I SA/Op 466/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący: asesor sądowy Remigiusz Mazur po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Wójta Gminy Lubrza na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 18 kwietnia 2025 r., nr SKO.40.1200.2025.ps w przedmiocie odmowy przyznania pomocy doraźnej w postaci zasiłku celowego ma usuwanie skutków powodzi postanawia: 1) odrzucić sprzeciw, 2) zwrócić Wójtowi Gminy Lubrza kwotę 100 (sto) złotych uiszczoną tytułem wpisu od sprzeciwu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu [dalej: Kolegium], po rozpatrzeniu odwołania T. K. [dalej: wnioskodawca], wydało 18 kwietnia 2025 r. decyzję nr SKO.40.1200.2025.ps, mocą której uchyliło w całości decyzję Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubrzy [dalej: Kierownik], działającego z upoważnienia Wójta Gminy Lubrza [dalej: Wójt], z 17 lutego 2025 r., nr OPS.5105.007.2025.V, odmawiającą wnioskodawcy przyznania prawa do zasiłku celowego na pokrycie wydatków związanych z klęską żywiołową – pomoc doraźna w kwocie 8.000 zł, przeznaczonych na zaspokojenie niezbędnych potrzeb bytowych, i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Kolegium pouczyło też, że stronie niezadowolonej z decyzji przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do Sądu. Na opisaną decyzję Kolegium sprzeciw wniósł Kierownik, działający z upoważnienia Wójta, żądając jej uchylenia. Kolegium w odpowiedzi na sprzeciw wniosło o jego odrzucenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Sprzeciw podlega odrzuceniu. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa], skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 ppsa). Zgodnie z art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 ppsa uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest podmiot, który ma w tym interes prawny. Według art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 ppsa sąd odrzuca sprzeciw, jeżeli z innych przyczyn jego wniesienie jest niedopuszczalne. Wskazana wyżej decyzja Kolegium jest tak zwaną decyzją kasacyjną, wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa, i podlega zaskarżeniu przez stronę postępowania administracyjnego w drodze sprzeciwu, o którym mowa w art. 64a ppsa. O statusie strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym decyduje posiadanie interesu prawnego. Kryterium interesu prawnego, uzasadniającego istnienie legitymacji procesowej z art. 50 § 1 w związku z art. 64b § 1 ppsa, ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego sprzeciw a zaskarżonym aktem administracyjnym. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji również w postępowaniu sądowoadministracyjnym występuje, gdy dany podmiot potrafi wskazać przepis prawa uprawniający go do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Ze sprzeciwem może więc wystąpić podmiot, który wykaże związek między określonym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a indywidualnym aktem organu administracji publicznej (postanowienie WSA w Gdańsku z 27.11.2024 r., II SA/Gd 822/24). Regulacja z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 ppsa odsyła do tak zwanych nienazwanych przyczyn niedopuszczalności sprzeciwu. Wniesienie sprzeciwu przez nieuprawniony podmiot stanowi przyczynę jego odrzucenia, jeżeli sprzeciw pochodzi od podmiotu, który a limine nie może być skarżącym. Innymi słowy, chodzi tu o taki podmiot, co do którego nie zachodzi potrzeba zbadania, czy posiada on interes prawny we wniesieniu sprzeciwu, ponieważ i tak w świetle obowiązujących przepisów nie jest on legitymowany do jego wniesienia (postanowienie NSA z 18.03.2025 r., I OSK 190/25). W sprawie niniejszej sprzeciw od decyzji Kolegium wniósł Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubrzy, działający z upoważnienia Wójta Gminy Lubrza, a więc organ I instancji właściwy w sprawie administracyjnej z wniosku T. K. o przyznanie zasiłku celowego na pomoc doraźną w związku z powodzią, która wystąpiła we wrześniu 2024 r. (art. 110 ust. 1, art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, Dz.U. z 2024 r. poz. 1283 ze zm.). Podstawowy problem w sprawie stanowi więc ustalenie, czy Wójtowi, wykonującemu zadania gminy z zakresu pomocy społecznej, przysługuje prawo wniesienia sprzeciwu do Sądu od decyzji organu odwoławczego, w sytuacji, w której decyzję administracyjną w I instancji wydał Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubrzy, działający z upoważnienia Wójta Gminy Lubrza. Wyjaśnić zatem należy, że charakterystyczną cechą postępowania sądowoadministracyjnego, w odróżnieniu od postępowania administracyjnego, jest jego kontradyktoryjność. Spór przed sądem prowadzony jest przez dwa podmioty: podmiot żądający udzielenia ochrony prawnej (skarżący) i organ administracji publicznej, którego działanie lub zaniechanie stało się przyczyną zgłoszenia żądania udzielenia ochrony prawnej. Ukształtowana w ten sposób struktura postępowania sądowoadministracyjnego determinuje krąg podmiotów, którym przepisy mogą przyznać prawo do uruchomienia postępowania. Nie może zostać ono uruchomione z urzędu, jak też w drodze złożenia skargi (sprzeciwu) przez organ administracji publicznej, którego działanie ma być przedmiotem oceny z punktu widzenia zgodności z prawem, ani żaden inny organ pozostający w strukturze organizacyjnej administracji publicznej (postanowienie NSA z 27.02.2025 r., III FSK 1185/24). Organy te nie mogą posiadać uprawnień do poddawania swojej działalności kontroli zewnętrznej w stosunku do administracji, ani też postępowanie sądowoadministracyjne nie może być wykorzystane do rozstrzygania sporów na tle odmiennych poglądów prawnych między organami różnych szczebli w strukturze organizacyjnej administracji publicznej. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza jednocześnie możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego (uchwała pięciu sędziów NSA z 9.10.2000 r., OPK 14/00; wyrok NSA z 28.05.2009 r., I OSK 782/08; postanowienie NSA z 20.01.2011 r., II FSK 2515/10). W ocenie Sądu, w istniejącym stanie sprawy, należy odwołać się do uchwały siedmiu sędziów z 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03, w której NSA stwierdził, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Może być ona, jako osoba prawna, stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy będzie on niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to w na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Dopuszczenie do złożenia skargi (sprzeciwu) przez organ I instancji doprowadziłoby do nieakceptowalnej prawnie sytuacji, w której stronami postępowania sądowego byłyby dwa organy administracji publicznej orzekające w sprawie: skarżący (organ I instancji) i autor decyzji odwoławczej (organ II instancji), a spór między nimi sprowadzałby się do odmiennego stanowiska co do prawidłowości poszczególnych decyzji (postanowienie NSA z 18.03.2025 r., I OSK 190/25). Stanowisko takie znalazło również potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 29 października 2009 r., sygn. akt K 32/08 (OTK-A 2009/9/139), w którym Trybunał uznał za zgodne z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji przepisy art. 33 § 1 i 2 ppsa, w zakresie, w jakim pozbawiają one prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminę, której wójt, burmistrz lub prezydent wydał decyzję jako organ pierwszej instancji, a także za zgodny z art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP przepis art. 50 § 1 ppsa w zakresie, w jakim odmawia jednostce samorządu terytorialnego prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych sprawach, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w pierwszej instancji. W kwestii legitymacji procesowej organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego należy również sięgnąć do uchwały siedmiu sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15, w której stwierdzono, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym. Mimo że teza powyższej uchwały wiąże się z decyzjami odszkodowawczymi za drogi nabyte przez powiaty, w których decyzję w I instancji wydawał starosta, a skargę do sądu wnosił zarząd powiatu, w ocenie Sądu, jej uzasadnienie należy również bezpośrednio odnieść do sytuacji, gdy skargę (sprzeciw) do sądu administracyjnego wnosi organ jednostki samorządu terytorialnego (w sprawie – Wójt wykonujący zadania z zakresu pomocy społecznej), który wydał w sprawie decyzję w I instancji. W uzasadnieniu powołanej uchwały wyjaśniono, że w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Wypływająca z art. 165 ust. 2 Konstytucji ochrona sądowa samodzielności jednostek samorządu terytorialnego nie wymaga zapewnienia tym jednostkom statusu strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ani też przyznania im prawa do wniesienia skargi na decyzję organu odwoławczego, w sytuacji, w której jednostka ta nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów. Jednostki te nie mają własnych praw ani prawnie chronionych interesów, których mogłyby dochodzić w relacjach ze stronami postępowania administracyjnego, o których prawach lub obowiązkach władczo rozstrzygają w pierwszej instancji. W związku z powyższym należało uznać, że w sprawie niniejszej zaistniała przesłanka odrzucenia sprzeciwu Wójta od decyzji Kolegium wynikająca z art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 ppsa. Nie jest bowiem dopuszczalna sytuacja, w której ten sam podmiot występuje w sprawie jako organ administracji wykonujący swoje władztwo, a następnie jako strona domagająca się ochrony w istocie przed działaniami organu administracji wyższego stopnia. Powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania sądowoadministracyjnego. Możliwość odwołania się od decyzji organu I instancji do organu wyższego stopnia, a następnie możliwość zainicjowania przez obywateli (podmioty prawa) procesu kontroli działań tejże administracji przed sądem administracyjnym jest niczym innym, jak zapewnieniem obywatelom ochrony przed bezprawnym działaniem administracji. Nie może zatem takiej ochrony domagać się podmiot, który w sprawie sam jako organ administracji występował na pierwszym jej etapie (postanowienia NSA: z 20.04.2012 r., II FSK 527/12; z 8.02.2013 r., I OSK 109/13; z 5.04.2018 r., I GSK 1781/18; z 9.05.2018 r., I OSK 1051/18). Mając na uwadze powyższe rozważania, należało przyjąć, że Wójt nie posiada legitymacji skargowej do kwestionowania decyzji wydanej w postępowaniu odwoławczym przez Kolegium. Z tych też względów sprzeciw należało odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64b § 1 ppsa. Orzeczenie o zwrocie uiszczonego wpisu od sprzeciwu uzasadnia art. 232 § 1 pkt 1 ppsa, zgodnie z którym sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego lub cofniętego do dnia rozpoczęcia rozprawy oraz art. 239 § 1 pkt 1 lit. a ppsa, na mocy którego nie mają obowiązku uiszczenia kosztów sądowych strona skarżąca działanie, bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach z zakresu pomocy i opieki społecznej.