I SA/Op 8/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. B. na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 30 października 2025 r., Nr XXI/177/2025 w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości postanawia: 1) odrzucić skargę. 2) zwrócić skarżącemu A. B. ze środków Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi. Pismem z dnia 28 listopada 2025 r. A. B. (dalej zwany skarżącym), reprezentowany przez radcę prawnego S. M., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na uchwałę Rady Gminy Rudniki z dnia 30 października 2025 r., Nr XXI/177/2025, wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a i art. 44 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153) zwanej dalej u.s.g., w sprawie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wyrażono zgodę na zamianę nieruchomości położonej w gminie Rudniki, obręb Żytniów, oznaczonej nr 2759 o pow. 0,7900 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr OP1L/00052855/9 stanowiącej własność Gminy Rudniki, na nieruchomość położoną w gminie R., obręb Ż., składającej się z działki nr a o pow. 0,5700 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...] stanowiącej własność osoby fizycznej. Wskazano przy tym w § 1 ust. 2 uchwały, że z uwagi na nierówną wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy ich wartości. W § 2 postanowiono, że zamiana nieruchomości nastąpi w formie aktu notarialnego, na zasadach określonych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do § 3 wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Rudniki, a na podstawie § 4 przewidziano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. W skardze, skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Względem zaskarżonej uchwały wywiódł szereg zarzutów, które w szczególności odnosiły się do tego, że zaskarżony akt faworyzuje jednego członka wspólnoty gminnej kosztem innych, w tym kosztem skarżącego. W uzasadnieniu w zakresie swojego interesu prawnego skarżący wywodził, że mieszka w miejscowości Ż., gdzie posiada wraz z żoną nieruchomości. W jego interesie jako członka wspólnoty samorządowej leży to, aby gospodarowanie mieniem publicznym odbywało się zgodnie z zasadami finansów publicznych, podczas gdy w przypadku zaskarżonej uchwały kosztem jednostki naraża się majątek publiczny na stratę. Dla zobrazowania sytuacji faktycznej skarżący dołączył wydruk z systemu informacji przestrzennej i wyjaśnił, że Gmina Rudniki zamierza zamienić działkę o nr b (nr KW [...]) graniczącą z działką nr c (właścicielem ma być osoba, z którą Gmina ma dokonać zamiany) oraz leżącą pomiędzy działkami nr d i e (nr KW [...] i [...]) należącymi do niego i jego żony. W jego interesie faktycznym i prawnym leży więc możliwość scalenia swoich gruntów. Zwłaszcza, że należą do niego również działki oznaczone numerami ewidencyjnymi f, g i i i j. Te ostatnie są o tyle istotne, że sąsiadują i graniczą z działką k oraz drogą gminną, która ma być rozbudowana, więc powstanie konieczność skorzystania z zasobów gruntowych skarżącego, w celu realizacji celu publicznego. W tej sytuacji w interesie Gminy, gdyby przyjąć potrzebę zamiany działki b, to na działki skarżącego sąsiadujące z gminną działką nr k i drogą, która ma być unowocześniana. Wtedy Gmina uzyskałaby grunt niezbędny pod inwestycję komunalną, a tak będzie musiała korzystać z instytucji wywłaszczeń i płacić odszkodowanie. Rozciągnie się to w czasie i znacznie uszczupli budżet Gminy. Ponadto, jak wyjaśnił skarżący, w zaistniałej sytuacji doszło do tego, że jest dwóch właścicieli graniczących nieruchomości tj. jego z działkami nr e i d oraz właściciela działki nr c, którzy spełniają dyspozycję z art. art. 37 ust. 2 pkt 6 ustawy o gospodarcze nieruchomościami, a to oznacza konieczność sięgnięcia po tryb przetargowy. Skarżący zaznaczył, że patrząc wstecz wielokrotnie wyrażał wolę nabycia gruntu pomiędzy jego działkami, ale był zbywany. Słyszał, że działka nr b jest w 3-letniej dzierżawie i nie może być w tym momencie sprzedana, bo przynosi istotny dochód. Nagle w listopadzie bieżącego roku dowiedział się, że przedmiotowa nieruchomość (działka nr b) ma być zbyta i to w trybie bezprzetargowym, wbrew interesom Gminy oraz wskazanym przepisom prawa i próbie ich obejścia. Skarżący podniósł, że gospodarowanie nieruchomościami stanowiącymi własność gminy podlega nie tylko szczególnym unormowaniom o charakterze cywilnoprawnym, ale także przepisom administracyjnoprawnym, zawartym w ustawie o gospodarce nieruchomościami. W niniejszej sprawie przy zbywaniu przez Gminę działki nr b mamy do czynienia z przesłanką "poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" przez właściciela tej nieruchomości oznaczonej nr c i nr l poprzez zapewnienie mu dostępu do drogi publicznej. Przy czym tą samą przesłankę "poprawienia warunków zagospodarowania nieruchomości przyległej" spełnia również skarżący, który mógłby w ten sposób scalić rozdzielone grunty orne z działek nr e i d. Wprawdzie z normy zawartej w art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie sposób wywieść roszczenia o zbycie nieruchomości, niemniej jednak osoba, która zamierza ją (lub też jej część) nabyć ma interes prawny na podstawie powołanego przepisu oraz art. 32 Konstytucji, który może chronić wnosząc skargę. Mając na uwadze przedstawioną argumentację podniósł skarżący, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały ze względu na to, że jest właścicielem działki nr e i d przylegającej do tej o nr b, na której bezprzetargową sprzedaż wyrażono zgodę kwestionowaną uchwałą. W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o oddalenie skargi. Podnosząc m. in. brak naruszenia interesu prawnego skarżącego wskazała, że prawo własności nieruchomości sąsiedniej nie daje właścicielowi roszczenia o zbycie konkretnej nieruchomości gminnej, a art. 37 ust. 2 pkt 6 u.g.n. nie ustanawia po stronie właściciela nieruchomości przyległej uprawnienia do nabycia nieruchomości gminnej i przyznaje wyłącznie organowi kompetencję do odstąpienia od trybu przetargowego. W dniu 9 lutego 2026 r., na podstawie zarządzenia z dnia 6 lutego 2026 r., wezwano pełnomocnika skarżącego do wykazania, że skarżącemu przysługuje interes prawny do zaskarżenia uchwały, poprzez przedłożenie dokumentów (np. wydruku z księgi wieczystej) potwierdzających jego tytuł prawny do nieruchomości objętych zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na wezwanie skarżący przedłożył odpis aktów notarialnych umów sprzedaży nieruchomości oraz wydruki z księgi wieczystej potwierdzających jego prawo własności nieruchomości innych niż objęte zaskarżoną uchwałą. Jednocześnie złożył pismo z dnia z dnia 17 lutego 2026 r. w którym wyjaśnił, że jest właścicielem nieruchomości nr d i nr e pomiędzy którymi położona jest nieruchomość nr b objęta zaskarżoną uchwałą. Ponadto, należą do niego działki o nr.: f, g, i i j, które to są o tyle istotne, że sąsiadują z działką nr k oraz drogą gminną, która ma być rozbudowana, więc powstanie konieczność skorzystania z gruntów skarżącego w celu realizacji celu publicznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje. Skargę należało odrzucić. Jak stanowi art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Według art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: (pkt 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; (pkt 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego organu stanowiącego gminy Rudniki i jest to okoliczność niesporna. Mieści się jednak w zakresie kognicji sądu administracyjnego jako uchwała podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, z późn. zm. - dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd przyjął, że każdy, kto składa skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wykazać, iż w tym konkretnym przypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a zaskarżoną przez niego uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę jest legitymacją szczególną w stosunku do tej, która wynika z art. 50 p.p.s.a. Interes prawny lub uprawnienie muszą wynikać z przepisów prawa materialnego i rekonstruowanych z nich konkretnych norm prawnych. To one są źródłem uprawnień i interesów prawnych, co oznacza, że kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia istnienia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Co więcej, wymaga również - jak w pełni zasadnie należałoby przyjąć - wykazania przez wnoszącego skargę istnienia tego rodzaju relacji, a mianowicie, wymaga wykazania istnienia wynikającego ze ściśle określonego przepisu prawa materialnego konkretnego interesu prawnego (w postaci konkretnego prawa podmiotowego o charakterze prywatnoprawnym, czy też publicznoprawym), który miałby podlegać ochronie w związku z jego naruszeniem (por. wyrok NSA z dnia 12 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 1155/25). Zaskarżony akt musi wpływać na sferę prawnomaterialną wnoszącego skargę (a nie wyłącznie faktyczną) przez nałożenie obowiązków lub pozbawienie uprawnień albo uniemożliwienie ich realizacji (por. postanowienia NSA: z 13 lutego 2025 r., sygn. akt II OSK 2911/24; z dnia 20 stycznia 2022 r., sygn. akt II OSK g5/21; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2387/18 oraz wyrok NSA z 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07). W piśmiennictwie zauważono, że uchwała (zarządzenie), o jakiej mowa w art. 101 u.s.g., powinna rozstrzygać o jakimś elemencie sytuacji materialnoprawnej adresatów, inaczej bowiem nie dochodzi do naruszenia interesów prawnych i uprawnień. Przyjmuje się, że do zakwalifikowania określonego aktu do zakresu objętego art. 101 u.s.g. konieczny jest element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący czy dozwalający, aby możliwe było oddziaływanie na interes prawny skarżącego (zob. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz., red. B. Dolnicki, opubl. WKP 2021, SIP.Lex, komentarz do art. 101). Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot swojego zainteresowania sprawą nie może poprzeć przepisami prawa. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że skarżący nie wykazał, iż zaskarżoną uchwałą został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie, tj. że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną np. pozbawiając go pewnych gwarantowanych prawem uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację. Zaskarżona uchwała została podjęta w przedmiocie wyrażenia zgody na zamianę nieruchomości gminnej na nieruchomość stanowiącą własność osoby fizycznej. Zauważyć w związku z tym przyjdzie, że prawo do takiej zamiany zostało przewidziane w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145 ze zm.) zwanej u.g.n., zgodnie z którym nieruchomości stanowiące własność jednostki samorządu terytorialnego mogą być przedmiotem zamiany na nieruchomości stanowiące własność osób fizycznych lub osób prawnych, przy czym w przypadku nierównej wartości zamienianych nieruchomości stosuje się dopłatę, której wysokość jest równa różnicy wartości zamienianych nieruchomości. Podstawą dla wyrażenia zgody na taką zamianę jest między innymi art. 6 u.s.g., który wskazuje że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust. 1), przy czym jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (ust. 2). Zatem wobec wyłącznej właściwości przysługującej na mocy ustawy o samorządzie gminnym, właściwą w sprawie wyrażenia zgody na taką zamianę nieruchomości, była Rada Gminy Rudniki (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g.). Rozważając argumenty skargi odnoszące się do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego w pierwszej kolejności podkreślić należy, że interes prawny nie może być wyprowadzony tylko z faktu istnienia jakiegoś aktu prawnego czy jakiejś instytucji lub normy prawnej. Okoliczność, że skarżący jest członkiem wspólnoty gminnej, nie stanowi zatem sama w sobie o jego prawie do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Sam fakt, że dany akt dotyczy danej wspólnoty, nie oznacza bowiem naruszenia indywidualnego prawa jej członka. Interes prawny w zaskarżeniu uchwały musi być własny i realny. Uchwała musi naruszać prawem chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącej, który to interes skarżąca musi przed sądem administracyjnym wykazać (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 9 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Gd 897/25 i powołane tam postanowienie NSA z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 608/20). Za taki interes nie można natomiast uznać samego przekonania skarżącego, że postanowienia zaskarżonej uchwały nie leżą w interesie gminy i go naruszają. Żaden przepis prawa nie upoważnia bowiem skarżącego, tylko i wyłącznie jako członka wspólnoty samorządowej do występowania z roszczeniem wobec działań gminy związanych z rozporządzaniem mieniem komunalnym, stosownie do przysługujących jej na podstawie art. 140 k.c. uprawnień właścicielskich. Nieruchomości gminne są gminnym mieniem publicznym (art. 20 ust. 2 u.g.n.), a w zakresie "gospodarowania mieniem gminnym" bez wątpienia mieści się decydowanie m.in. czy i jakie nieruchomości gmina przeznaczy do zamiany. Legitymacji skargowej skarżącego nie można również wywieść z tego, że jest on właścicielem nieruchomości przylegających i położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości gminnej objętej uchwałą oraz z tego, że wyraża chęć uzyskania tytułu prawnego do tej nieruchomości. Samo niezadowolenie skarżącego wynikające z wyrażenia w zaskarżonej uchwale zgody na zamianę nieruchomości gminnej i chęć jej nabycia może stanowić jedynie o naruszeniu jego interesu faktycznego. Zaskarżona uchwała nie dotyczy natomiast jego sfery prawnej, albowiem nie narusza przysługujących mu praw podmiotowych (por. postanowienie NSA z dnia 7 lipca 2021 r., sygn. akt I OSK 1265/21). Zasadniczą kwestią jest to, że nieruchomości będące przedmiotem zaskarżonej uchwały nie są własnością skarżącego. Przedmiotowy akt dotyczy bowiem nieruchomości należącej do gminy (działka nr 2759) i nieruchomości stanowiącej własność innej osoby fizycznej (działka nr a). Uchwała ta nie narusza zatem w jakikolwiek sposób przysługującego skarżącemu prawo własności działek stanowiących jego własność. Skarżący nadal może w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy będących jego własnością (działki o nr.: e, d, f, g, i i j) zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa. W tych samych granicach może rozporządzać swoją własnością (art. 140 k.c.). Sąd podziela pogląd wyrażany w orzecznictwie, że uchwała zezwalająca na zamianę nieruchomości nie może naruszać interesu prawnego właściciela nieruchomości sąsiedniej, o ile nie przysługuje mu żadne prawo rzeczowe na nieruchomości, której dotyczy zamiana. Do naruszenia interesu prawnego skarżącego mogłoby dojść jedynie wtedy, gdyby uchwała dotyczyła nieruchomości, do których skarżący posiada jakiekolwiek prawo rzeczowe. Brak jest natomiast po stronie skarżącego legitymacji skargowej uprawniającej do skarżenia uchwał odnoszących się do nieruchomości będących własnością gminy i osób trzecich. Zamiana nieruchomości dokonana pomiędzy organem a osobami fizycznymi, nie wpływa w realny sposób na status prawny nieruchomości należących do skarżącego, choćby położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości będących przedmiotem zamiany, w tym na prawa i obowiązki skarżącego wynikające z przysługującego mu prawa własności (por. postanowienie WSA w Warszawie z dnia 7 marca 2024 r., sygn. akt I SA/Wa 142/24). Wykazany przez skarżącego interes ma charakter wyłącznie faktyczny, a nie prawny. Sam interes faktyczny nie jest natomiast wystarczający do skutecznego zaskarżenia uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.g.n. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd w pkt. 1 sentencji postanowienia orzekł o odrzuceniu skargi, z uwagi na brak naruszenia zaskarżoną uchwałą interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. W punkcie 2 sentencji, na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a., Sąd postanowił też o zwrocie wpisu sądowego od skargi wynoszącego 300 (trzysta) złotych. Informacyjnie, w odniesieniu do sformułowanego w skardze wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej uchwały wyjaśnić natomiast należy, że wobec odrzucenia skargi nie mógł mu zostać nadany bieg i nie podlegał on rozpoznaniu, albowiem skarga nie została skutecznie wniesiona. Sąd podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne orzekanie w przedmiocie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy skarga została już odrzucona. Wniosek taki może być procedowany wyłącznie wtedy, gdy skarga została skutecznie wniesiona, nie jest obarczona żadnymi brakami formalnymi czy fiskalnymi (albo braki te zostały prawidłowo uzupełnione) i sprawa nadaje się do merytorycznego rozpoznania (por. postanowienie NSA z dnia 5 lutego 2026 r., sygn. akt II OZ 31/26, niepublikowany). Poza wyżej wymienionym, wszystkie inne powołane w uzasadnieniu orzeczenia są dostępne na stronie Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych: orzeczenia.nsa.gov.pl.