I SA/Op 366/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Aleksandra Sędkowska Protokolant St. inspektor sądowy Mariola Krzywda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi L. G. na decyzję Kierownika Centrum Integracji Społecznej w Strzelcach Opolskich z dnia 7 marca 2025 r. w przedmiocie zaprzestania realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez L. G. (dalej także: strona, skarżąca), pismem datowanym na dzień 13 marca 2025 r., jest decyzja Kierownika Centrum Integracji Społecznej w Strzelcach Opolskich (dalej: Kierownik) z dnia 21 listopada 2024 r. o zakończeniu ze stroną z dniem 7 marca 2025 r. realizacji Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego. Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 7 listopada 2023 r. pomiędzy Centrum Integracji Społecznej w Strzelcach Opolskich, z siedzibą przy ul. Budowlanych 6, zwanym dalej: Centrum lub CIS, reprezentowanym przez Kierownika a stroną skarżącą, zwaną w programie Uczestnikiem Centrum Integracji Społecznej, zawarty został Indywidualny Program Zatrudnienia Socjalnego (dalej: Program). Decyzją Kierownika Centrum – przytoczoną na wstępie – decyzja, mocą której zaprzestano ze stroną z dniem 7 marca 2025 r. realizację Programu. Uzasadniając Kierownik wskazał, że decyzja podyktowana jest ciężkim naruszeniem dyscyplinarnym § 15 ust. 1 Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego oraz postanowień § 7 ust. 1 polegającego na niewykonaniu obowiązków związanych z realizacją powierzonego zadania oraz łamania Regulaminu Centrum Integracji Społecznej. Nie zgadzając się z zakończeniem programu strona skarżąca złożyła do tut. Sądu wskazaną na wstępie skargę. Opisała w niej przebieg zatrudnienia i podniosła, że nie wie co jej zarzucono. Zaznaczyła, że nie zgadza się z zakończeniem Programu, zauważyła, że jest dla niej niezrozumiały podwód takiego działania. W odpowiedzi na skargę Kierownik wniósł o jej oddalenie. Argumentując wskazał, m.in., że przytoczone w treści skargi przez byłą uczestniczkę fakty nie są w którymkolwiek zdaniu zgodne z prawdą. Zgodne są tylko daty wskazane przez nią odnośnie do przystąpienia do Programu. W punktach przedstawiła Kierownik swoje stanowiska podnosząc m.in., że wykreślenie strony skarżącej miało bezwzględnie charakter dyscyplinarny albowiem od wielu miesięcy wpływały na nią skargi innych uczestników. Wskazała także, że jej "skandaliczne zachowania utrudniały realizację Programu innym uczestnikom - ubliżała innym, wszczynała awantury, ignorowała polecenia instruktorów dotyczące realizacji reintegracji zawodowej". Na rozprawie strony postępowania sądowoadministracyjnego podtrzymały swoje stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślenia wymaga, z uwagi na sformułowane w skardze wnioski, że zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267 ze zm.), dalej także P.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola sądu administracyjnego polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) zaskarżonego aktu (odpowiednio decyzji, postanowienia) z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Równocześnie zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Równocześnie mocą art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część danego aktu (zob. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z 5 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 1799/07; z 9 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 22/08; z 27 października 2010 r., sygn. akt I OSK 73/10). Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności wydanej w sprawie decyzji wykazała, że jest ona dotknięta uchybieniami w stopniu uzasadniającym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. Przechodząc do motywów rozstrzygnięcia zaznaczenia wymaga, że ustalając istotny dla sprawy stan faktyczny Sąd stwierdza, że został on nakreślony powyżej przy omawianiu stanowiska Centrum, jak i strony skarżącej. W ocenie Sądu nie ma zatem konieczności jego ponownego powielania. W rozpoznawanej sprawie – co wymaga podkreślenia w pierwszej kolejności –zaskarżona decyzja narusza przede wszystkim art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 769 ze zm.), dalej: K.p.a. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy. Tym samym już na wstępie rozważań wymaga podkreślenia, że zgodnie z art. 6 K.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Podkreślenia wymaga, że w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.). Z kolei uregulowana w art. 80 K.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów polega na tym, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Podjęte przez organ rozstrzygnięcie oraz okoliczności stanowiące jego podstawę powinny znaleźć odzwierciedlenie w decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 K.p.a., w tym w § 3 tego artykułu. Wskazany przepis stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie motywów rozstrzygnięcia. Prawidłowo zredagowane uzasadnienie wymaga logicznego i czytelnego przedstawienia przez organ swojego stanowiska. Sąd stwierdza w związku z tym, że w rozpoznanej sprawie Centrum nie wypełniło obowiązków wynikających z powołanych regulacji, które determinują przebieg postępowania administracyjnego. Treścią zasady prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.) jest powinność organu prowadzącego postępowanie dokonania ustaleń co do faktów zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem. Tylko takie ustalenia faktyczne pozwalają na prawidłowe zastosowanie norm prawa materialnego. Dopóki bowiem stan faktyczny pozostaje nieustalony, wątpliwy, dopóty organ nie może uznać za prawdziwą określonej wersji stanu faktycznego i w konsekwencji stwierdzić, jakie normy prawa materialnego powinny być brane pod uwagę do jego oceny. Z zasadą prawdy obiektywnej koresponduje przyjęta w postępowaniu administracyjnym koncepcja, że w postępowaniu administracyjnym ciężar dowodu spoczywa zasadniczo na organie, który w tym zakresie obowiązany jest między innymi do przeprowadzenia z urzędu dowodów służących ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Jej znaczenie w postępowaniach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku, jest szczególnie istotne. Obowiązkiem organu jest bowiem w takim przypadku samodzielne wykazanie faktów opisanych w hipotezie stosowanej normy prawnej. Uwagi te są istotne albowiem w każdym przypadku, kiedy uczestnik programu uporczywie narusza postanowienia programu lub trwale opuścił zajęcia przewidziane w programie, decyzję o zaprzestaniu realizacji programu podejmuje kierownik Centrum, zaś decyzja ta podlega kontroli sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Łodzi z 22 marca 2012 r., sygn. akt III SAB/Łd 4/12; wyrok WSA w Bydgoszczy z 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 954/13). Okoliczności stanowiące podstawę działania muszą być właściwie udokumentowane, bezspornie dowiedzione, czego w przedmiotowej sprawie nie uczyniono. W drugiej zaś kolejności przypomnienia wymaga, że podstawa materialnoprawna przedmiotu zaskarżonego rozstrzygnięcia uregulowana jest w ustawie z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (Dz.U. z 2025 r. poz. 83 ze zm.), dalej także jako: ustawa lub u.z.s. Zgodnie z projektem powołanej ustawy celem jej wprowadzenia było: usamodzielnienie osób dotkniętych dysfunkcjami, zagrożonych lub podlegających wykluczeniu społecznemu, przez edukację zawodową i społeczną w celu osiągnięcia własnym staraniem samodzielności ekonomicznej; prowadzenie szeroko rozumianej profilaktyki społecznej; stworzenie instytucjonalnych mechanizmów, umożliwiających zatrudnienie i związaną z tym readaptację zawodową i integrację społeczną dla tych osób, które nie są w stanie wykazać wymaganej produktywności, co znacznie ogranicza możliwości zatrudnienia na otwartym rynku pracy. Tak więc szeroko zakrojonym celem był zamiar zbudowania krajowej strategii przeciwdziałania wykluczeniu społecznemu. Równocześnie podniesienia wymaga, że walka z wykluczeniem społecznym jest istotnym elementem polityki europejskiej. Trafnie więc w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przypomniano, że pamiętać zawsze należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.z.s. jej przepisy stosuje się do osób, które podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Już samo określenie cech osób, do których stosuje się przepisy wspomnianej ustawy wskazuje, że miara oceny ich zachowań z powodu wykluczenia społecznego i ograniczenia uczestnictwa w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym, musi uwzględniać ich predyspozycje do zachowań stojących niekiedy w sprzeczności z przyjętymi normami społecznymi (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 687/15). Zasadniczo osoba określona w art. 1 u.z.s. może zostać skierowana do uczestnictwa w zajęciach prowadzonych przez Centrum, przez właściwy dla miejsca zamieszkania lub pobytu osoby ośrodek pomocy społeczne na podstawie: 1) własnego wniosku lub wniosku przedstawiciela ustawowego, 2) wniosku zakładu lecznictwa odwykowego, powiatowego centrum pomocy rodzinie, ośrodka pomocy społecznej, a w przypadku przekształcenia ośrodka pomocy społecznej w centrum usług społecznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o realizowaniu usług społecznych przez centrum usług społecznych (Dz.U. poz. 1818) - centrum usług społecznych, organizacji pozarządowej lub klubu integracji społecznej, za zgodą tej osoby lub jej przedstawiciela ustawowego. Następnie wniosek podlega zaopiniowaniu przez pracownika socjalnego ośrodka pomocy społecznej. Następnie Kierownik CIS przyjmuje osobę skierowaną do Centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. Ponadto przypomnienia wymaga także, że mocą art. 13 ust. 4 u.z.s. stanowi, iż zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Z kolei ust. 4a powołanego przepisu przewiduje, że w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik Centrum. Na podstawie art. 13 ust. 4b u.z.s. od decyzji kierownika Centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie podstawą wydania zaskarżonej decyzji wydaje się, że stanowił pkt 1 ust. 4 art. 13 u.z.s. – należy nadmienić, że podstawa ta powinna być wyrażona w niej samej albowiem tworzy meritum sprawy objętej kontrolą sądową. Bez wątpienia, zastosowanie powołanego wyżej przepisu z art. 13 ust. 4 ustawy o zatrudnieniu socjalnym, wymaga od organu wykazania w sposób bezsporny faktu, który mieści się w zakresie uregulowanym wskazaną normą. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, na co zwrócono uwagę na wstępie rozważań, określają szereg zasad obowiązujących organ administracji publicznej, od chwili wszczęcia, aż do momentu wydania decyzji administracyjnej w sprawie. Zgodnie z przytoczoną powyżej zasadą prawdy obiektywnej zawartą w art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięciem tej zasady jest art. 77 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Natomiast art. 75 § 1 K.p.a. przewiduje, że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Ostatecznie – stosownie do treści art. 80 K.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W piśmiennictwie podkreśla się, że art. 75 § 1 K.p.a. nie zawiera zamkniętego katalogu środków dowodowych dopuszczalnych w postępowaniu dowodowym, lecz że jest to jedynie wyliczenie przykładowe, na co wskazuje użycie zwrotu "w szczególności" w zdaniu drugim tego przepisu (J. Borkowski (w:) Komentarz, 1989, s. 160). W orzecznictwie, z którym utożsamia się skład orzekający w tej sprawie, zwraca się uwagę, że o ile notatka służbowa nie jest wyłączona z katalogu środków dowodowych i na jej podstawie możliwe jest dokonywanie określonych ustaleń (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2016 r., sygn. akt II GSK 2122/16) o tyle jej autor musi dokładnie wskazać okoliczności w niej podane tak ażeby poddawałaby się jakiejkolwiek weryfikacji, czego w sprawie nie uczyniono. Wydanie decyzji powinno być poprzedzone ustaleniem, czy zachodzą przesłanki orzeczenia o zaprzestaniu realizacji programu na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym, czy na podstawie art. 13 ust. 4 pkt 2 (tak też WSA w Kielcach w wyroku z 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Ke 335/16). Wynik tego badania powinien znaleźć odzwierciedlenie w odpowiednim powołaniu podstawy prawnej decyzji. Odpowiednie ustalenia dotyczące okoliczności faktycznych powinny mieć natomiast odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Tymczasem, jak wskazano wyżej, w niniejszej sprawie wydaje się, że podstawą wydania decyzji o zaprzestaniu realizacji indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego nastąpiła z powodu określonego w pkt 1 ust. 4 art. 13 u.z.s. z uwagi na fakt, że wydający decyzję tego nie określił i nie przytoczył przy czym odwołał się i wskazał na uporczywe naruszania postanowień programu. Brak wyraźnie określonej podstawy działania Kierownika CIS stanowi naruszenie art. 107 §1 pkt 4 K.p.a. poprzez brak podania precyzyjnej podstawy prawnej decyzji, która utrudnia jej merytoryczną kontrolę. W orzecznictwie sądowym trafnie podkreśla się, że organ wydając decyzję o zaprzestaniu realizacji indywidualnych praktyk nie może dokonać tego bez wcześniejszych rzetelnych ustaleń stanu faktycznego, które powinny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ustawodawca wymaga, aby w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a następnie dokonać oceny, czy dana okoliczność została udowodniona. W sprawie niniejszej powyższego zabrakło. Organ nie wypełnił również obowiązków wynikających z art. 10 § 1 K.p.a., który przewiduje, że organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Analiza akt postępowania daje asumpt do twierdzenia, że skarżąca ani nie była zawiadomiona o wszczęciu postępowania wobec niej, ani nie brała w nim udziału w sposób zagwarantowany jej prawem. Z uwagi na brak realizacji podstawowych zasad postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia podstawowych wymogów art. 107 § 3 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie faktyczne decyzji powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W zaskarżonej decyzji organ wskazał jedynie, że "Decyzja podyktowana jest ciężkim naruszeniem dyscyplinarnym § 15 ust. 1 Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego oraz postanowień § 7 ust. 1 polegającego na niewykonaniu obowiązków związanych z realizacją powierzonego zadania oraz łamania Regulaminu Centrum Integracji Społecznej". Stąd została również naruszona zasada przekonywania wyrażona w art. 11 K.p.a. Właściwe uzasadnienie decyzji pozwala także na zweryfikowanie, czy organ należycie zastosował zasady ogólne postępowania administracyjnego. Mając na uwadze treść decyzji i odpowiedzi na skargę podniesienia wymaga, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że próba uzasadnienia wydanej decyzji w piśmie procesowym, jakim jest odpowiedź na skargę, które zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego, nie może zastępować uzasadnienia rozstrzygnięcia określonego w art. 107 § 3 K.p.a. Pismo to może mieć charakter jedynie pomocniczy, stanowiący dodatkowe wyjaśnienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w szczególności w świetle zarzutów podniesionych w skardze, ale nie może zastępować czy uzupełniać uzasadnienia podjętej decyzji (tak: NSA w wyroku z 11 maja 2010 r., sygn. akt II GSK 586/09). Już tylko z tego powodu należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja została wydana z mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniem przepisów postępowania, to jest art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a., co sprawia, że konieczne jest jej uchylenie, o czym szerzej także poniżej. Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy i odnosząc te naruszenia do przepisów ustawy o zatrudnieniu socjalnym należy wskazać, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 14 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 687/15) podnosi się, że określona w przepisie art. 13 ust. 4 pkt 1 u.z.s. możliwość zaprzestania realizacji programu uzależniona jest od dwóch łącznych przesłanek: pierwszej – naruszania przez uczestnika postanowień programu, które musi mieć dodatkowo charakter uporczywości oraz drugiej – występującego w jego wyniku braku możliwości dalszej realizacji programu. Bez wątpienia, skoro uporczywe naruszanie przez uczestnika postanowień programu ma uniemożliwiać jego dalszą realizację, to niezbędnym ustaleniem wstępnym musi być stwierdzenie zaistnienia sytuacji, którą można zakwalifikować jako naruszanie przez uczestnika postanowień programu w sposób uporczywy, a więc w sposób kwalifikowany - niweczący możliwość dalszego prowadzenia programu, a w konsekwencji jego cel. Dopiero przy dokonaniu takich ustaleń w zakresie uporczywości naruszeń można przejść do oceny, czy pozostają one w związku z brakiem możliwości dalszej realizacji programu. Nie można przy tym nie brać pod uwagę, że przepisy ustawy o zatrudnieniu specjalnym stosuje się do osób wykluczonych społecznie. Tak więc miara oceny ich zachowań z powodu wykluczenia społecznego i ograniczenia uczestnictwa w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym, musi uwzględniać ich predyspozycje do zachowań stojących niekiedy w sprzeczności z przyjętymi normami społecznymi. Ocenie naruszeń programu pod kątem konieczności jego zakończenia musi podlegać zatem nie wyłącznie ich uporczywość, ale i waga uzasadniająca przyjęcie, że występuje ich powtarzalność czy długotrwałość nagannych zachowań. W przedmiotowej sprawie organ wykazując, że skarżący uporczywie naruszał postanowienia programu, uniemożliwiając tym samym jego dalszą realizację, do odpowiedzi na skargę dołączył jedynie same notatki służbowe, z treści których wynika, że skarżąca "odmówiła pracy objętej realizacją Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego" czy "odmówiła wykonania polecenia oraz zbuntowała grupę twierdząc, iż nie będzie wykonywać tych czynności. Prace w [...] polegały na selekcji i liczeniu [...] po 20 sztuk oraz kompletowaniu po 100 sztuk". Jednak okoliczności te nie zostały w żaden inny sposób potwierdzone, pomimo że Regulamin uczestnictwa w CIS wyraźnie przewiduje postępowanie w przypadku, gdy uczestnik narusza postanowienia umowy. Nie wiadomo ani kiedy, ani w jaki sposób wydano polecenie i odmówiono jego wykonania, czy były to jednorazowe zachowania, kto był ich świadkiem. Wreszcie końcowo Sąd stwierdza, że niezależnie od powyższego organ naruszył także art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., który stanowi, że decyzja zawiera uzasadnienie faktyczne i prawne. Zaskarżona decyzja w istocie nie zawiera żadnego uzasadnienia. Należy przypomnieć, że uzasadnienie faktyczne i prawne zostało wprowadzone do katalogu obligatoryjnych elementów każdej decyzji wymienionych w art. 107 § 1 K.p.a. Oznacza to, że ustawodawca uznaje prawidłowo skonstruowane uzasadnienie faktyczne i prawne za doniosły element każdej decyzji administracyjnej. Uzasadnienie decyzji jest przede wszystkim podsumowaniem procesu dochodzenia do konkluzji. Prezentuje ono sposób zebrania materiału dowodowego przez organ administracji, tłumaczy jego proces myślowy oraz dostrzeżony przez organ związek między faktami ustalonymi w sprawie a tymi, które norma prawa materialnego czyni doniosłymi dla przypisania im określonych skutków. Służy ono zrozumieniu rozstrzygnięcia, a w razie wątpliwości – ustaleniu granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków decyzji. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że uzasadnienie decyzji pełni doniosłą funkcję w realizacji zasady budzenia zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 K.p.a.). Jednak wypełnienie tej funkcji wymaga, by nie zostało ono sformułowane ogólnikowo. Uzasadnienie decyzji jest postrzegane jako jej element służący realizacji zasady przekonywania, wpływający na przyszłe zachowanie adresata decyzji (art. 11 K.p.a.). Funkcją uzasadnienia jest zatem także przekonanie strony, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż oczekiwane przez stronę – że stało się tak z istotnych powodów. Z tą zasadą wiązane jest także wychowawcze oddziaływanie uzasadnienia, gdyż prawidłowe uzasadnienie decyzji budzi zaufanie uczestników postępowania do organów administracyjnych (zob. M. Romańska [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, art. 107). Z brzmienia art. 107 § 1 K.p.a. wynika, że uzasadnienie jest obligatoryjnym elementem decyzji administracyjnej. Nie wszystkie składniki decyzji wymienione w tym przepisie mają jednakowe znaczenie konstrukcyjne. Uzasadnienie nie jest elementem konstytutywnym dla decyzji, kreującym ten akt, ale – z uwagi na wymagania proceduralne – decyzja, której uzasadnienia nie sporządzono, jest aktem wadliwym. Pozwala wskazać na części konstrukcyjne uzasadnienia, które ustawodawca traktuje jak elementy jego budowy o charakterze uniwersalnym, konieczne do zachowania w każdym uzasadnieniu. Wynika z niego, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać przytoczenie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W dziedzinie faktów uzasadnienie musi wyjaśniać okoliczności wskazujące na potrzebę lub konieczność wydania decyzji w danej sprawie i wobec określonych podmiotów oraz ich wpływ na treść jej rozstrzygnięcia. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest zawsze przedstawienie i omówienie w uzasadnieniu wydawanej decyzji całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (wyrok NSA z 4 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 3323/19). Uzasadnienie prawne różni się od powołania podstawy prawnej tym, że organ administracji publicznej tłumaczy w nim, dlaczego zastosował dany przepis, oraz przytacza jego treść. W powołaniu podstawy prawnej organ tylko wskazuje przepis prawa, na mocy którego wydał decyzję, przez podanie jego metryki. Celem uzasadnienia prawnego jest ocena stanu faktycznego w świetle konkretnego przepisu prawa oraz wskazanie związku między tą oceną a osnową decyzji administracyjnej. Należy dodatkowo podkreślić, że decyzje wydawane na podstawie norm odwołujących się do pojęć nieostrych wymagają przytoczenia okoliczności, które organ administracji uznał za wypełniające ich dyspozycje. Przy stosowaniu pojęć nieostrych organ nie działa w granicach uznania administracyjnego, lecz na podstawie ustalonych faktów wypełnia stosowaną normę treścią wskazującą na sposób rozumienia określonego pojęcia. Dla oceny prawidłowości wykładni pojęcia nieostrego niezbędny jest materiał dowodowy, na podstawie którego organ ten ustalił, że dany stan faktyczny można podciągnąć pod stan określony w pojęciu nieostrym. Gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, uzasadnienie przyczyn przyjęcia przez organ stosujący prawo konkretnego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Organ stosujący prawo jest w takim przypadku zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania. Tego przedstawienia w zaskarżonej decyzji brak. W przedmiotowej sprawie organ nie zawarł żadnego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Analizując zaskarżoną decyzję nie sposób się dowiedzieć, jakie zachowania skarżącej zostały uznane za "uporczywe naruszanie postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację". Wskazane powyżej naruszenia przepisów postępowania administracyjnego prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja obarczona jest wadami, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Bez wątpienia bowiem braki w materiale dowodowym wskazane powyżej wpływają na wynik sprawy, albowiem nie można wykluczyć, iż rozstrzygnięcie w sprawie skarżącej byłoby inne. Sąd zwraca uwagę, że obowiązkiem organu jest dokładne zebranie materiału dowodowego, a następnie jego analiza oraz ocena czy ten materiał dowodowy pozwala na zastosowanie w sprawie konkretnego przepisu. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Zgodnie natomiast z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Mając to na uwadze organ zobowiązany będzie – ponownie prowadząc postępowanie – do zgromadzenia całego materiału dowodowego w sprawie, w szczególności do pozyskania i analizy całych akt osobowych skarżącej, w razie potrzeby do przeprowadzenia innych dowodów wskazanych w Kodeksie postępowania administracyjnego, np. dowodu z zeznań świadków mając na uwadze, że zgodnie z art. 67 § 2 K.p.a. protokół sporządza się m.in. z przesłuchania strony, świadka i biegłego. W tym kontekście istotne znaczenie będzie miało również zapewnienie skarżącej – stosownie do treści art. 10 § 1 K.p.a. czynnego udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dopiero w oparciu o zebrany materiał dowodowy organ wyda decyzję, którą uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Powołane wyżej orzeczenia sądowe dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl., CBOSA.