I SA/Op 127/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi W. D. i R. D. na zarządzenie Wójta Gminy Turawa z dnia 1 lipca 2024 r., nr OR.0050.120.2024 w przedmiocie ujęcia nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków postanawia odrzucić skargę. Pismem z 10 stycznia 2025 r., W. D. i R. D. (zwani dalej skarżącymi) wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na działania Wójta Gminy Turawa (zwanego dalej organem) dotyczące umieszczenia w Gminnej Ewidencji Zabytków, nieruchomości stanowiącej ich własność, a położonej w K. przy ul. [...] (działka nr a). Powołując się na naruszenie prawa do własności przedmiotowej nieruchomości polegającego na jego ograniczeniu podnieśli, że nie mieli możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i nie mogli czynnie uczestniczyć w procedurze wpisu do ww. Ewidencji. Jako podstawę prawną wniesionej skargi wskazali na art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465), a w treści skargi powołali się także na art. 22 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292, z późn. zm.) i art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podnieśli, że w chwili dokonania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków wpisu zabytku do rejestru, rodzą się skutki prawne polegające na możliwości władczej ingerencji organów administracji konserwatorskiej co nieruchomości. Spowoduje to, w ocenie skarżących, realne zagrożenie ograniczenia ich prawa własności. Zdaniem skarżących, w przedmiotowej sprawie organ przed dokonaniem wpisu do rejestru zabytków powinien był spełnić wymogi wynikające z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków, określających cechy zabytku. Organ nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył prawidłowo sprawy w świetle art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Skarżący wskazali, że ich budynek nie spełnia kryteriów wpisu do rejestru zabytków, ponieważ na tle innych obiektów zlokalizowanych w miejscowości K.: nie wyróżnia się swoimi wartościami artystycznymi; nie wyróżnia się swoimi wartościami historycznymi; nie wyróżnia się swoimi wartościami naukowymi; obecny stan techniczny budynku nie pozwala na jego eksploatację; przy kolejnym remoncie drogi powiatowej nr [...] i związanej z tym budowie [...]; został podniesiony poziom gruntu - obecnie na pierwotnej wysokości okien; w przyszłości celem zachowania funkcjonalności gospodarstwa budynek jest planowany do wyburzenia; jako właściciele skarżący nie posiadają zasobów finansowych, zapewniających doprowadzenie obiektu do oryginalnego stanu, w którym mogłaby nastąpić pierwotna forma zarówno użytkowania, jak i utrzymywania w pełnej sprawności i bezpieczeństwie budynku. Skarżący podnieśli, że sporządzenie dokumentu Karty Adresowej Zabytku Architektury i Budownictwa dla Gminnej Ewidencji Zabytków, nastąpiło na podstawie nieprawdziwych danych dotyczących zarówno działki (działek) ewidencyjnej, numeracji budynku, jak i wskazania właściciela, co nastąpiło poza wiedzą i zgodą skarżących. W odpowiedzi na skargę z 17 lutego 2025 r., działający w imieniu Gminy Turawa adwokat P. P. wniósł o oddalenie skargi, uzasadniając to jej bezzasadnością. Podniósł, że przedmiotowy budynek położony w K. przy ul. [...] (dawniej nr [...]) znajdował się w gminnej ewidencji zabytków już w 2005 r. i dlatego dla obiektu została sporządzona karta Gminnej Ewidencji Zabytków (GEZ). Obiekt ten ujęty jest także w Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Pełnomocnik organu poniósł, że informacja o obiekcie jako należącym do GEZ znajduje się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwała Nr [...] Rady Gminy w Turawie z [...], a także w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru administracyjnego [...], przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy w Turawie z [...]. Również w nieobowiązującym już miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy z [...] (uchwała Rady Gminy Nr [...]) znajduje się informacja, że przedmiotowy budynek jest obiektem zabytkowym. Pełnomocnik organu podniósł ponadto, że GEZ Gminy Turawa została przyjęta na podstawie zarządzenia Wójta Gminy Turawa z 1 lipca 2024 r., a wykaz obiektów stanowił załącznik do przedmiotowego zarządzenia. Z odpowiedzi na skargę wynika także, że Wójt Gminy zwracał się w lipcu 2024 r. do Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o wyłączenie m.in. przedmiotowej nieruchomości z ewidencji, jednakże uzyskał odpowiedź negatywną, co potwierdza pismo z 26 września 2024 r. Sam obiekt został natomiast zakwalifikowany jako zabytek ze względu na wartości historyczne. Na skutek wezwania Sądu, skarżący w zakreślonym przez Sąd terminie w piśmie z 28 lutego 2025 r., usunęli braki formalne skargi, bowiem wskazali swoje numery PESEL i określili przedmiot skargi stwierdzając, że dotyczy ona czynności w przedmiocie ujęcia nieruchomości własności skarżących w Gminnej Ewidencji Zabytków. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem Z kolei zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 4b) opinie, o których mowa w art. 119zzl § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, i odmowy wydania tych opinii; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i 3 p.p.s.a.). Przedmiotem niniejszej skargi jest zarządzenie Wójta Gminy Turawa z 1 lipca 2024 r., nr OR.0050.120.2024 w sprawie przyjęcia Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy Turawa. Takie ustalenia zostały oparte przy uwzględnieniu chronologii przedstawionych w aktach administracyjnych czynności, mając na uwadze treść skargi i intencji skarżących, których zamiarem było zakwestionowanie czynności umieszczenia nieruchomości stanowiącej ich własność (położonej w K. przy ulicy [...]) w Gminnej Ewidencji Zabytków, co nastąpiło ww. zarządzeniem. Zarządzeniem tym Wójt Gminy Turawa przyjął Gminną Ewidencję Zabytków Gminy Turawa w formie zbioru kart adresowych (§ 1), a wykaz obiektów ujętych w GEZ został określony jako załącznik do tego zarządzenia (§ 2). W załączniku tym pod pozycją 23 widnieje nieruchomość oznaczona jako dom położony w Miejscowości K., ul. [...] (dawniej [...]) - dz. ewidencyjna nr a, arkusz mapy - [...]. Opisywane zarządzenie zostało wydane na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9 i art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i art. 22 ust. 4 i 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z przywołanymi przepisami ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wójt prowadzi gminną ewidencję zabytków w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy (ust. 4). W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: 1) zabytki nieruchome wpisane do rejestru; 2) inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków; 3) inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 5). Jak słusznie podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z 8 stycznia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 668/24, w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że charakter działań organu podjętych na podstawie art. 22 ust. 5 pkt 1-3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, należy uznać za czynności organu administracji, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego - zwanego dalej NSA, z 20 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 753/20, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Podobne stanowisko prezentowane jest w orzeczeniach dotyczących włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków (por. np. wyrok NSA z 6 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 3996/19; wyrok NSA z 8 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 1926/17; wyrok NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 254/15; wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 96/15; wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 20/15; wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 21/15; wyrok NSA z 26 października 2016 r., sygn. akt II OSK 173/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem biorąc pod uwagę, że włączenie karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków uznawane jest za czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., należy uznać, że tak samo powinna być kwalifikowana czynność włączenia karty adresowej zabytku do gminnej ewidencji zabytku (por. np. postanowienie NSA z 18 maja 2021 r., sygn. akt II OZ 218/21, dostępne na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl). Zgodzić się również należy z poglądem, że ujęcie nieruchomości w gminnej ewidencji zabytków - co w niniejszej sprawie nastąpiło zaskarżonym zarządzeniem z 1 lipca 2024 r. - nie jest aktem organu samorządowego w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., lecz czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyroki NSA z 19 grudnia 2023 r., sygn. II OSK 1771/22; z 27 listopada 2023 r. sygn. II OSK 1573/22, dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Dopuszczalne jest zatem wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju zarządzenie, którego przedmiotem jest przyjęcie gminnej ewidencji zabytków jako aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Rodzi to określone konsekwencje w zakresie spełniania wymogów formalnych skargi, a także terminu do jej wniesienia, odmiennych niż w przypadku skargi wniesionej na akt w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jak stanowi bowiem art. 53 § 2 p.p.s.a. jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. W niniejszej sprawie zaskarżone zarządzenie Wójt Gminy Turawa wydał 1 lipca 2024 r. O zamiarze podjęcia tej czynności (zaskarżonego zarządzenia) skarżący zostali poinformowani przed jego podjęciem w piśmie z 17 maja 2024 r., nr [...]. Nie godząc się z tym zamiarem, złożyli sprzeciw pismem z 1 czerwca 2024 r., który nazywany przez nich jest także wezwaniem do usunięcia naruszenia. Następnie, pismem z 25 września 2024 r. skarżący ponowili złożone żądanie nieujmowania ich nieruchomości w GZE, domagając się odpowiedzi od organu, której - w ich ocenie - nie otrzymali, pomimo wcześniejszego ich pisma z 1 czerwca 2024 r. Odpowiedzi na żądanie skarżących (wyrażone w piśmie z 25 września 2024 r.) organ udzielił pismem z 11 października 2024 r., nr [...], informując w nim, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na złożony wniosek przez Urząd Gminy Turawa o nie ujmowanie w GEZ przedmiotowego budynku - negatywnie zaopiniował ten wniosek. Pismo z 11 października 2024 r. zostało doręczone skarżącym - 23 października 2024 r., co potwierdza pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki (por. karta nr 63 akt sądowych). W konsekwencji powyższych ustaleń należy uznać – stosownie do art. 53 § 2 zdanie pierwsze p.p.s.a. – że skarżący wiadomość o wydaniu zaskarżonego zarządzenia powzięli w dniu otrzymania odpowiedzi od organu (czyli 23 października 2024 r.). Sąd przyjął najkorzystniejszą dla skarżących opcję daty, od której należy liczyć termin 30 dni do wniesienia skargi do sądu administracyjnego kierując faktem, że samo zarządzenie z 1 lipca 2024 r. zostało opublikowane na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Gminy Turawa - 12 lipca 2024 r. (w zakładce: Zarządzenia Wójta - 2024 rok), o czym skarżący nie musieli wiedzieć. Natomiast o fakcie negatywnego dla nich rozstrzygnięcia, dowiedzieli się 23 października 2024 r. z pisma z 11 października 2024 r. Skarżący powinni zatem wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 30 dni od momentu, w którym dowiedzieli się o zaskarżonym zarządzeniu, czyli do 22 listopada 2024 r., który to dzień był piątkiem. Skoro jednak skargę osobiście złożono bezpośrednio w tut. Sądzie 13 stycznia 2025 r., to już z tego faktu wynika, że skarga została wniesiona po terminie (por. prezentatę Sądu, karta nr 2 akt sądowych). Zgodnie natomiast z art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Mając zatem na uwadze przedstawione okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., odrzucił skargę jako wniesioną z uchybieniem terminu, co orzekł jak w sentencji postanowienia.