I SA/Op 371/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik po rozpoznaniu w dniu 12 sierpnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi E. F. na czynność Starosty Głubczyckiego z dnia 14 marca 2025 r., nr DP.7123.15.2025 w przedmiocie odmowy wprowadzenia zmiany organizacji ruchu postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącej E. F. kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem uiszczonego wpisu od skargi. Pismem z dnia 14 kwietnia 2025 r., E. F. (zwana dalej skarżącą) na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na czynność Starosty Głubczyckiego z dnia 14 marca 2025 r., nr DP.7123.15.2025, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej czynności Starosty Głubczyckiego (zwanego dalej organem) oraz zasądzenia od tego organu zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca wydanemu aktowi zarzuciła naruszenie: 1) § 3 ust. 1 pkt. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784) - zwanym dalej rozporządzeniem, poprzez brak rozpatrzenia sytuacji na drodze gminnej przy ulicy [..], gdzie wykonawca wchodząc z wykopami na teren drogi przy ulicy [...] nie zapewnił zmiany organizacji ruchu i tym samym nie zapewnił bezpieczeństwa ruchu; 2) § 3 ust. 1 pkt 3, § 5 ust. 1 pkt 5 oraz § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia - pomimo braku dokładnego opisu charakterystyki drogi, analizy zagrożeń, oceny efektywności zmiany i zgodności z przepisami oraz skutków dla równowagi pomiędzy interesami użytkowników drogi a interesem publicznym; 3) § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia przez brak szczegółowego rozpatrzenia wniosku o zmianę organizacji ruchu przez komisję opiniującą projekt zmiany organizacji ruchu i zatwierdzenie /zmiany na podstawie jej uzgodnienia, co wyklucza dokładne ustalenie stanu faktycznego oraz rozważenie skutków i potencjalnych zagrożeń wynikających z zatwierdzenia projektu; 4) § 8 ust. 6 pkt 1 i 2 rozporządzenia, przez jego niezastosowanie skutkujące niezgodnością wprowadzonej zmiany organizacji ruchu "z potrzebami społeczności lokalnej i nieefektywna, a w konsekwencji zastosowanie tego przepisu"; 5) art. 296 TFUE poprzez jego niezastosowanie i niewystarczające uzasadnienie przez organ czynności zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu bez uwag, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu; 6) art. 41 ust. 2 lit. a-c Karty Praw Podstawowych UE z dnia 7 grudnia 2000 r. poprzez jego niezastosowanie i niewystarczające uzasadnienie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu bez uwag, a w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu; 7) art. 4, art. 5 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 i 2, art. 8 ust. 1, art. 9, art. 11, art. 16 ust. 1, art. 18 ust. 1 i 2 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracyjnej z 6 września 2001 r. przez ich niezastosowanie oraz naruszenie dobrej praktyki administracyjnej poprzez dokonanie czynności materialno-technicznej w sposób sprzeczny z prawem, dyskryminujący, w sposób arbitralny, bez uwzględnienia wszystkich istotnych czynników, z pominięciem istotnych okoliczności, stronniczo bez podania powodów istotnych faktów w sytuacji, w której organ powinien wprowadzić zmianę organizacji ruchu z uwagi na stan techniczny drogi i konieczność zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańcom ul. [...] w B.; 8) art. 2, art. 7 Konstytucji RP przez ich niezastosowanie i wprowadzenie ograniczenia oraz zakazu w sposób niemający oparcia w obowiązujących przepisach. Ponadto, w dniu 6 czerwca 2025 r. skarżąca uiściła kwotę 200 zł tytułem wpisu od skargi (por. wyciąg bankowy, k-161 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę, organ w piśmie z dnia 14 maja 2025 r., działając na podstawie art. 54 § 2 p.p.s.a. wniósł o oddalenie skargi w całości z uwagi na jej bezzasadność. Uzasadniając swoje stanowisko, organ przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że mieszkańcy ul. [...] w B., w tym skarżąca, zwrócili się pismem z dnia 16 lutego 2025 r. z wnioskiem m.in. do Starosty Głubczyckiego o zamknięcie drogi przy ul. [...] w B. dla ruchu samochodów ciężarowych. W treści wniosku wskazywali na zły stan techniczny drogi związany z jej wykorzystywaniem, jako drogi dojazdowej do zakładu – A. sp. k. (M. sp. z o.o.) przez przedsiębiorcę prowadzącego działalność pod adresem ul. [...]. Następnie, wniosek dotyczący drogi gminnej, której zarządcą jest Burmistrz Gminy B, został skierowany do Powiatowej Komisji Ruchu Drogowego, która na posiedzeniu w dniu 4 marca 2025 r. uznała go za nieuzasadniony. Organ podkreślił przy tym, że w tym samym czasie Komisja obradowała nad uzgodnieniem projektu tymczasowej zmiany organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] ul. [...] w miejscowości B. i drodze gminnej nr [...] ul. [...] w miejscowości B. - na czas rozbudowy kanalizacji sanitarnej, deszczowej i przebudowy sieci wodociągowej realizowanej przez Gminę B. Organ stwierdził, że z wnioskiem o zatwierdzenie ostatnio wskazanego projektu zwrócono się pismem z dnia 3 marca 2025 r., załączając projekt tymczasowej organizacji ruchu, dotyczący zmian koniecznych do wprowadzania w związku z realizacją przez Gminę B. zadania "[...]". Projekt został uzgodniony pozytywnie przez Komisję, a następnie zatwierdzony, o czym przekazano informację wykonawcy. Realizacja tej inwestycji przez Gminę B. odbywa się na podstawie ostatecznej decyzji nr [...] z dnia 13 września 2024 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Odnosząc się do zarzutów skargi organ podniósł, że organ zarządzający ruchem na podstawie przepisów przywołanego powyżej rozporządzenia m.in. rozpatruje projekty organizacji ruchu składane przez wymienione w § 4 ust. 3 tego rozporządzenia podmioty, jak również wpływające wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu. Wnioski takie, nawet jeśli organ uzna je uzasadnione, same nie pozwalają na wprowadzenie zmian, ale wymagają dodatkowo, w zależności od ich przedmiotu, np. sporządzenia projektu zmiany stałej organizacji ruchu i przeprowadzenia procedury przewidzianej w rozporządzeniu. Niemniej jednak w niniejszej sprawie, mając na uwadze fakt wykorzystywania drogi gminnej nr [...] – ul. [...] zarówno przez mieszkańców tej ulicy, ale również przez przedsiębiorców prowadzących tam działalność (wspomniany w skardze A. sp. k., M.sp. z o.o., a także Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe "A.1" sp. z o.o. – ul. [...]), jak i trwające procedury związane z czasową organizacją ruchu na czas robót budowlanych przez Gminę B. w obrębie drogi gminnej ul. [...] uwzględnienie wniosku złożonego m.in. przez skarżącą - było nieuzasadnione. W ocenie organu, wprowadzenie dodatkowych, stałych ograniczeń w ruchu kolidowałoby z zatwierdzaną organizacją tymczasową i prowadziłoby do dezorganizacji ruchu na czas realizacji inwestycji, w ramach której konieczny był ruch pojazdów ciężarowych. Jednocześnie konieczne byłoby zapewnienie przedsiębiorcom prowadzącym działalność przy ul. [...] alternatywnej drogi dojazdowej. Organ stwierdził także, że zarządcą przedmiotowej drogi realizującym m.in. zadania wskazane w art. 20 ustawy o drogach publicznych jest Burmistrz Gminy B., który w ramach swoich zadań zajmuje się utrzymaniem i ochroną dróg, w tym w zakresie także ich należytego stanu technicznego. Również z powodu realizacji tych zadań prowadzi on aktualnie inwestycję w obrębie ul. [...], o której wspomniano powyżej. Ostatecznie zatem, co stwierdził zaskarżony organ - wbrew twierdzeniom skarżącej nie był on zobowiązany przed rozpatrzeniem wniosku skarżącej, do przeprowadzania badań technicznych drogi, czy też analiz natężenia ruch. W piśmie procesowym z dnia 6 czerwca 2025 r. skarżąca określiła przedmiot postępowania jako skargę na czynność Starosty Głubczyckiego dotyczącą odmowy postawienia znaku B5. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje: Skargę należało odrzucić. Sąd administracyjny przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, w tym objęcie sprawy kognicją sądu administracyjnego. Zgodnie bowiem z treścią art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sąd orzeka także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosuje środki określone w tych przepisach (art. 3 § 2a i § 3 p.p.s.a.). W pojęciu sprawy sądowoadministracyjnej mieści się kontrola działalności administracji publicznej w zakresie wyznaczonym enumeracjami z art. 3 p.p.s.a. oraz kontrola innych kwestii rozpoznawanych w postępowaniu prowadzonym na podstawie przepisów p.p.s.a., jak wymienione w art. 4 p.p.s.a. spory o właściwość lub kompetencję, a także przekazanych z mocy ustaw odrębnych. Oznacza to, że sąd administracyjny nie jest właściwy do rozpoznawania spraw, które nie zostały wymienione w cytowanych przepisach. Przedmiotem niniejszej skargi uczyniono czynność Starosty Głubczyckiego z dnia 14 marca 2025 r., nr DP.7123.15.2025, którą udzielono odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 16 lutego 2025 r., że nadal nie istnieje inna droga dojazdowa do przedsiębiorstwa A. sp. k. i w związku z powyższym, Powiatowa Komisja Ruchu Drogowego na posiedzeniu w dniu 4 marca 2025 r. zaopiniowała negatywnie wniosek skarżącej. Wobec tego wskazać trzeba, że materia związana z przedmiotem zakwestionowanego pisma została uregulowana w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1251) - zwanej dalej ustawą. W ustawie tej, określającej m.in. zasady ruchu na drogach publicznych, w strefach zamieszkania oraz w strefach ruchu, określone zostały także zasady organizacji tego ruchu. Stosownie do art. 10 ust. 5 ustawy, starosta zarządza ruchem na drogach powiatowych i gminnych. Zgodnie natomiast z § 3 przywoływanego już na wstępie aktu wykonawczego do tej ustawy, tj. rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, organ zarządzający ruchem w szczególności rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu (pkt 1); opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (pkt 2); zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów organizacji ruchu (pkt 3). Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że organizację ruchu zatwierdza, na podstawie złożonego projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem albo podmiot zarządzający drogą wewnętrzną właściwy dla danej drogi. Po rozpatrzeniu złożonego projektu organizacji ruchu organ zarządzający ruchem może: 1) zatwierdzić organizację ruchu w całości lub w części: a) bez zmian, b) po wprowadzeniu zmian lub wpisaniu uwag dotyczących wdrożenia organizacji ruchu; 2) odesłać projekt w celu wprowadzenia poprawek; 3) odrzucić projekt (§ 8 ust. 2 rozporządzenia). Przepisy wskazanego rozporządzenia wymieniają także podmioty uprawnione do przedstawienia projektu organizacji ruchu do zatwierdzenia, ale też wymogi jakie powinien spełniać projekt organizacji ruchu. Przez pojęcie projektu organizacji ruchu rozumieć należy dokumentację sporządzoną w celu zatwierdzenia stałej, zmiennej albo czasowej organizacji ruchu przez właściwy organ zarządzający ruchem albo właściwy podmiot zarządzający drogą wewnętrzną (§ 1 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia). Natomiast zgodnie z § 5 rozporządzenia, projekt organizacji ruchu powinien zawierać: 1) plan orientacyjny w skali od 1:10 000 do 1:25 000 z zaznaczeniem drogi lub dróg, których projekt dotyczy; 2) plan sytuacyjny w skali 1:500 lub 1:1 000 (w uzasadnionych przypadkach organ zarządzający ruchem może dopuścić skalę 1:2 000 lub szkic bez skali) zawierający: a) lokalizację istniejących, projektowanych oraz usuwanych znaków drogowych, urządzeń sygnalizacyjnych i urządzeń bezpieczeństwa ruchu; dla projektów zmian stałej organizacji ruchu dopuszcza się zaznaczenie lokalizacji tylko znaków i urządzeń dla nowej organizacji ruchu, b) parametry geometrii drogi; 3) program sygnalizacji i obliczenia przepustowości drogi - w przypadku projektu zawierającego sygnalizację świetlną; 4) zasady dokonywania zmian oraz sposób ich rejestracji - w przypadku projektu zawierającego znaki świetlne lub znaki o zmiennej treści oraz w przypadku projektu dotyczącego zmiennej organizacji ruchu lub zawierającego inne zmienne elementów mające wpływ na ruch drogowy; 5) opis techniczny zawierający charakterystykę drogi i ruchu na drodze, a w przypadku organizacji ruchu związanej z robotami prowadzonymi w pasie drogowym - opis występujących zagrożeń lub utrudnień; przy robotach prowadzonych w dwóch lub więcej etapach opis powinien zawierać zakres planowanych robót dla każdego etapu i stan pasa drogowego po zrealizowaniu etapu robót; 6) przewidywany termin wprowadzenia czasowej organizacji ruchu oraz termin wprowadzenia nowej stałej organizacji ruchu lub przywrócenia poprzedniej stałej organizacji ruchu - w przypadku projektu dotyczącego wykonywania robót na drodze; 7) nazwisko i podpis projektanta. Jak wskazał w uchwale 7 sędziów z dnia 26 czerwca 2014 r. (sygn. akt I OPS 14/13, opubl. LEX nr 1476996) Naczelny Sąd Administracyjny - dalej zwany NSA, zatwierdzenie organizacji ruchu wymienione w ww. przepisach jest czynnością podlegającą kognicji sądów administracyjnych. W uzasadnieniu przywołanej uchwały, NSA wskazał dodatkowo na to, że tylko tego rodzaju czynność, spośród tych wymienionych w § 2 ust. 1 omawianego aktu wykonawczego, wykazuje tego rodzaju cechy, zwłaszcza w sferze stosunków zewnętrznych, które to pozwoliły na uznanie go za akt objęty kontrolą sprawowaną przez sądy administracyjne. Również w postanowieniu zapadłym w sprawie o sygn. akt I OSK 712/15, NSA wskazał na to, że zarządzenia w sprawie organizacji ruchu są aktami podejmowanymi w sprawach z zakresu administracji publicznej i podlegają kontroli sądów administracyjnych, w przeciwieństwie do czynności ustawienia znaku drogowego (por. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 712/15, CBOSA). Przy czym, dostrzegając właściwość sądów administracyjnych, NSA wyraźnie wskazał w obu wymienionych orzeczeniach na czynność w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu. Ta zaś czynność, jak wynika z ww. przepisów, może mieć miejsce w sytuacji rozpatrywania konkretnego projektu zmiany organizacji ruchu. Jak słusznie bowiem wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 19 października 2015 r., dla uruchomienia procedury przed organem zarządzającym ruchem, w wyniku której mogłoby dojść do wydania zarządzenia w przedmiocie zatwierdzenia zmiany stałej organizacji ruchu (podlegającego kontroli sądu), konieczne jest złożenie nie tylko wniosku, ale też projektu w tym zakresie, spełniającego przy tym odpowiednie wymogi (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 19 października 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 841/15, CBOSA). Takiego postępowania w niniejszej sprawie skarżąca nie uruchomiła, bowiem nie przedstawiła wraz z wnioskiem o zmianę stałej organizacji ruchu, projektu organizacji ruchu. Nie sposób więc przyjąć, aby sprawa dotyczyła czynności polegającej na niezatwierdzeniu zmiany stałej organizacji ruchu. Nie sposób tym samym uznać, aby tego rodzaju czynność wyrażało zaskarżone w sprawie pismo organu z dnia 14 marca 2025 r. Wyjaśnienia przy tym wymaga, że nawet jeżeli uznać, że wniosek skarżącej z dnia 16 lutego 2025 r. skierowany do Starosty Głubczyckiego był w istocie wnioskiem o ustawienie znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" (jak ujął to organ w zaskarżonej czynności), to i tak skarga podlegałaby odrzuceniu jako niepodlegająca właściwości sądu administracyjnego. Ustawienie konkretnego znaku drogowego, nie może bowiem stanowić przedmiotu skargi, co wywiedziono już wyżej. Reasumując, zatwierdzenie organizacji ruchu oraz umieszczenie znaku drogowego - są dwiema odrębnymi czynnościami. Czynność postawienia znaku drogowego w konkretnym miejscu jest czynnością wykonawczą, wtórną do czynności materialno – technicznej, jaką jest zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. Oznacza to, że faktyczna czynność postawienia znaku drogowego nie jest jedną z czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt I OSK 1394/11, publ. CBOSA pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu jest objęte właściwością sądów administracyjnych (por. postanowienie NSA z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1767/11; wyrok NSA z dnia 23 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 736/11, wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 306/11, uchwała NSA z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, CBOSA). W realiach niniejszej sprawy, nie można było jednak uznać, że skarżąca zaskarżyła czynność o niezatwierdzeniu projektu zmiany organizacji ruchu, bowiem skarżąca nawet nie uruchomiła - o czym była już mowa wyżej - procedury zmiany tej organizacji. Nie złożyła bowiem projektu w rozumieniu § 1 ust. 2 pkt 2 i § 7 rozporządzenia. Uznać więc należy, że skarga w sprawie jest niedopuszczalna. Natomiast niedopuszczalność skargi skutkuje również tym, że Sąd nie może formułować ocen prawnych w odniesieniu do zarzutów mających przemawiać, zdaniem skarżącej, na rzecz zasadności jej skargi. W tym stanie rzeczy Sąd orzekł w pkt 1 sentencji postanowienia o odrzuceniu skargi, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Orzeczenie zawarte w punkcie 2 sentencji postanowienia uzasadnia natomiast przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy.