przedstawione w uchwalonych wcześniej programach. Nie dotyczą one zamierzeń odnoszących się do wszelkich przyszłych działań organu (zob. wyroki: WSA w Opolu z 13 stycznia 2005 r., II SAB/Op 14/04; WSA w Krakowie z 4 kwietnia 2006 r., II SAB/Kr 80/05; NSA z 20 czerwca 2002 r., II SAB 70–71/02; NSA z 20 czerwca 2002 r., II SAB 56–57/02). Przepisy u.d.i.p. nie przewidują też cyklicznego trybu udzielania informacji przyszłych, nieznajdujących się jeszcze w posiadaniu organu, których dotyczył wniosek (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 24 września 2008 r., II SA/Gd 722/07). Co do zasady więc, wnioskiem w świetle u.d.i.p. może być objęte jedynie pytanie o określone fakty, o stan określonych zjawisk na dzień udzielenia odpowiedzi (por. wyroki NSA: z 20.06.2002 r., II SAB 56/02; z 25.03.2003 r., II SA 4059/02; z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12). Podkreślić należy, że taki wniosek nie może zmierzać do inicjowania działań (zob. wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12). W szczególności nie może być więc postulatem wszczęcia postępowania w jakiejś innej sprawie, np. cywilnej czy karnej, ani też nie może dotyczyć przyszłych działań organu w sprawach indywidualnych. Informacje publiczne odnoszą się bowiem do pewnych danych, a nie są środkiem ich kwestionowania (zob. wyroki NSA z: 25.03.2003 r., II SA 4059/02; z 20.06.2002 r., II SAB 56/02). Z powyższego wynika, że informacja publiczna może dotyczyć wyłącznie sfery faktów, a prawo dostępu do informacji publicznej oznacza dostęp do informacji już istniejącej i będącej w posiadaniu organu (zob. wyroki NSA: z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12; z 10.01.2018 r., I OSK 452/16). Informacja ma pozostawać w dyspozycji organu w chwili złożenia wniosku o jej udostępnienie, a wniosek ten nie może inicjować postępowania nastawionego na odtworzenie pewnych zdarzeń, które w żaden sposób nie zostały utrwalone. Informacja publiczna nie może być przedmiotem poszukiwań i dociekań ze strony organu, które prowadziłyby do jej wytworzenia (wyrok NSA z 14.09.2012 r., I OSK 1177/12). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. oraz następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeśli informacja publiczna, której domaga się zainteresowany podmiot, została upubliczniona, organ, do którego skierowano odpowiedni wniosek, winien jedynie odesłać wnioskodawcę do publikatora. Jeżeli zaś informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia, wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.). Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 u.d.i.p. odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następuje w drodze decyzji administracyjnej. Organ może też poprzestać na pisemnym zawiadomieniu wnioskodawcy, gdy nie jest podmiotem zobowiązanym w świetle art. 4 u.d.i.p., gdy żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, gdy nie dysponuje on przedmiotową informacją albo wnioskowane dane są dostępne w publikatorze oraz gdy w zakresie żądanej informacji publicznej przepisy prawa wprowadzają odrębny tryb dostępu (por. wyroki NSA z 27 stycznia 2016 r., I OSK 127/15 i z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza więc niepodjęcie - w terminie wskazanym w art. 13 u.d.i.p - stosownych czynności. Bezczynność polega zatem zasadniczo na nieudostępnieniu informacji i na niewydaniu decyzji o odmowie jej udzielenia lub decyzji o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1), jak też niepoinformowaniu, że organ nie dysponuje żądaną informacją lub że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Stan bezczynności ustaje, gdy organ udostępni żądaną informację w zakresie i w formie wnioskowanej przez podmiot zainteresowany. Jak wynika z przedłożonych Sądowi akt sprawy po otrzymaniu wniosku z 12 lutego 2022 r., Burmistrz pismem z 25 lutego 2022 r., a wiec z zachowaniem terminu, o którym mowa w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poinformował wnioskodawców, w tym skarżącą, że nie posiada informacji publicznych, o które wnioskowano w punktach 3, 4, 7, 8 i w punktach 1 i 2 lit. b drugiej części wniosku. Jednocześnie wskazał, że w tym zakresie wnioskodawcy mogą zwrócić się do Schroniska. Oświadczenie organu, że nie posiada określonych informacji, w sytuacji gdy przepisy prawa nie nakładają na organ obowiązku ich gromadzenia, stanowi prawidłowe załatwienie wniosku. Odnośnie do pozostałej części wniosku, Burmistrz ocenił, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną, udostępnienie której stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 3 u.d.i.p., uzależnione zostało od wykazania, że jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W konsekwencji, wezwaniem z 25 lutego 2022 r. wezwał wnioskodawców do wykazania, że ww. przesłanka została spełniona, zakreślił stosowny termin (14 dni od daty doręczenia wezwania) i wskazał nowy termin załatwienia wniosku (do 6 kwietnia 2022 r., a więc nie dłuższy niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku), wyjaśniając jednocześnie powody przedłużenia terminu. Wyznaczając nowy termin załatwienia sprawy Burmistrz nie naruszył więc art. 13 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. W zakreślonym ww. pismem terminie Burmistrz wydał decyzję z [...] r., którą odmówił udostepnienia pozostałych żądanych informacji publicznych. Okoliczność wydania decyzji w skutecznie wyznaczonym przez organ na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p., przedłużonym terminie załatwienia sprawy, powoduje, że nie można organowi zarzucić bezczynności. Podkreślić należy, że w postępowaniu, którego przedmiotem jest skarga na bezczynność, sąd administracyjny nie może oceniać aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym, którego skarga nie dotyczy (tak NSA w wyroku z 29.04.2016 r., I OSK 260/15). Tym samym, w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie jest możliwe zbadanie, czy zasadnie Burmistrz wezwał wnioskodawców do wykazania przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wnioskodawcy, w tym skarżąca, mieli prawo do kwestionowania prawidłowości zajętego przez Burmistrza stanowiska w zakresie informacji przetworzonej w drodze odwołania. Zaznaczyć należy, że o trybie i terminie zaskarżenia ww. decyzji, Burmistrz prawidłowo pouczył wnioskodawców w tej decyzji. Jak wynika z akt sprawy, od decyzji tej nie wniesiono jednak odwołania. Reasumując, w rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia bezczynności organu w załatwieniu przedmiotowego wniosku. W tym stanie rzeczy, skargę należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekał w niniejszej sprawie w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 4 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.