I SA/Op 632/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2025 r. sprawy ze skargi S. Sp. z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 27 czerwca 2025 r., nr 2/2025/KO w przedmiocie rozstrzygnięcia ofert na zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oddala skargę. Przedmiotem skargi wniesionej przez S. sp. z o.o. w K. [dalej: S., Spółka, Oferent, strona, skarżąca] jest decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia [dalej: Prezes, organ] z 27 czerwca 2025 r., nr 2/2025/KO, w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. Dyrektor Opolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia [dalej: Dyrektor] ogłosił w 12 marca 2025 r. postępowanie nr [...] prowadzone w trybie konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: świadczenia [...], świadczenia [...] – diagnostyka [...], świadczenia [...] – świadczenia pierwszorazowe. W ogłoszeniu podano wartość zamówienia na kwotę nie większą niż 735.898,24 PLN na okres rozliczeniowy przypadający od 1 lipca 2025 r. do 31 grudnia 2025 r. oraz maksymalną ilość umów, które mogą być zawarte w ilości 6. Wskazano również okres obowiązywania umowy: od 1 lipca 2025 r. do 30 czerwca 2030 r. Postępowanie konkursowe prowadziła komisja konkursowa [dalej: komisja], która została powołana zarządzeniem Dyrektora z 12 marca 2025 r., nr [...], zmienionym zarządzeniem z 6 maja 2025 r., nr [...]. W postępowaniu prowadzonym w trybie konkursu ofert wpłynęło 5 ofert, w tym oferta Spółki. Otwarcie ofert nastąpiło w 2 kwietnia 2025 r. Komisja podjęła czynności w celu stwierdzenia zgodności ofert ze stanem faktycznym i prawnym, w kontekście zdolności do wykonywania świadczeń oraz wymagań zawartych w aktach prawnych dotyczących postępowania. W części jawnej postępowania komisja dokonała oceny formalno-prawnej i merytorycznej złożonych ofert. W toku tej oceny komisja stwierdziła braki formalne w ofertach. Do uzupełnienia braków formalnych oferty komisja konkursowa wezwała między innymi S. Oferent uzupełnił braki poprawnie i w terminie. W toku dalszego postępowania, w kontekście oceny zdolności do wykonywania świadczeń oraz spełnienia prawem wyznaczonych wymagań, komisja skierowała do oferentów biorących udział w postępowaniu, a w tym do Spółki, pisma wzywające do złożenia wyjaśnień dotyczących merytorycznej strony oferty. Komisja wezwała również S. do złożenia wyjaśnień dotyczących odpowiedzi udzielonych w części VIII formularza ofertowego. Oferent w piśmie z 9 kwietnia 2025 r. przekazał wyjaśnienia. Komisja konkursowa, dokonując oceny oferty oraz przedstawionych przez Spółkę wyjaśnień stwierdziła, że potwierdzają one prawidłowość odpowiedzi udzielonych w ankiecie. Po zakończeniu czynności sprawdzających komisja stwierdziła, że wszystkie oferty złożone w postępowaniu spełniają wymogi formalno-prawne, zatem zostały przyjęte i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Ocena ofert w postępowaniu została dokonana przy zastosowaniu przepisów: 1) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 5 sierpnia 2016 r. w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2025 r. poz. 328 ze zm.) [dalej: rozporządzenie], 2) rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 6 listopada 2013 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu ambulatoryjnej opieki specjalistycznej (Dz.U. z 2016 r. poz. 357 ze zm.), 3) art. 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1461 ze zm.) [dalej: ustawa]. W postępowaniu konkursowym podstawą oceny i przyznania oferentom odpowiedniej punktacji za spełnienie poszczególnych kryteriów były zapytania ofertowe dotyczące kompleksowości udzielanych świadczeń oraz ceny świadczeń opieki zdrowotnej. Zasady obliczania punktacji za cenę wskazaną w ofercie określone zostały w załączniku nr 17 do rozporządzenia. Komisja konkursowa dokonała oceny ofert na podstawie przedstawionych w nich danych i w odniesieniu do kryteriów oceny ofert zawartych w rozporządzeniu. Kryteria oceny ofert, warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku prowadzonego postępowania. W rankingu otwarcia oferty uzyskały ocenę punktową w następujących kryteriach: jakość, kompleksowość, dostępność, ciągłość, inne oraz cena. W rankingu otwarcia S. uzyskał punktację 68,085 (w tym 0,085 za cenę) – co oznaczało, że otrzymał największą liczbę punktów ze wszystkich podmiotów uczestniczących w konkursie ofert. Spółka została więc zakwalifikowana do części niejawnej postępowania konkursowego. Komisja przeprowadziła następnie negocjacje ze wszystkimi pięcioma oferentami biorącymi udział w postępowaniu. Negocjacje dotyczyły liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej oraz ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 6 ustawy). W protokole końcowym negocjacji zapisano ostateczne stanowiska stron, co do liczby świadczeń i ceny. S. w swojej ofercie zadeklarował cenę za punkt na poziomie 1,93 zł, za co otrzymał w kryterium ceny w 0,085 punktów. W toku negocjacji pozostał przy swojej propozycji zapisanej w ofercie. W wyniku przeprowadzonych negocjacji w dniu 16 maja 2025 r. z 4 oferentami podpisano protokoły zbieżności potwierdzające, że strony uzgodniły warunki finansowe i ilościowe realizacji umowy. Natomiast w trakcie negocjacji prowadzonych ze Spółką w dniu 16 maja 2025 r., komisja zaproponowała cenę za punkt rozliczeniowy w wysokości 1,76 zł, tj. cenę oczekiwaną przez zamawiające go, a Oferent podtrzymał swoją cenę za punkt z oferty, tj. 1,93 zł. Strony nie doszły do porozumienia w tym zakresie, w związku z czym podpisano protokół z rozbieżnymi stanowiskami. S. został zaproszony na kolejne negocjacje w dniu 21 maja 2025 r., następnie w dniu 28 maja 2025 r. oraz w dniu 30 maja 2025 r. W toku ostatecznych negocjacji strony podtrzymały swoje propozycje i nie doszły do porozumienia w przedmiocie ceny świadczeń. W związku z powyższym podpisano protokół końcowy negocjacji z rozbieżnym statusem. Po przeprowadzeniu negocjacji komisja sporządziła ranking końcowy, w którym oferty zostały uszeregowane zgodnie z punktacją malejącą. Bazę danych tworzyły zapytania ofertowe, ankiety i wyniki przeprowadzonych negocjacji. Wybór oferentów następował według kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, do wyczerpania łącznej liczby planowanych do zakupu świadczeń lub wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Ogłoszenie o rozstrzygnięciu postępowania ukazało się w dniu 2 czerwca 2025 r. Oferta Spółki nie znalazła się w rozstrzygnięciu w związku z tym, że w wyniku negocjacji podpisano protokół rozbieżności w zakresie ceny za punkt. Oferta S. zajęła 5 miejsce w rankingu końcowym ze statusem rozbieżności i nie została wybrana do zawarcia umowy wskutek braku uzgodnienia ceny za punkt. Cena oczekiwana wskazana w postępowaniu wynosiła 1,76 zł. Maksymalna liczba punktów w poszczególnych kryteriach dla produktu: świadczenia w zakresie [...] wraz z produktami skojarzonymi przedstawia się następująco: kompleksowość – 28 punktów, jakość – 31 punktów, dostępność – 11 punktów, ciągłość – 23 punkty, inne – 2 punkty, cena – 5 punktów. Oferta S. w rankingu końcowym uzyskała 68,085 punktów, w zakresie kryterium poza cenowego Spółka uzyskała 68,000 punktów. Za kryterium ceny strona uzyskała 0,085 punktów. Przyznana liczba punktów wynikała z faktu, że S. zaproponował w ofercie cenę wyższą od ceny wskazanej przez zamawiającego jako cena oczekiwana. Pozostali oferenci uzyskali 2,500 punktu za cenę. Taka liczba punktów wynikała z faktu, że oferenci zaproponowali cenę wskazaną przez zamawiającego jako cena oczekiwana. S. w dniu 6 czerwca 2025 r. wniósł odwołanie do Prezesa za pośrednictwem Dyrektora od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie: [...], [...] – diagnostyka [...], [...] – świadczenia pierwszorazowe, na obszarze: 16 – opolskie. Decyzją z 27 czerwca 2025 r. Prezes oddalił odwołanie. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 132 ust. 1-2 ustawy, podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem, która może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą wybranym do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI. ustawy. Fundusz jest zobowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach (art. 134 ust. 1-2 ustawy). Zdaniem organu komisja dokonała prawidłowej oceny każdej oferty, a ranking początkowy, jak i końcowy, został sporządzony prawidłowo. Ideą konkursu i zadaniem komisji jest wybór najkorzystniejszych ofert w ramach kwoty zamówienia. Określenie w treści zamówienia maksymalnej liczby umów, nie oznacza jednak obowiązku zawarcia takiej liczby umów. Tym samym komisja może wybrać mniejszą liczbą oferentów i takie działanie nie narusza norm postępowania komisji oraz innych przepisów regulujących postępowanie konkursowe. Oferta strony nie została wybrana, mimo że spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz wymogi merytoryczne. Brak wyboru oferty Spółki był skutkiem podpisania protokołu ostatecznego negocjacji zawierającego rozbieżne stanowiska w zakresie ceny punktu rozliczeniowego. Organ wyjaśnił, że konkurs ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej jest trybem eliminacyjno-konkurencyjnym. Oznacza to, że oferty niepodlegające odrzuceniu szeregowane są w ramach tzw. listy rankingowej od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. Na końcu rankingu plasowane są oferty z rozbieżnymi statusami. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów i zawierają zbieżne stanowiska stron co do liczby i ceny świadczeń. Jednak zawarcie umowy nie jest obligatoryjne nawet przy zbieżnym ustaleniu ceny i ilości świadczeń (§ 15 ust. 7 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 14 października 2020 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, składania ofert, powoływania i odwoływania komisji konkursowej, jej zadań oraz trybu pracy, Dz.U. poz. 1858 ze zm.). Oferenci mają świadomość, że nawet w przypadku ustalenia ceny i liczby planowanych świadczeń, NFZ nie ma obowiązku zawarcia z nimi umowy. W ocenie Prezesa trudno doszukiwać się takiego obowiązku w sytuacji, gdy do zbieżnego ustalenia ceny i liczby świadczeń nie doszło, tak jak to miało miejsce w omawianym postępowaniu konkursowym. Prezes wyjaśnił również, że Opolski Oddział NFZ przyjął cenę oczekiwaną świadczenia na poziomie 1,76 zł. Wyliczenie ceny oczekiwanej przez Oddział poprzedzone było szczegółową analizą dostępności do świadczeń w zakresie [...] na obszarze województwa opolskiego. Cena oczekiwana jednostki rozliczeniowej w ogłoszonym postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, na poziomie 1,76 zł została ustalona jako cena ważona jednostki rozliczeniowej ze wszystkich umów w zakresie [...] wraz z produktami skojarzonymi. Punktem odniesienia do określenia średniej ważonej ceny punktu były umowy obowiązujące na dzień ogłoszenia postępowania konkursowego. Organ wskazał też, że przepisy prawa nie regulują sposobu prowadzenia negocjacji. Sposób ten zależy przede wszystkim od woli stron. W trakcie negocjacji strony uzgadniają, w myśl art. 142 ust. 6 pkt 1-2 ustawy, liczbę planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej oraz cenę za te świadczenia. W trakcie negocjacji Spółka miała możliwość dokonania zmiany oferowanej ceny za świadczenia. Inni oferenci właśnie tak uczynili, a negocjowali dokładnie ten sam przedmiot, czyli te same zakresy świadczeń. Jeden z oferentów zmniejszył swoją pierwotną ofertę cenową, aby umożliwić sobie podpisanie zbieżnego protokołu. Ponadto organ zaznaczył, że Narodowy Fundusz Zdrowia jako jednostka sektora finansów publicznych ma obowiązek przestrzegać art. 44 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2025 r. poz. 1483 ze zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady optymalnego doboru metod i środków służących osiągnięciu założonych celów. Zatem podczas zawierania umów Fundusz musi uwzględniać rachunek ekonomiczny, przez co wybór oferty odbywa się na zasadach konkurencyjności. Jednocześnie konsekwencją tego faktu jest, zgodnie z zasadą ekonomiki, dążenie do zakupu jak największej liczby świadczeń za jak najniższą cenę. Organ argumentował, że w wyniku rozstrzygnięcia postępowania poprzedzającego zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej prowadzonego w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie [...] wraz z produktami skojarzonymi do zawarcia umów wybrano 4 oferty, odpowiadające 4 miejscom udzielania świadczeń. Zdaniem organu komisja w części niejawnej konkursu może wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewnią ciągłość udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, ich kompleksowość i dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia. Na obszarze województwa opolskiego po rozstrzygnięciu postępowania konkursowego świadczeń z zakresu [...] od 1 lipca 2025 udzielają 4 podmioty oraz jeden podmiot leczniczy w ramach umowy PSZ, czyli podstawowego szpitalnego zabezpieczenia świadczeń opieki zdrowotnej. Nie zachodzi więc niebezpieczeństwo, że niewybranie oferty S. skutkowało brakiem dostępności do świadczeń z zakresu [...] w województwie opolskim. Prezes podkreślił, że komisja zachowała zasadę równego traktowania oferentów, a to dlatego, że każdemu z nich w ramach negocjacji prezentowano dokładnie tę samą cenę. Do naruszenia tej zasady mogłoby zaś dojść w sytuacji nieuzasadnionego zwiększenia ceny jednemu świadczeniodawcy i tym samym ustaleniu ceny niższej pozostałym oferentom. Komisja na żadnym etapie prowadzonego postępowania konkursowego nie kwestionowała wysokiej oceny oferty strony. Niewybranie oferty wynikało wyłącznie z podpisanego protokołu końcowego ostatecznego negocjacji z rozbieżnymi stanowiskami w zakresie ceny świadczeń. Prezes wyjaśnił, że nie jest zasadny zarzut, jakoby całe postępowanie zostało sprowadzone do przydania prymatu kryterium ceny. Oferenci składający oferty otrzymują odpowiednią liczbę punktów za spełnienie poszczególnych kryteriów. Te odpowiednie liczby punktów rankingują oferentów, a na podstawie rankingu zapraszani są oni do negocjacji. Zgodnie z § 15 rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej [...] do negocjacji kwalifikuje się oferentów w liczbie, która zapewni możliwość dokonania skutecznego wyboru, przy założeniu wyczerpania planowanej do zakupienia liczby świadczeń lub wartości zamówienia, licząc kolejno od najwyższej łącznej oceny uzyskanej na podstawie kryteriów poza cenowych. Do negocjacji zaprasza się oferentów zakwalifikowanych do negocjacji, spełniających wymogi konieczne do zawarcia i realizacji umowy. Zatem do negocjacji nie muszą kwalifikować się wszyscy oferenci, a uzyskane punkty determinują to, który podmiot do nich zostanie zakwalifikowany. W omawianym postępowaniu liczba oferentów była niższa w stosunku do planowanych do zawarcia umów, lecz nie zmieniło to zasad prowadzenia postępowania. Cena jest tylko jednym z kryteriów, ale na etapie prowadzenia negocjacji podlega ona ustaleniu między stronami. Zdaniem organu trudno przyjąć, żeby możliwe było zawarcie umowy, jeśli strony negocjujące przyszłą umowę cywilno-prawną prezentują odmienne stanowisko. Organ zaakcentował, że cena nie stanowiła kryterium determinującego ocenę oferty, jak również nie spowodowała jej odrzucenia. Oferta S. spełniała wszelkie wymogi i w kryteriach poza cenowych uzyskała najwyższą punktację. Oferent uzyskał więc możliwość wzięcia udziału w negocjacjach, lecz – jak zaznaczył organ – nie można tej sytuacji przydać takiego znaczenia, że oferent z pierwszego miejsca powinien mieć możliwość niejako automatycznego domagania się wyższej ceny od ceny zaproponowanej innym oferentom. Równe traktowanie świadczeniodawców oznacza prowadzenie postępowania o zawarcie umowy w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Trudno byłoby przyjąć, że zasada ta została zrealizowana, gdy umawiając się na ten sam przedmiot umowy, na świadczenie tożsamych świadczeń, większość oferentów otrzymuje jedną cenę równą cenie oczekiwanej i średniej ważonej dla województwa, a tylko jeden oferent uzyskuje cenę znacząco wyższą. Kilkanaście groszy w cenie może wydawać się różnicą nieistotną, ale przy liczbie punktów i w skali czasu trwania umowy – stanowi to różnicę zauważalną, co do której istnienia świadomość mieliby pozostali świadczeniodawcy udzielający tożsamych świadczeń. Dalej organ wywodził, że kryterium ceny nie było samodzielną wytyczną, co do możliwości zawarcia umowy. Czym innym jest przyporządkowanie kryterium ceny odpowiedniej liczby punktów rankingujących, a czym innym jest zbieżność lub rozbieżność stanowisk stron wynikająca z braku zgody co do tego, na jaką kwotę ma być zawarty przyszły kontrakt. Cenie przyporządkowana jest zatem odpowiednia punktacja, która po zsumowaniu z pozostałymi kryteriami przekłada się na ranking końcowy, lecz przy braku zgody co do jej wysokości, nie jest możliwe zawarcie umowy i to niezależnie od tego, ile punktów w pozostałych kryteriach uzyskał świadczeniodawca. Część negocjacyjna służy temu, aby ustalić liczbę i cenę świadczeń. Kolejnym etapem jest zaś zawarcie umów ze świadczeniodawcami wybranymi po procesie negocjacji. Tym samym kolejność zdarzeń wskazuje na to, że warunkiem potencjalnego zawarcia umowy jest przeprowadzenie negocjacji w sposób prowadzący do zbieżnych stanowisk. Organ przypomniał, że wskazanie w ogłoszeniu kwoty postępowania 735.898,24 zł, było podaniem kwoty maksymalnej wartości umów. Skoro zatem jasne jest, że jest to kwota maksymalna, to wcale nie musi ona zostać wyczerpana. W ogłoszeniu wskazano również maksymalną liczbę umów, co oznacza, że umów tych nie może być więcej niż podana wartość liczbowa, lecz może być ich mniej. W ocenie Prezesa niepodobna zatem dostrzec naruszenia zasad prowadzenia postępowania przez komisję, w sytuacji, gdy nie zawiera ona maksymalnej liczby umów, czy też nie rozdysponowuje całej maksymalnej wartości środków. Prezes zaznaczył, że strona wprawdzie wskazała, że niezrozumiałe dla niej jest, dlaczego podjęto decyzję o niezawarciu umowy ze wszystkimi oferentami, lecz decyzja ta nie była decyzją jednostronną, wszak w negocjacjach uczestniczyły dwie strony, a komisja oferowała po prostu cenę tożsamą do ceny przedstawianej innym oferentom. Organ wskazał, że niezawarcie umowy z odwołującym nie prowadzi do naruszenia zapisów Konstytucji. To, że obywatelom powinno zapewnić się równy dostęp do świadczeń nie może oznaczać tego, że NFZ ma obowiązek godzenia się na oferowaną przez danego oferenta cenę za te świadczenia, gdyż mogłoby to prowadzić do zarzutu niegospodarności i naruszenia zasady równego traktowania innych świadczeniodawców świadczących w tych samych zakresach. NFZ musi racjonalnie gospodarować środkami publicznymi. Gdyby oferent zaproponował cenę taką jak cena oczekiwana w negocjacjach, to miałby możliwość zawarcia umowy i udzielania świadczeń pacjentom. Tak nakreślony stan faktyczny nie może w ocenie organu stanowić o choćby potencjalnym uszczerbku w interesie prawnym świadczeniodawcy. W kontekście pisma Oferenta z 18 czerwca 2025 r. organ stwierdził, że zawiera ono w swojej osnowie powtórzenie zarzutów odwołania. Jedyną nową kwestią jest wskazanie tego, że inny z oferentów obniżył pierwotnie podawaną cenę do ceny oczekiwanej w trakcie negocjacji, a także powołanie przez stronę wyniku innego postępowania konkursowego. Organ podniósł, że fakt negocjowania przez komisję ceny z oferentem, który dokonał jej obniżenia do pułapu ceny oferowanej przez innych oferentów, których oferty zostały wybrane, należy uznać za przejaw równego traktowania świadczeniodawców. Odnosząc się do wskazanego przez S. postępowania konkursowego z 2023 r., prowadzonego w rodzaju rehabilitacja lecznicza, w toku którego komisja konkursowa wskutek negocjacji przyjęła cenę oferowaną przez stronę, organ wskazał, że każda komisja konkursowa powoływana przez dyrektora oddziału jest odrębnym organem, który działa na podstawie przepisów prawa. Każda komisja samodzielnie podejmuje decyzje. Na przebieg negocjacji w danym rodzaju i zakresie świadczeń ma wpływ specyfika kontraktowanych świadczeń. Przebieg negocjacji cenowych nie musi być identyczny w każdym postępowaniu, jednakże wymaga on zachowania zasad równego traktowania wykonawców, poufności oraz transparentności w zakresie procesu negocjacji. Organ nie mógł ocenić działania komisji w tamtym postępowaniu, gdyż oznaczałoby to uzależnienie wyniku niniejszej sprawy od innego postępowania, którego rozstrzygnięcia nikt nie kwestionował. W powoływanym przez stronę postępowaniu negocjacje zakończyły się rzeczywiście przyjęciem ceny wyższej od oczekiwanej, co organowi wiadome było z urzędu. Z ustaleń przebiegu tamtego postępowania wynika jednak, że komisja podejmowała działania mające na celu przyjęcie ceny oczekiwanej, jednakże oferent nie zgodził się na propozycję komisji, dlatego też komisja, biorąc pod uwagę specyfikę realizowanych świadczeń, w tym świadczeń na rzecz osób niepełnoprawnych, przyjęła cenę proponowaną przez oferenta, co nie oznacza, że każda komisja musi przyjmować cenę oferenta bez szczegółowej analizy sytuacji rynkowej i stanu faktycznego. Prezes, po poddaniu analizie dokumentacji postępowania oraz zarzutów i argumentów S., ustalił, że postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa oraz z zachowaniem zasad w nich zawartych. Organ stwierdził, że interes prawny Spółki nie doznał uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy, a zatem brak było podstaw prawnych do uwzględnienia odwołania i przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy w drodze rokowań z Oferentem. Nie zgadzając się z opisaną wyżej decyzją, strona zaskarżyła ją w całości, podnosząc zarzuty naruszenia: 1. Art. 134 ust. 1 ustawy w zw. z art. 68 ust. 2 Konstytucji, poprzez faworyzowanie oferentów, którzy zaproponowali warunki cenowe mieszczące się w kwocie oczekiwanej przez NFZ i nieuwzględnieniu w równym stopniu innych elementów oferty złożonej przez danego oferenta, a więc de facto dokonanie wyboru świadczeniodawców wyłącznie na podstawie kryterium ceny i nieuwzględnienie pozostałych kryteriów, m.in. jakości i kompleksowości, tym samym doszło do ograniczenia liczby świadczeniodawców świadczących usługi zdrowotne finansowane ze środków publicznych, co ma przełożenie na dostęp pacjentów do tych usług. 2. Zasad wyboru ofert zawartych w rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert [...], w szczególności poprzez pominięcie warunków opisanych w załączniku nr 2 do rozporządzenia (zignorowano kryteria kompleksowości i jakości świadczenia usług) oraz w załączniku nr 17 do rozporządzenia (kryteria wyboru w zakresie ceny) i oparto rozstrzygnięcie wyłącznie o kryterium ceny, biorąc pod uwagę wyłącznie fakt zaoferowania ceny zgodnej z ceną oczekiwaną przez NFZ. 3. Art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 ustawy, poprzez brak dokonania wyboru oferty w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie kryteriów wyboru ofert (jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości, ceny udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej) i ograniczenie się wyłącznie do kryterium ceny. Innymi słowy, doszło do niewybrania oferty pomimo spełnienia przez nią wszystkich kryteriów. 4. Art. 107 § 1 pkt 6 i art. 107 § 3 w związku z art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) [dalej: kpa], poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego, które zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. 5. Art. 6, art. 7 oraz art. 7a § 1 kpa, poprzez brak obiektywnego rozpatrzenia odwołania strony, przez co doszło do uznania, że Spółka nie doznała uszczerbku w swoim interesie prawnym na skutek wydania decyzji organu I instancji (w rozumieniu art. 152 ust. 1 ustawy), brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść skarżącej oraz uznanie, że komisja może podjąć decyzję o niewybraniu oferty, niezależnie od łącznej liczby punktów oceny, na podstawie samej przesłanki zaoferowania ceny oczekiwanej przez NFZ i takie postępowanie jest zgodne z zasadami przeprowadzania postępowania konkursowego. 6. Art. 80 kpa, poprzez dowolną, a nie swobodną, ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, skutkującą bezzasadnym przyjęciem, że komisja konkursowa nie naruszyła zasad prowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, interesu prawnego skarżącej oraz zasady równego traktowania świadczeniodawców. Wskazując na powyższe zarzuty, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w sprawie doszło do naruszenia interesu prawnego strony (art. 152 ust. 1 ustawy). Komisja jedynie formalnie uwzględniła kryteria oceny ofert wynikające z ustawy i rozporządzenia. Jednak w istocie nie miały one znaczenia przy uwzględnieniu lub nieuwzględnieniu ofert, a decyzja w tym zakresie została podjęta wyłącznie na podstawie kryterium ceny, mimo że ustawa traktuje kryteria równorzędnie. Cena jest tylko jednym z elementów oceny oferty. W dodatku nie jest to kryterium o najwyższej wadze dla całościowej oceny oferty. Przyjęte wagi każdego z kryteriów mają na celu zagwarantowanie nie tylko opłacalności zawarcia umowy z danym podmiotem, tj. osiągnięcie pożądanego przez NFZ limitu ceny, ale przede wszystkim zagwarantowanie pacjentom opieki specjalistycznej odpowiedniej jakości. Z powyższego, w ocenie skarżącej, wynika, że komisja, oceniając i dokonując wyboru ofert, powinna brać pod uwagę wszystkie poszczególne kryteria. Zastosowanie kryteriów z ustawy i rozporządzenia wyłącznie na potrzeby stworzenia rankingu jest fikcyjnym ich zastosowaniem, ponieważ – akceptując stanowisko Prezesa – należałoby stwierdzić, że miejsce oferty w przygotowanym rankingu nie ma znaczenia dla obowiązku jej uwzględnienia lub nieuwzględnienia. Decyzja komisji konkursowej musiałaby być uznana za całkowicie niezależną od sporządzonego rankingu i dokonanej oceny. Przepisy nie przewidują, aby przekroczenie ceny oczekiwanej przez NFZ, miało się wiązać z automatycznym brakiem przyjęcia oferty. Skutkiem przyjęcia innej niż oczekiwana przez NFZ ceny w ofercie, powinna być mniejsza liczba punktów w ramach kryterium ceny, co wynika wprost ze wzoru zawartego w załączniku nr 17 do rozporządzenia. Niższa punktacja przekłada się natomiast na końcową pozycję oferty w rankingu. S. argumentował dalej, że jeżeli jeden z oferentów zaoferował cenę, która przekracza cenę oczekiwaną, a jednocześnie kwota najkorzystniejszych ofert nie przewyższa kwoty przeznaczonej na dane postępowanie, to nie ma podstaw, aby takiej oferty nie uwzględnić, szczególnie w sytuacji, w której oferta ta stanowi ofertę najkorzystniejszą, zgodnie z przyjętymi kryteriami oceny ofert. Taka sytuacja miała miejsce w postępowaniu, którego dotyczy skarga. Różnica pomiędzy ceną oczekiwaną przez NFZ a ceną zaoferowaną przez Spółkę wynosiła około 9,7% powyżej ceny oczekiwanej, co potwierdzono w trakcie rokowań. Nie przekroczyła więc granicy ceny dopuszczalnej (nie przekracza progu 10% powyżej ceny oczekiwanej przez NFZ, patrz: załącznik nr 17 do rozporządzenia). Z tego względu zdaniem Spółki, nieuwzględnienie jej oferty było działaniem nieprawidłowym, biorąc pod uwagę kryteria oceny ofert. Dalej skarżąca podniosła, że ustawa nie przewiduje możliwości nieuwzględnienia oferty wyłącznie na podstawie jednego, wybranego kryterium, jeżeli podmiot może właściwie udzielać świadczeń opieki zdrowotnej i jeśli oferta nie podlega odrzuceniu. Mając powyższe na uwadze, w konkursie, którego dotyczy skarga, wszystkie złożone oferty powinny zostać poddane wyliczeniu punktacji i rozpatrzone. W sytuacji, w której ilość złożonych ofert nie przekraczała ilości umów, które mogły zostać zawarte w ramach konkursu, wszystkie złożone oferty powinny zostać sklasyfikowane i uwzględnione, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Nie można, zdaniem Spółki, uznać za zjawisko dopuszczalne, również prowadzenia negocjacji wyłącznie z nastawieniem na obniżenie ceny oferowanej do ceny oczekiwanej oraz faworyzowanie oferentów oferujących cenę oczekiwaną, bez uwzględnienia wagi tego kryterium. Zdaniem Spółki nie można stwierdzić, że w trakcie oceny i wyboru ofert były stosowane takie same i jasno określone kryteria. Zdaniem skarżącej kryteria ustawowe, mimo że teoretycznie zastosowane, nie miały znaczenia w kluczowej kwestii, jaką było uwzględnienie lub nieuwzględnienie oferty. Kluczowym kryterium zastosowanym w trakcie konkursu było kryterium ceny. Skarżąca zaznaczyła, że skoro, jak deklaruje Prezes w decyzji, komisja konkursowa zastosowała w postępowaniu takie same kryteria wyboru ofert (zgodnie z ustawą) i miała za zadanie wybór najkorzystniejszej oferty, biorąc pod uwagę również sytuację rynkową, to jak można wytłumaczyć brak wyboru oferty najkorzystniejszej, zgodnie z kryterium punktowym, wyłącznie z uwagi na brak zgody Spółki na obniżenie ceny oferowanej do poziomu ceny oczekiwanej? Jeśli NFZ rzeczywiście brałby pod uwagę kryteria oceny ofert, doszedłby do wniosku, że z uwagi właśnie na warunki rynkowe i wysoką ocenę (a więc również ze względu na wyższą jakość usług) wyższa cena jest w przypadku Spółki uzasadniona. Oferta skarżącej nie została uwzględniona z uwagi na brak akceptacji przez komisję ceny wyższej od oczekiwanej. Nigdy jednak nie wskazano przyczyn braku akceptacji zaoferowanej przez skarżącą ceny. Jak zauważono w decyzji, akceptacja ceny wyższej od oczekiwanej jest zasadniczo możliwa, decyzja taka wymaga jednak od komisji uwzględnienia warunków rynkowych i faktycznych. Nawet więc przy akceptacji stanowiska wyrażonego w decyzji, należy uznać, w ocenie Spółki, że brak uwzględnienia oferty, ze względu na cenę, powinien zostać uzasadniony warunkami rynkowymi. Skarżąca nie podzieliła też stanowiska organu, co do braku naruszenia zasady efektywnego i równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w związku z brakiem zawarcia umowy ze wszystkimi świadczeniodawcami, którzy byli gotowi do zawarcia umowy. Zgodnie z zasadami konkursu maksymalna liczba zawartych w ramach konkursu umów wynosiła 6, a umowy zawarto jedynie z 4 z 5 potencjalnych świadczeniodawców. Oznacza to, że NFZ wstępnie oceniał zasadność zawarcia umów z maksymalnie 6 podmiotami (Spółka zakłada, że na taki poziom oszacowano optymalną liczbę placówek udzielających świadczeń z zakresu [...] na poziomie województwa opolskiego). Oznacza to, że wstępnie oszacowane zapotrzebowanie zostało pokryte jedynie w 2/3. Powyższe oznacza, że szacunkowo 1/3 pacjentów może mieć utrudniony dostęp do świadczeń [...]. Zasady z art. 68 ust. 2-3 Konstytucji można uznać m.in. za obowiązek NFZ do dążenia do zawarcia możliwie dużej ilości kontraktów, biorąc pod uwagę istniejące zapotrzebowanie. W związku z tym odrzucenie jednego ze świadczeniodawców, którego oferta spełniała wszystkie niezbędne warunki co do właściwego udzielania świadczeń zdrowotnych, w sytuacji, gdy pierwotnie oszacowane zapotrzebowanie zostało pokryte jedynie w 2/3, nie może zostać uznane za zgodne z zasadą równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej. W szczególności ma to znaczenie, jeżeli nieuwzględniona oferta dawała szansę na udzielanie świadczeń w sposób kompleksowy i wysokojakościowy, co miało miejsce w przypadku oferty Spółki. W dalszej części uzasadnienia skargi strona argumentowała, że decyzja nie spełnia wymagań kpa w zakresie prawidłowego sporządzenia uzasadnienia, a organ przeprowadził dowolną ocenę dowodów. Ponadto w ocenie strony organ nie rozpatrzył obiektywnie wniesionego odwołania. Skarżąca zarzuciła też, że organ rozpatrujący odwołanie nie tyle dążył do wyjaśnienia wszelkich okoliczności sprawy, ile do uzasadnienia prawidłowości działania komisji. Spółka zarzuciła również NFZ brak elastyczności i brak uwzględnienia indywidualnej sytuacji strony w trakcie negocjacji, tj. brak uwzględnienia jakości złożonej oferty, co zdaniem skarżącej powinno uzasadniać wyższą cenę, a co najmniej rozważenie jej zasadności przez komisję. Spółka uznała za nieprawidłowe uznanie samego przystąpienia do negocjacji, gdy polegały one wyłącznie na próbie nakłonienia strony do obniżenia ceny do poziomu ceny oczekiwanej, za spełnienie warunków do nieuwzględnienia oferty. Podobnie skarżąca stanęła na stanowisku, że nieuwzględnienie oferty wyłącznie w związku z tym, że zaoferowana cena jest wyższa od ceny oczekiwanej przez NFZ, nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach. Przepisy stanowią bowiem wyłącznie o konieczności odrzucenia oferty, jeśli przekracza ona granice (ceny rażąco niskiej lub rażąco wysokiej), co powinno być interpretowane tak, że cena oferowana mieszcząca się w powyższych granicach, nie może być powodem nieuwzględnienia oferty. Zdaniem strony sam fakt powołania się na ograniczenia wynikające z wydatkowania środków publicznych nie może być wystarczającym wytłumaczeniem dla postępowania, które nie ma bezpośrednio oparcia w przepisach i prowadzi do nierównego traktowania świadczeniodawców. W odpowiedzi na skargę Prezes wniósł o jej oddalenie w całości. W uzasadnieniu argumentował, że w części jawnej postępowania komisja dokonała oceny formalno­prawnej i merytorycznej złożonych ofert w kontekście zdolności do wykonywania świadczeń oraz pod kątem spełnienia wymagań zawartych w aktach prawnych. W części niejawnej komisja konkursowa dokonała oceny ofert. Kryteria i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku prowadzonego postępowania konkursowego. W części niejawnej postępowania konkursowego, jak podniósł organ, komisja przeprowadziła negocjacje ze wszystkimi oferentami biorącymi udział w postępowaniu, których oferty nie podlegały odrzuceniu, w tym ze skarżącą. Czterech oferentów zgodziło się na cenę 1,76 zł za punkt, tj. cenę oczekiwaną. Natomiast Spółka w ofercie zadeklarowała cenę za punkt na poziomie 1,93 zł. W toku negocjacji pozostała przy swojej propozycji. W dniu 30 maja 2025 r., w trakcie ostatecznych negocjacji przeprowadzonych przez komisję konkursową ze skarżącą, strony podtrzymały swoje propozycje i nie doszły do porozumienia w przedmiocie ceny świadczeń. Dalej organ wywodził, że zasada równego traktowania świadczeniodawców w kontekście zawierania umów z NFZ oznacza, że Fundusz ma obowiązek zapewnić wszystkim podmiotom ubiegającym się o kontrakt równe szanse i uczciwą konkurencję, co oznacza, że wymagania, informacje i dokumenty związane z prowadzonym postępowaniem konkursowym muszą być udostępniane wszystkim oferentom na jednakowych zasadach. Zasady, według których prowadzone było postępowanie, określone są wprost w ustawie oraz aktach wykonawczych do ustawy. W postępowaniu konkursowym komisja zapewniła wszystkim oferentom, w tym skarżącej, zachowanie zasad uczciwej konkurencji. Komisja w postępowaniu stosowała takie same kryteria określone przez przepisy prawa w stosunku do każdego oferenta. Zasada równego traktowania świadczeniodawców może przejawiać się w różnych aspektach, natomiast przejawem jej realizacji jest stosowanie takich samych kryteriów wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. Stąd niedopuszczalne jest stosowanie do niektórych świadczeniodawców dodatkowych kryteriów, ewentualnie wyłączenie stosowania określonych kryteriów wobec niektórych świadczeniodawców (wyrok NSA z 16 października 2015 r., sygn. akt II OSK 2006/14). Co do zarzutu dotyczącego braku zapewnienia równego dostępu do świadczeń finansowanych ze środków publicznych organ wskazał, że postępowanie dotyczyło obszaru województwa opolskiego. Odległość od placówki medycznej nie jest parametrem ocenianym w postępowaniach konkursowych, a żadne inne elementy niż określone stosownymi przepisami prawa nie miały i nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie przedmiotowego postępowania. Niewybranie do realizacji świadczeń oferty w danej lokalizacji nie oznacza braku dostępu do świadczeń dla ubezpieczonych i nie prowadzi do naruszenia przepisów Konstytucji. Wybrani, w wyniku rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, świadczeniodawcy zapewniali realizację świadczeń opieki zdrowotnej dla osób ubezpieczonych w NFZ. Potencjał przedstawiony w ofertach wybranych do udzielania świadczeń opieki umożliwiał wywiązanie się z podjętych przez Fundusz zobowiązań, a tym samym gwarantował zabezpieczenie potrzeb zdrowotnych pacjentów na obszarze, na którym przeprowadzono postępowanie. Prezes zaznaczył, że zarówno wskazywana w ogłoszeniu liczba umów, jak i również przewidywana kwota na kontraktowanie, są liczbami maksymalnymi, co oznacza, że NFZ może, lecz wcale musi wyczerpać maksymalną liczbę umów. Ocena ofert, w tym oferty skarżącej, co akcentował organ, odbywała się na podstawie enumeratywnie określonych kryteriów, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Oceny ofert dokonano według kryterium: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny – udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Rozporządzenie wskazuje przy tym szczegółowo parametry kryteriów oceny, ich wagę w ocenie łącznej oraz dokładny sposób oceny oferty pod względem kryterium ceny. W postępowaniu konkursowym, za kryterium "cena" każdy z oferentów mógł uzyskać maksymalnie 5 punktów, przy czym za wskazanie w ofercie ceny oczekiwanej (1,76 zł) oferent mógł uzyskać 2,5. Oferta Skarżącej została zakwalifikowania do części niejawnej postępowania. Organ podkreślił, że fakt spełnienia wszystkich warunków określonych przepisami prawa nie skutkuje wybraniem oferty celem zawarcia umowy, lecz pozwala na dokonanie jej oceny wg wskazanych kryteriów i jej porównania z innymi ofertami złożonych w danym postępowaniu. Oferta Spółki znalazła się na pierwszym miejscu w rankingu otwarcia i otrzymała łącznie 68,085 punktów w tym w kryteriach poza cenowych 68,000 pkt. Tym samym, jak podniósł organ, zarzut braku porównania ofert na podstawie kryteriów oceny ofert, o których mowa w załączniku nr 2 rozporządzenia nie znajduje uzasadnienia. Ponadto wszystkie oferty w postępowaniu konkursowym oceniane były na podstawie tożsamych kryteriów, co zapewniło równe traktowanie wszystkich oferentów biorących udział w tym postępowaniu. Dalej organ podniósł, że w związku z tym, że oferta skarżącej spełniała wszystkie wymagania formalno-prawne oraz z uwagi na pozycję, jaką uzyskała w rankingu otwarcia (pierwsza pozycja w rankingu otwarcia), Spółka została zaproszona do negocjacji w zakresie ceny i liczby świadczeń. Negocjacje zakończyły się podpisaniem protokołu ostatecznego rozbieżnego w zakresie ceny świadczeń. Cena oczekiwana jednostki rozliczeniowej w postępowaniu na poziomie 1,76 zł została ustalona jako cena ważona jednostki rozliczeniowej ze wszystkich umów w zakresie [...] wraz z produktami skojarzonymi. Dodatkowo organ podniósł, że przyjęta przez NFZ wartość ceny oczekiwanej była również wynikiem rekomendacji nr 65/2022 z dnia 13 lipca 2022 r. Prezesa Agencji Oceny Technologii Medycznych i Taryfikacji, dotyczącej zmiany sposobu lub poziomu finansowania świadczeń opieki zdrowotnej. W II wariancie zatwierdzonym przez Ministra Zdrowia minimalna wartość jednostki dla grupy świadczeń w zakresie [...] wynosi 1,28. Wartość ta odzwierciedlała poziom kosztów realizacji świadczeń o zapewnionym określonym stopniu jakości, przy uwzględnieniu minimalnego wynagrodzenia. Rekomendacja zakładała zwiększenie wartości jednostki rozliczeniowej o określoną wartość. Oferty niepodlegające odrzuceniu szeregowane są w ramach tzw. listy rankingowej od oferty najkorzystniejszej do oferty z najniższą liczbą punktów. Na końcu rankingu plasowane są oferty z rozbieżnymi statusami. Wyborowi podlegają oferty, które uzyskują określoną liczbę punktów i zawierają zbieżne stanowiska stron co do liczby i ceny świadczeń. Na tym etapie kształtuje się treść umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jednakże ustalenie w procesie negocjacji ceny i liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy. Prezes podniósł, że tylko wykluczenie oferenta z dalszego etapu konkursu mogłoby skutkować uszczerbkiem interesu prawnego. Oferta skarżącej nie została odrzucona, a skarżąca mylnie stawia znak równości między odrzuceniem a nieuwzględnieniem oferty wskutek niepodpisania protokołu zbieżności. To, że oferta nie podlegała odrzuceniu, nie może automatycznie oznaczać powinności zawarcia umowy niezależnie od ceny proponowanej przez świadczeniodawcę. Również to, że Oferent uzyskał największą liczbę punktów, nie predestynuje go do wiążącego domagania się wyższej ceny, niźli zaproponowana innym świadczeniodawcom. Skarżąca w żadnym dokumencie składanym w trakcie postępowania konkursowego nie uzasadniła wyższej oferowanej ceny, a dopiero w odwołaniu wskazała, iż taka cena wynika z oszacowania realnych kosztów, ale wykazała tego oszacowania. Prezes wyjaśnił też, że rozpoznając odwołanie, nie prowadził ponownie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz rozpoznał sprawę w odniesieniu do konkretnego podmiotu i konkretnych czynności. Wobec tego nie powielał czynności zarezerwowanych przez ustawę dla komisji konkursowej. Organ bada jedynie czy rozstrzygnięcie postępowania dokonane przez komisję konkursową zostało podjęte z naruszeniem zasad postępowania i czy wskutek tego doszło do naruszenia interesu strony. W piśmie procesowym z 21 października 2025 r. Prezes podniósł, że ogłoszono kolejne postępowanie konkursowe na tożsame zakresy świadczeń, które były przedmiotem postępowania objętego skargą. W postępowaniu tym wpłynęła oferta S. Skarżąca w swojej ofercie wskazała proponowaną cenę ponownie 1,93 zł. Jednak skarżąca następnie oświadczeniem obniżyła cenę za punkt do poziomu ceny oczekiwanej, czyli do 1,76 zł i jest to potwierdzone w protokole końcowym negocjacji z 13 sierpnia 2025 r. Ze Spółką zawarto umowę obowiązującą od 1 września 2025 r., a w umowie tej wskazano 1,76 zł za punkt, na co strona wyraziła zgodę. Jak wskazał organ, zawarcie umowy wskazuje na brak uszczerbku w interesie prawnym skarżącej. Na rozprawie przed Sądem pełnomocnicy skarżącej i organu potrzymali stanowiska dotychczas prezentowane w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne, o czym stanowi art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.) [dalej: ppsa]. Na podstawie art. 145 § 1 ppsa, sąd uwzględniając skargę na decyzję: 1) uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Zarazem, jak stanowi art. 133 § 1 ppsa, sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy, na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest, zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. akt II OSK 795/07). Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej. Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie ocenia rozstrzygnięcia organu pod kątem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy: kierując się zasadami współżycia społecznego, zasadami ekonomiki obrotu gospodarczego, czy uznawanymi społecznie normami pozaprawnymi, ale w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji albo wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją. Nie żądała też tego strona. Podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz przepisy rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy. Zgodnie z treścią art. 132 ust. 1 ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Fundusz jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a Funduszem. W myśl art. 132 ust. 2 ustawy umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI. ustawy. Według art. 134 ust. 1 ustawy fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Jak stanowi art. 139 ust. 1 pkt 1 ustawy zawieranie przez Fundusz umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert. Na mocy art. 142 ust. 1-2 ustawy konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki określone w przepisach wydanych na podstawie art. 31d oraz warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 2; 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. W myśl art. 142 ust. 5 ustawy w części niejawnej konkursu ofert komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, najkorzystniejszych pod względem kryteriów wyboru ofert określonych w art. 148 ust. 1; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić negocjacje z oferentami w celu ustalenia: 1) liczby planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej; 2) ceny za udzielane świadczenia opieki zdrowotnej (art. 142 ust. 6 ustawy). Zgodnie z treścią art. 148 ust. 1 ustawy porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dokonuje się według kryteriów wyboru ofert: 1) jakości, 2) kompleksowości, 3) dostępności, 4) ciągłości, 5) ceny – udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej. Stosownie do art. 151 ust. 1 ustawy, jeżeli nie nastąpiło unieważnienie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, komisja ogłasza o rozstrzygnięciu postępowania. Świadczeniodawca biorący udział w postępowaniu może wnieść do Prezesa Funduszu, w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia o rozstrzygnięciu postępowania, odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania (art. 154 ust. 1 ustawy). Stronami postępowania są świadczeniodawca, który złożył odwołanie oraz świadczeniodawcy, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w danym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (art. 154 ust. 6a ustawy). Do umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej (art. 155 ust. 1 ustawy). Do negocjacji kwalifikuje się oferentów w liczbie, która zapewni możliwość dokonania skutecznego wyboru, przy założeniu wyczerpania planowanej do zakupienia liczby świadczeń lub wartości zamówienia, licząc kolejno od najwyższej łącznej oceny uzyskanej na podstawie kryteriów niecenowych. Do negocjacji zaprasza się oferentów zakwalifikowanych do negocjacji, spełniających wymogi konieczne do zawarcia i realizacji umowy. Komisja konkursowa przeprowadza negocjacje z wszystkimi zaproszonymi oferentami. Ustalenie w procesie negocjacji ceny i liczby planowanych do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy (§ 15 ust. 1, 2, 3, 7 rozporządzenia w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej [...]). Porządkując stan sprawy, Sąd wyjaśnia, że zdarzenia takie jak – podnoszone przez organ – ogłoszenie nowego konkursu i następnie podpisanie ze Spółką kontraktu na wykonanie świadczeń tożsamych ze świadczeniami, których dotyczył kwestionowany konkurs, pozostają poza granicami rozpoznania sprawy wyznaczonymi przez przedmiot skargi wniesionej przez Spółkę. Z akt administracyjnych wynika, że podczas negocjacji pomiędzy skarżącą a komisją nie doszło do uzgodnienia stanowisk co do ceny za punkt świadczeń opieki zdrowotnej. W takim stanie sprawy (negocjujące strony nie uzgodniły wspólnego stanowiska) podpisano końcowy protokół rozbieżności, co skutkowało tym, że oferta Spółki nie została wybrana. Rozstrzygnięcie konkursu stało się przedmiotem odwołania, a decyzja je oddalająca została zaskarżona do Sądu. Istota sporu zaistniałego w sprawie sprowadza się zatem do ustalenia, czy nieuzgodnienie ceny oferowanych świadczeń mogło – zgodnie z prawem – doprowadzić do takiego rozstrzygnięcia konkursu ofert, w którym oferta wstępnie najwyżej oceniona nie została wybrana, w efekcie czego ze skarżącą nie zawarto umowy. Należy zaznaczyć, że negocjacje są prowadzone w celu ustalenia liczby planowanych do udzielenia świadczeń oraz ceny za udzielane świadczenia, a więc w celu ustalenia dwóch niezbędnych składników oferty (tj. proponowanej liczby i ceny oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej). Wynika to z treści art. 142 ust. 6 ustawy. Bezpośrednim rezultatem negocjacji nie jest zawarcie umowy ze świadczeniodawcą. Celem negocjacji nie jest ustalenie essentialia negotii umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz ostateczne ustalenie dwóch niezbędnych elementów oferty zmierzającej do wyłonienia najkorzystniejszej spośród ofert, której wyboru ostatecznie dokonuje komisja. Treść protokołu końcowego negocjacji potwierdza rozbieżność propozycji obu negocjujących stron, tj. komisji i Spółki. Przy czym kwestią sporną nie była ilość możliwych do wykonania przez Spółkę świadczeń, lecz cena za punkt – wartościująca w złotych polskich cenę wykonanych świadczeń. Podkreślić przy tym należy, że pozostali oferenci zgodzili się na cenę oczekiwaną (1,76 zł za punkt), zatem komisja nie znalazła podstawy do przyjęcia ceny ofertowej wskazanej przez skarżącą (1,93 zł za punkt). Sąd potwierdza w tym miejscu, że przyjęcie propozycji strony skarżącej stanowiłoby naruszenie zasady równego traktowania wszystkich oferentów oraz zasady zachowania uczciwej konkurencji. Byłoby to dyskryminujące dla wszystkich pozostałych oferentów, mimo że oferta S. została oceniona najwyżej. W ocenie Sądu wartość świadczeń zaproponowanych Spółce nie stanowi naruszenia zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy. Należy wziąć pod uwagę fakt, że brak uzgodnienia stanowisk strony i NFZ (niejako "automatycznie") oznaczał, że oferta Spółki nie zostanie wybrana. W przekonaniu sądu nie można uznać, że propozycja cenowa NFZ przedstawiona stronie nie była powiązana z zajętym przez nią miejscem na liście rankingowej. Propozycja ta była po prostu jednakowa dla wszystkich oferentów i nie można przyjąć, że była ona dyskryminująca w stosunku do Spółki. Taka sytuacja dyskryminująca powstałaby wobec pozostałych oferentów, gdyby komisja przyjęła propozycję wartości świadczeń przedstawioną przez skarżącą. Wówczas można by mówić o dysproporcji pomiędzy wartościami świadczeń możliwych do zakontraktowania przez NFZ od skarżącej na niekorzyść wszystkich pozostałych 4 oferentów. Do sytuacji takiej jednak nie doszło. W wyniku negocjacji obie strony mają możliwość uzgodnienia swoich stanowisk. Skoro strony nie uzgodniły wspólnego stanowiska, to oferta Spółki nie została wybrana. Nie można bowiem wybrać oferty jako najkorzystniejszej w sytuacji, gdy nie zostały ustalone niezbędne jej elementy, jak liczba świadczeń i jej cena za świadczenie, a w efekcie wartość świadczeń. Sąd nie podzielił poglądu wyrażonego w skardze, że komisja konkursowa naruszyła obowiązek wyboru oferty najkorzystniejszej, ponieważ do negocjacji zaproszono wszystkich oferentów z uwzględnieniem Spółki, której oferta uzyskała najwyższą liczbę punktów we wstępnym rankingu ofert. Rozstrzygnięcie konkursu było dla strony negatywne, tylko z tego powodu, że negocjacje, podjęte po dokonaniu wartościowania ofert przeprowadzonego wobec wszystkich oferentów według takich samych zasad, nie przyniosły pozytywnych rezultatów. Należy zaznaczyć, że to Oddział Wojewódzki NFZ decyduje, jaka liczba umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zostanie zawarta. Organ był zatem uprawniony do ustalenia, że w postępowaniu konkursowym zostanie zawartych 6 umów, chcąc w ten sposób zapewnić jak najlepszą dostępność do świadczeń na danym obszarze. Obowiązek zapewnienia pacjentom jak najlepszego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej wynika z treści art. 6 i art. 97 ust. 3 pkt 1 ustawy. W niniejszej sprawie Oddział NFZ miał prawo ustalić, że zostanie zawartych 6 umów, aby w możliwie najpełniejszym zakresie zabezpieczyć świadczenia dla jak najszerszego grona świadczeniobiorców. Nie można jednak zgodzić się z poglądem, że NFZ musiał zawrzeć umowy z każdym z pięciu oferentów, którzy przystąpili do konkursu. Niewybranie oferty Spółki, jak również niezawarcie 5 umów o wykonywanie świadczeń medycznych, w żadnej mierze nie świadczy o naruszeniu przez komisję art. 68 ust. 1-3 Konstytucji. Przepisy te stanowią, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Obywatelom, niezależnie od ich sytuacji materialnej, władze publiczne zapewniają równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Warunki i zakres udzielania świadczeń określa ustawa. Władze publiczne są obowiązane do zapewnienia szczególnej opieki zdrowotnej dzieciom, kobietom ciężarnym, osobom niepełnosprawnym i osobom w podeszłym wieku. Należy podkreślić, że podmiotem uprawnionym do prawa do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych jest niezależnie od sytuacji materialnej obywatel. Adresatem art. 68 Konstytucji jest władza publiczna, w szczególności ustawodawca (M. Safjan, L. Bosek (red.), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz do art. 1–86, wyd. 1, Warszawa 2016). Zdaniem Sądu w stanie sprawy komisja podjęła wystarczające starania o zapewnienie na terenie województwa opolskiego dostępu do świadczeń opisanych w przedmiocie konkursu ofert, ponieważ wybrano 4 świadczeniodawców. Co więcej, uczyniła to zgodnie z regulacjami ustawowymi, dotyczącymi kontraktowania świadczeń medycznych. Na marginesie tylko można wskazać, że NFZ – ze względu na możliwość zakontraktowania większej ilości świadczeń tego rodzaju – przeprowadził dodatkowy konkurs. Ponadto, co jest nawet bardziej istotne, przepisy art. 68 Konstytucji, ze względu na specyfikę objętej nimi regulacji, nie tworzą podstawy do wykazywania przez skarżącą uszczerbku interesu prawnego z art. 152 ust. 1 ustawy, a to z tego powodu, że art. 68 Konstytucji nie statuuje względem Spółki żadnych uprawnień oraz nie nawiązuje do zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Nieuzasadniony jest zarzut skargi dotyczący naruszenia zasady równego traktowania oferentów, poprzez brak preferowania oferenta, który złożył ofertę korzystniejszą od innych w zakresie kryteriów poza cenowych. Skarżącej zaproponowano wartość punktu świadczeń odpowiadającą wstępnym założeniom zamawiającego, taką samą jak pozostałym oferentom. Do naruszenia zasad określonych w art. 134 ust. 1 ustawy doszłoby, gdyby przyjęto propozycję Spółki. Z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby negocjacje miały charakter pozorny. Strona skarżąca tej okoliczności nie wykazała. W toku postępowania nie został złożony protest w trybie art. 153 ustawy. Spółka wprawdzie wniosła protest, ale już po ogłoszeniu wyniku konkursu. Spółka zajęła pozycję na szczycie listy rankingowej i przedstawiono jej propozycję adekwatną do tej pozycji w zakresie ilości i wartości możliwych do zakontraktowania świadczeń oraz oczekiwań zamawiającego. Nie można uznać, że jest to propozycja dyskryminująca dla strony. Nie spełnia ona oczekiwań skarżącej, lecz nie oznacza to, że Spółka została potraktowana przez komisję gorzej niż inni oferenci. Postępowanie administracyjne wszczęte wskutek wniesienia odwołania (art. 154 ustawy) nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest jego następnym etapem. Wniesienie odwołania nie otwiera drogi do ponownej oceny ofert świadczeniodawców przez właściwy organ NFZ, który nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia konkursu ofert w drodze decyzji. Kompetencje tego organu zostały ograniczone wyłącznie do zbadania, czy w toku postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń (postępowania konkursowego) nie doszło do naruszenia jego zasad, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego na skutek naruszenia zasad postępowania. Istotą interesu prawnego jest z kolei jego związek z konkretną normą prawa materialnego, z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić określone uprawnienia podlegające skonkretyzowaniu w postępowaniu. Szczególną cechą interesu prawnego jest bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu i określoną normą prawa materialnego, z której wywodzony jest interes prawny, a ponadto powinien on być realny, czyli musi istnieć w dacie stosowania danych norm. Do uszczerbku, o którym mowa w art. 152 ust. 1 ustawy może zatem dojść wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa, z którego one wynikają, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Zadaniem organu NFZ, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, niezależnie od tego, jakie zarzuty zostaną podniesione w odwołaniu, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców (art. 134 ustawy). Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również czy nie naruszono zasad postępowania konkursowego w znaczeniu materialnym, poprzez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej organ powinien zatem dokonać kontroli tego postępowania pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, poprzez ustosunkowanie się do zgłoszonych zarzutów, ale także poprzez zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego rozumiany jako uszczerbek w możliwości wyboru lepszej oferty. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy administracyjnej wynika, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji szczegółowo opisał reguły i przebieg postępowania konkursowego. Prawidłowe było stwierdzenie, że komisja w ramach postępowania konkursowego stosowała te same zasady i przepisy prawa wobec wszystkich oferentów biorących udział w postępowaniu. Przedmiot zamówienia został opisany przez zamawiającego w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Określenie przedmiotu zamówienia było zgodne z wymogami określonymi w art. 140 ust. 2 i art. 141 ustawy. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępnione były wszystkim świadczeniodawcom na tych samych zasadach (art. 134 ust. 2 ustawy). Dostępne były w szczególności na stronie internetowej Oddziału. Sposób udostępnienia materiałów umożliwiał zapoznanie się z nimi przez wszystkich oferentów. Kryteria oceny ofert, zasady punktacji i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne i nie podlegały zmianie w toku trwania przedmiotowego postępowania. Ocena ofert, w tym oferty skarżącego, odbywała się o enumeratywnie określone kryteria, z wyłączeniem dowolności w tym zakresie. Kryteria oceny były jednakowe dla wszystkich i przejrzyste. W rozporządzeniu w sprawie szczegółowych kryteriów wyboru ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej wskazane zostało, z jakimi okolicznościami przypisanymi poszczególnym kryteriom oceny wiążą się określone ilości punktów. Na podstawie kryteriów określonych w ww. rozporządzeniu dokonano oceny ofert. Zasadę równego traktowania oferentów i zapewnienia zachowania uczciwej konkurencji należy rozumieć jako generalny nakaz stworzenia jednakowych możliwości udziału w konkursie, w tym pozyskiwania informacji dotyczących postępowania konkursowego, warunków jego przeprowadzania, dostępu do informacji ze strony organu, a także zastosowanie jednakowych kryteriów i metod oceny składanych ofert, zapewnienie jednakowych warunków udziału w negocjacjach itp. Inaczej rzecz ujmując, zasada równego traktowania wymaga, by wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się daną cechą istotną w równym stopniu były traktowane równo, tj. bez zróżnicowań zarówno faworyzujących, jak i dyskryminujących (wyrok NSA z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2209/15). W postępowaniu w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami mogą wystąpić dwie fazy. Konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta ze środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy, nie jest jednak postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów kpa. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę odwołania, w trybie art. 154 ustawy. Odwołanie otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy kpa, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie to należy oceniać w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne (wyrok WSA w Gliwicach z 12 marca 2015 r., sygn. akt III SA/Gl 1513/14). Celem procedury uruchamianej odwołaniem jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny jest zatem ściśle związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania). Ustalenie, że nie doszło do naruszenia zasad postępowania czyni zbędnym dalsze badanie (wyrok NSA z 24 lutego 2011 r., sygn. akt II GSK 236/10). Zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasady równego traktowania odnoszą się do etapu prowadzenia negocjacji. Negocjacje i ich wynik stanowią jednak przejaw autonomii woli stron co do poczynionych uzgodnień końcowych. W związku z tym należy zauważyć, że podczas negocjacji skarżąca i NFZ zaproponowali taką samą liczbę punktów rozliczeniowych. W protokole końcowym negocjacji przyjęto, że zawiera on ostateczne stanowisko stron co do liczby i ceny oferowanych świadczeń. Warto podkreślić, że zbieżne stanowisko stron uczestniczących w negocjacjach obejmowało liczbę świadczeń, strony nie zgodziły się natomiast co do ich ceny. Uwzględniając istotę i cel negocjacji prowadzonych w ramach niejawnej części konkursu ofert należy zauważyć, że skarżąca miała możliwość aktywnego udziału w negocjacjach, w tym miała prawo zwrócić się do organu z prośbą o wyjaśnienie, w jaki sposób ustalono warunki zaproponowane przez komisję oraz je negocjować. Propozycja komisji w zakresie ceny za punkt nie była satysfakcjonująca dla Oferenta, skutkiem czego nie wypracowano zgodnego stanowiska w tej kwestii. Poza sporem pozostaje to, że skarżąca w rankingu otwarcia zajęła pierwsze miejsce i jedyny problem, który stał się dyskusyjnym, była cena świadczeń. Uzgodnieniu stanowisk stron w tym przedmiocie miały służyć podjęte, lecz bezowocne, negocjacje. Wbrew zarzutom strony skarżącej ocena złożonych ofert została przeprowadzona przez komisję według zestandaryzowanych kryteriów. Dokonano wówczas ewaluacji ofert z uwzględnieniem kryteriów z art. 148 ust. 1 ustawy, uszczegółowionych w rozporządzeniu. Trafnie podniósł organ, że cena jest tylko jednym z kryteriów oceny oferty. Cena nie jest też (i nie była podczas oceny ofert) kryterium o znaczeniu dominującym – inni niż Spółka oferenci otrzymali w ramach kryterium cenowego punktację wynoszącą 2,50, przy maksymalnej punktacji za cenę wynoszącej 5, podczas gdy liczba punktów w poszczególnych innych kryteriach wynosiła: kompleksowość – 28 punktów, jakość – 31 punktów, dostępność – 11 punktów, ciągłość – 23 punkty, inne – 2 punkty. Zasady postępowania określone są zarówno w przepisach ustawy jak i w dokumentach wydanych w oparciu o art. 146 ustawy. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 1881/11). Uszczerbek interesu prawnego wystąpi z całą pewnością po stronie świadczeniodawcy, który nie został wybrany do udzielania świadczeń. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków, którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem), będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1458/11, w którym wskazano, że granice postępowania wszczętego na skutek wniesienia odwołania w trybie art. 154 ust. 1 ustawy wyznacza materialnoprawna norma zawarta w art. 152 ust. 1, zgodnie z którym środki odwoławcze przysługują tym świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez NFZ zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. NSA zwrócił również uwagę, że podjęcia decyzji na skutek odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 ustawy nie poprzedza ponowne przeprowadzenie postępowania konkursowego. W ramach postępowania odwoławczego organ administracji bada jedynie, czy nie doszło do naruszenia zasad postępowania, które spowodowało uszczerbek w interesie prawnym oferenta, w szczególności czy postępowanie konkursowe zostało przeprowadzone prawidłowo. Sądowa kontrola takiej decyzji odbywa się wyłącznie w oparciu o kryterium legalności, bowiem sądy administracyjne nie są uprawnione do rozstrzygania o trafności merytorycznej oceny ofert, która odbywa się z uwzględnieniem także elementów medycznych i ekonomicznych. Zadaniem organu, któremu powierzono przeprowadzenie postępowania administracyjnego, jest ustalenie, czy postępowanie konkursowe przeprowadzone zostało zgodnie z przepisami prawa, z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz zasad równego traktowania świadczeniodawców. Oznacza to, że nie chodzi jedynie o zbadanie, czy nie zostały naruszone wymagania formalnoprawne, ale również o ustalenie, czy nie naruszono wymienionych zasad w znaczeniu materialnym przez nierównoprawne stosowanie kryteriów przyjętych jako podstawa dokonanych ocen. W postępowaniu administracyjnym zadaniem organu jest dokonanie kontroli postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pod kątem ewentualnego naruszenia przepisów prawa, ale także zbadanie stanu faktycznego sprawy w takim zakresie, który mógł mieć wpływ na uszczerbek interesu prawnego uczestnika postępowania (wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 2012/08; wyrok NSA z 27 kwietnia 2010 r., sygn. akt II GSK 539/09; wyrok WSA w Warszawie z 2 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 480/14). Sąd nie dopatrzył się naruszeń procedury (przepisów ustawy oraz przepisów wykonawczych) w toku czynności podjętych przez komisję podczas przeprowadzania przedmiotowego konkursu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ przedstawił powody swojego rozstrzygnięcia sprawy w uzasadnieniu decyzji oddalającej odwołanie od rozstrzygnięcia postępowania konkursowego, podając jego podstawą prawną i faktyczną. Organ szeroko i wyczerpująco uzasadnił swoje stanowisko w oparciu o znajdujące się w aktach sprawy dokumenty odzwierciedlające tok postępowania, w tym negocjacje. Zasadniczy zarzut podnoszony w skardze dotyczy działania komisji konkursowej, które doprowadziło do nierównego potraktowania skarżącej w stosunku do innych oferentów. W ocenie skarżącej komisja dążyła podczas negocjacji wyłącznie do obniżenia wartości świadczeń w stosunku do wartości przedstawionej w ofercie z pominięciem pozycji rankingowej Spółki. Jednak zdaniem Sądu komisja przeprowadziła ze Spółką (dopuszczone ustawowo) negocjacje, czyli proces dojścia do wspólnej decyzji, w którym każda ze stron stara się doprowadzić do umożliwienia sobie realizacji własnych interesów, którego jednak nadrzędnym celem jest osiągnięcie porozumienia. Z protokołu końcowego negocjacji wynika jednak, że propozycja NFZ w zakresie wartości świadczeń nie została przez Spółkę zaaprobowana. W stanie faktycznym i prawnym sprawy niniejszej bezowocność negocjacji przeprowadzonych ze Spółką przez komisję nie stanowi nierównym traktowaniu oferentów, a jedynie pokazuje, że strony nie uzgodniły wspólnego stanowiska. Ze względu na cywilnoprawny charakter umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz samą naturę czynności określanych jako negocjacje brak jest możliwości "zobowiązania" komisji do przyjęcia propozycji skarżącej tylko dlatego, że jej oferta po ewaluacji uzyskała największą ilość punktów. To, czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna w stosunku do innych uczestników postępowania, zależy wyłącznie od jej treści. Konkurs zawsze niesie za sobą element ryzyka i niewiadomej jego rozstrzygnięcia. W świetle przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, rola Funduszu sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi odpowiedniej ceny i ilości świadczeń, aby osiągnąć najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (wyrok WSA w Warszawie z 16 stycznia 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 2094/11). Akta administracyjne zawierają wszystkie złożone do konkursu oferty, a także ich zestawienie porównawcze. Zawierają także protokoły negocjacji, w tym ze skarżącą. Akta sprawy administracyjnej zawierają ponadto zestawienie ofert wszystkich uczestników konkursu, z przyporządkowaną propozycją NFZ w stosunku do poszczególnych ofert, z podaniem szczegółowego sposobu rozdysponowania środków. Skoro negocjacje i ich wynik stanowią przejaw autonomii woli stron co do poczynionych uzgodnień końcowych, to przyznanie Spółce najwyższej punktacji i pierwszego miejsca w rankingu otwarcia, a następnie nieuzgodnienie ceny świadczeń, nie może być ocenione jako naruszenie interesu prawnego spółki. W związku z powyższym Sąd nie dopatrzył się naruszenia w sprawie art. 6, art. 7, art. 7a § 1, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 kpa. Akta sprawy zawierają bowiem dowody prezentujące okoliczności faktyczne przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia, a uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji wskazuje, że NFZ nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i interes prawny spółki nie doznał uszczerbku. Natomiast nie świadczy o niewyjaśnieniu sprawy to, że skarżąca z argumentacją organu się nie zgadza. Skoro zasada równego traktowania świadczeniodawców przejawia się w stosowaniu takich samych kryteriów do wszystkich świadczeniodawców biorących udział w danym postępowaniu, to naruszeniem tej zasady byłoby zastosowanie w postępowaniu, którego uczestnikiem była skarżąca, w stosunku do różnych podmiotów inaczej określonych kryteriów, co w sprawie nie miało miejsca. W przedmiotowym konkursie o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej obowiązywały te same wymagania w stosunku do wszystkich biorących udział w konkursie świadczeniodawców i tożsame kryteria ocen. Kwestionując decyzję Prezesa skarżąca nie wykazała, że w toku postępowania o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej doszło do naruszenia zasad postępowania, lecz w istocie kwestionowała zasadę swobody kontraktowania, do której prowadzi odesłanie z art. 155 ust. 1 ustawy. Należy zatem uznać, że NFZ nie naruszył zasad przeprowadzania postępowania, zatem nie można uznać, iż interes prawny skarżącej doznał uszczerbku. Zdaniem Sądu nie ma też podstaw do kwestionowania przedstawionego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu. Dla oceny prawidłowości postępowania dotyczącego zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej niezbędne jest, jak przyjmuje się w orzecznictwie (wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II GSK 10/10) szczegółowe wykazanie, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego, że uzyskanie ilości punktów przypadających na daną kategorię dokonane zostało na podstawie przyjętych i jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Organ wykazał natomiast w zaskarżonej decyzji, że rozstrzygnięcie konkursu było niekorzystne dla Spółki nie dlatego, że jej oferta została wadliwie oceniona, lecz wyłącznie dlatego, że negocjujące strony nie porozumiały się w kwestii ceny świadczeń. Z opisanych wyżej powodów Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ppsa.